Глава 20. Развитие системы законодательства.

417

кортостан необходимо скрупулезно проанализировать каждый принятый закон, а также продуманно подходить к разрабатываемым проектам законов и других нормативно-правовых актов. При этом следует доби­ваться согласованности нормативно-правовых актов Республики Баш­кортостан по вертикали с нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а также по горизонтали со всеми другими правовыми актами Республики Башкортостан, действующими на данный момент. Сказанное относится и к другим отраслевым законодательным системам Республи­ки Башкортостан.

Для дальнейшего совершенствования системы законодательства Рес­публики Башкортостан необходимо организовать соответствующие на­учные исследования.

Только в соединении усилий научных и практических работников в области права и законодательной деятельности Государственного Собра­ния - Курултая Республики Башкортостан можно будет принять отвечаю­щие требованиям практики и безупречные в правовом отношении норма­тивные актры.

Подводя итоги исследования государственно­правового развития Башкортостана с древнейших времен до сегодняшнего дня, считаем необходимым отметить следующее.

1. В Древности и в раннем Средневековье территория Исторического Башкортостана входила в число ключевых регионов ойкумены - центров социокультурного и техни­ческого прогресса. Так, именно на территории Южного Урала локализуются древнейшие археологические свиде­тельства принципиальной социополитической реформы — формирования раннего государства, основанного на пред­ставлениях об общности происхождения, культуры и пра­ва, с соответствующими институтами народного собрания и выборного главы, которое приходит на смену царям- жрецам и протогосударствам Древности.

Новая идеология как воплощение мироощущения воз­никших ранних патриархальных высокоранговых обществ кочевников-скотоводов, находя свое выражение в религи­озно-мифологических системах, эпосе, культуре, а также и в раннем обычном праве, начинает свое победное шест­вие по миру, конечным результатом которого становится феномен Осевого времени, описанный К. Ясперсом.

Наиболее характерной чертой раннесредневекового общества региона является милитаризм, соответственно высокая степень выраженности меритократических и де­мократических институтов и процедур в организации ме­стных государств.

Постепенно, в результате взаимодействия, а также под влиянием внешнеполитических факторов, наиболее силь­ные родоплеменные федерации образуют более сложные формы государства - ранние империи. Так, согласно ан­тичным источникам, военно-политическая экспансия сар­матов приводит к подчинению окружающих народов и образованию единого государства, занимающего терри­тории от Урала до Черного моря. Согласно же археологи­

419

ческим данным миграционные и межкультурные процес­сы приводят к формированию на широком пространстве от Дуная до Алтая некоего общего культурного простран­ства, наиболее ярким свидетельством чего является «зве­риный стиль» в раннем искусстве скотоводческих наро­дов Евразии.

Однако наиболее тесным было взаимодействие об­ществ Южного Урала со своими южными соседями - среднеазиатским регионом, государством Канглы (Туран - персидских, Кангюй - китайских источников), а также средневековым Ираном. Образование многих государств, например Парфии, непосредственно связано с военной активностью северных кочевников, другие, скажем Импе­рия Ахеменидов, поддерживали тесные политические контакты с аристократией уральских государств, а, к при­меру, Мидия имела непосредственное отношение к родо­племенной организации Мойтан, из которой и много позднее избирались башкирские ханы.

История возникновения государственности собствен­но башкирского народа относится к VII-IX векам. Из­вестно, что распад Тюркского каганата сопровождается ожесточенными конфликтами на всем пространстве се­верной Евразии, в результате которых происходит обра­зование целого ряда новых государств. В указанных усло­виях древние башкирские племена консолидируются в единую федерацию Bashqort, широко известную по ис­точникам рубежа VIII и IX веков в связи с войнами в ре­гионе и Восточной Европе.

Тесные (восходящие к эпохе Канглы) военно­политические связи башкир с печенегами и кыргызами обеспечивают союзникам к середине - концу X века во­енный успех (падение Уйгурского, Йемекского (Кимак- ского) каганатов, завоевание Булгара) и доминирование на лесостепных пространствах Евразии. В итоге башкиры сохраняют свою историческую Родину - Урал, идель- тобольское междуречье, а отдельные родоплеменные ор­ганизации занимают территории на Дунае и Алтае - за­падных и восточных границах зоны влияния союзников.

К XII веку в условиях внешнеполитической стабиль­ности происходит распад федерации Bashqort: централь­ная часть родоплеменных организаций образует новую федерацию Ете ырыу, западные племена самостоятельно

определяют свою деятельность, находясь в тесных кон­тактах с субъектами возникшего обширного союза - Дешт-и-Кипчака, на восток же от Уральских гор распола­гается Табынское ханство.

XIII век знаменуется завоевательными походами мон­голов. Необходимо отметить, что отсчет башкиро­монгольских отношений следует начинать с 1207 (а не с 1214 или 1219) года, когда ряд башкирских родоплемен­ных организаций, в т. ч. Табынское ханство, в числе кыр­гызов и других народов признали притязания Чингисхана на построение мировой империи. Вхождению же основ­ной части башкир, очевидно, предшествовал ряд крово­пролитных конфликтов, конечным итогом которых стало утверждение привилегированного положения башкир в правовой иерархии Монгольской империи как народа, обязанного каганам прежде всего военной службой и со­храняющего собственную родоплеменную систему и управление (которые у завоеванных народов упраздня­лись).

Согласно грамоте Чингисхана Муйтен-бий и его по­томки получили право на территорию, которая в целом повторяла границы Исторического Башкортостана. Глав­ную опору государства Муйтен-бия составляли родопле­менные организации бурзян, кипчак, тунгаур, усерган и тамьян - субъекты федерации Ете ырыу. Следует отме­тить, что родоплеменная федерация юго-восточных баш­кир в том же составе существовала вплоть до вхождения в состав Московского государства и на переговорах была представлена единым посольством.

После выделения Улуса Джучи (XIII-XIV века) баш­киры сохранили свою политическую автономию. О суще­ствовании у башкир своих ханов в данное время известно из сообщений венгерского монаха Юлиана, который по­сещал Башкортостан в 1235-1236 и 1237-1238 годах.

После распада Улуса Джучи башкирские бии и тарха­ны находились в сложной вассальной зависимости от сю­зеренов Казанского, Сибирского, Астраханского ханств и Ногайской Орды (Мангытского юрта). Анализ источников позволяет сделать вывод о том, что, находясь в вассаль­ных отношениях со своими сюзеренами, башкирские бии и тарханы в качестве глав родоплеменных организа­ций обладали относительным суверенитетом. Они соби-

421

ради налоги для своих сюзеренов, в необходимых случаях со своими дружинами поддерживали их военные походы и активно участвовали в жизни государств, в которые входили.

Таким образом, существовавшие отношения нельзя трактовать лишь в рамках примитивной схемы угнете­ние - подчинение. Однако недопустима и идеализация го­сударственного устройства и права Еке Монгол Улуса: Монгольская империя являлась прежде всего государст­вом монголов и была призвана обеспечить политическое и экономическое доминирование монголов в завоеванных ими странах. Другие (далеко не все) высокомилитаризо- ванные скотоводческие народы сохраняли определенные права и иммунитеты в империи только потому, что спо­собствовали реализации вышеуказанной цели; оседлое же, тем более городское население, согласно Ясе, не яв­лялось полноправным. В числе отрицательных последст­вий господства монголов следует отметить и ассимиля­цию дунайских башкир соседними народами.

В целом ни Казанское, ни Сибирское либо Астрахан­ское ханства, ни Ногайская Орда не смогли создать цело­стную администрацию своих опорных пунктов. Тем са­мым, башкиры находились под юрисдикцией своих пле­менных лидеров и при этом вели борьбу за свою полную независимость.

2. Вхождение башкир в состав Московского государ­ства в середине XVI века носило добровольный, мирный и обоюдозаинтересованный характер. Принятие москов­ского подданства башкирскими родоплеменными органи­зациями было осуществлено поэтапно и в форме васса­литета. Башкиры сохранили ряд неотчуждаемых прав, закрепленных в соглашениях башкирских племен и царя, юридически отраженных в жалованных грамотах.

Содержание данных прав (автономность башкир, сво­бода вероисповедания, собственная судебно-правовая система, охрана восточных границ государства и уплата четко определенного ясака) позволяет определить первым этап российско-башкирских взаимоотношений и правово­го положения башкир как период автономности башкир (XVI - II половина XVII века).

Автономность башкир выражалась в следующих по­литических институтах; всебашкирские йыйыны, йыйыны

отдельных дорог (край делился на четыре дороги - по- литико-административные единицы) и родоплеменных организаций. Всебашкирские йыйыны и йыйыны дорог проводились раз в год или при чрезвычайных обстоятель­ствах (война и т. п.) и являлись высшими органами баш­кирского народа как политического целого. Родоплемен­ные организации в данный период представляли собой местные органы власти и в соответствующем качестве были признаны правительством (башкирские племена об­разовали волости, в рамках которых осуществлялось вот­чинное право на землю).

Правосудие башкиры осуществляли самостоятельно, пришлое население руководствовалось общегосударст­венным правом. В случае надобности башкиры могли об­ращаться к воеводе или непосредственно к царю на осно­ве челобитных.

Однако центральное правительство было заинтересо­вано в более полной интеграции края в целях использова­ния его богатых людских и материальных ресурсов, необ­ходимость в которых особенно усиливалась вследствие повышенной военной активности государства. Попытки увеличения фискального бремени, насильственной хри­стианизации башкир-мусульман наряду с другими дейст­виями правительства, нарушающими условия вхождения башкирских племен в состав Московского государства, вызывали мощное сопротивление башкир, что вылилось в череду кровопролитных войн-восстаний. В ходе данных конфликтов башкиры зачастую отказывались от россий­ского подданства и создавали на короткие промежутки времени независимые государства во главе с приглашен­ными или собственными ханами. Войны-восстания про­ходили с необычайно высокой интенсивностью в течение всего периода с 1662 года до активного участия башкир в Крестьянской войне 1773-1775 годов (в среднем один конфликт в 20 лет), что позволяет выделить его как осо­бый - переходный - этап в государственно-правовом раз­витии. В данный период государственно-правовая система края целиком определялась непрерывными (практически перетекающими из одной в другую) войнами- восстаниями. Действия обеих противоборствующих сто­рон приводили к многочисленным правонарушениям и к административному произволу; в ходе военных кампаний

423

не делалось различий между военным и гражданским на­селением. Происходило противоправное изъятие башкир­ских земель с передачей их пришлому населению, прави­тельством проводилась политика противопоставления припущенников-арендаторов башкирам-собственникам.

Необходимость пресечения войн-восстаний централь­ным правительством повлекла принятие ряда мер по за­мене традиционной политической системы башкир внеш­ними структурами управления. Из мероприятий прави­тельства наиболее важным, с политико-правовой точки зрения, является введение в 1798 году кантонной системы управления краем. Поражение башкир в последних вой­нах-восстаниях позволило правительству ликвидировать институты политической автономии башкир и установить военно-полицейский режим.

Введение кантонной системы управления означало перевод башкир в военно-служилое сословие, т. е. даже с потерей политической автономии башкиры сохранили свое особое правовое положение. Башкиры и мишари составили Башкиро-мещерякское войско, подчиненное непосредственно военному губернатору и имеющее собст­венную (отличную от общегражданской) систему управ­ления и судопроизводства. В целом многочисленные повинности, военно-полицейские методы управления, же­сткий регламент быта связывали общественно-полити­ческую инициативу башкир и мишарей, тормозили их экономическое и культурное развитие.

С вступлением страны в индустриальную эпоху и раз­витием капиталистических отношений сословное поло­жение башкир перестает отвечать существу фактических правоотношений, препятствуя социально-экономичес­кому развитию. В связи с реформами в целом по стране отменяется и кантонная система управления - в 1864 году население края переводится в общегражданское состоя­ние. Система органов государственного управления в крае приводится в соответствие с общеимперской; вводится местное самоуправление (сельские общества).

В целом особенности организации управления баш­кирским краем определялись следующими факторами:

1) условиями добровольного вхождения башкир в со­став Московского государства;

туры и правосознания башкирского народа. Безусловно, это свидетельствует о правовом плюрализме дореволю­ционной России.

3. Революции 1917 года привели к оформлению мощного национального движения башкир. Причиной возникновения национальной (индустриального типа) идеологии является осознание связанности экономиче­ских и культурных интересов с политической самостоя­тельностью.

Идея национальной государственности была вопло­щена в провозглашенной 16 ноября 1917 года автономной Республике Башкурдистан. Было проведено новое адми­нистративно-территориальное деление, организованы на­циональные государственные органы, армия. В условиях начавшейся Гражданской войны Башкирское правитель­ство, выступающее за созыв Учредительного собрания и конституционное признание федеративности государства, а значит и признание автономии Башкурдистана, не отно­сило себя ни к красным, ни к белым, заявляя, что «мы - башкиры, и наша задача строить свою республику». Однако после репрессий со стороны губернских (оренбургских) большевистских организаций Башкирское правительство начало борьбу против Советской власти. Переворот Колчака и начало осуществления им велико­державной политики «единой и неделимой России» (из­дание распоряжения о ликвидации башкирского и казах­ского правительств) вынудили Башкирское правительство перейти на сторону Советской власти.

Касаясь вопроса дееспособности автономного Баш­курдистана, следует отметить, что, несмотря на неприятие и зачастую враждебное отношение в целом к башкирско­му национальному движению как со стороны местной Советской власти, так и ее противников (аресты, репрес­сии), башкирское правительство смогло за кратчайший срок сформировать национальную армию и повести ее для борьбы первоначально против Красной, а затем Белой армии; оно активно занималось вопросами организации государственного строительства и безопасности населе­ния; устанавливало дружественные отношения с другими республиками; вело борьбу против реализации проектов по созданию совместной государственности с казанскими татарами в виде Урало-Волжского штата и Татаро-

All

Башкирской республики. Малый Парламент и Правитель­ство принимали меры по регулированию земельных и ме­стных отношений посредством принятия законов, правил и обязательных постановлений. Открывались учительские школы, курсы медсестер, работников телеграфа и телефо­на, военная школа и военные курсы. В целом в сложных условиях Гражданской войны Башкирское правительство принимало все возможные меры по защите башкирской государственности.

3. Переговоры Башкирского правительства с пред­ставителями Советской республики завершились подпи­санием 20 марта 1919 года Соглашения Российского ра­боче-крестьянского правительства с Башкирским прави­тельством о советской автономии Башкирии. В результате республика Башкурдистан была преобразована в Совет­скую Автономную Социалистическую Республику - Баш­кирскую АССР, которая стала первой в РСФСР, признан­ной центральной Советской властью, автономной респуб­ликой. Таким образом, популярное в политико-правовой мысли мнение о том, что федеративное устройство было установлено большевиками «сверху» не соответствует ис­тине. Соглашение было обоюдовыгодным актом: в ре­зультате перехода башкирских частей на сторону красных наступил перелом на важнейшем восточном фронте, при­знание автономии национальной республики привлекло на сторону Советов многочисленное тюркоязычное насе­ление страны.

Однако весь опыт политической истории России пока­зывает, что Центральная власть не всегда была склонна к соблюдению достигнутых договоренностей и взятых ею на себя обязательств. Данное суждение верно и по отно­шению к центральному Советскому правительству. Так, в нарушение пунктов 13 и 14 Соглашения об образовании БАССР 19 мая 1920 года издается Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О государственном устройстве Автономной Со­ветской Башкирской Республики», что, наряду с общей великодержавной политикой центра, вынуждает членов Башкирского правительства в знак протеста покинуть свои посты и эмигрировать из республики в целях про­должения борьбы за ее пределами. Начинается процесс превращения автономного статуса республики в ничего

не значащий элемент декора складывающегося тотали­тарного государства.

В годы Советской власти государственность Башкор­тостана развивается в русле общего становления союзно­го государства и права. Господство командно-админист­ративной системы означало иерархическое соподчинение министерств и ведомств, дублирование нижестоящими законодательными органами нормативных актов, прини­маемых вышестоящими органами, сращивание партийно­го и государственного аппарата, бюрократизацию и пре­сечение любой инициативы на местах. Несмотря на не­гативные моменты в истории Советского государства, наличие национальной государственности способствова­ло сохранению и развитию башкирского народа и его культуры.

В условиях административно-командной системы де­мократические институты, заложенные в Конституциях БАССР 1937 и 1978 годов, не могли быть в полной мере реализованы. Положительным фактором было признание БАССР социалистическим государством рабочих и кре­стьян (Конституция 1937 года), общенародным государ­ством (Конституция 1978 года) и декларирование в них прав и свобод человека и гражданина. В этих конституци­ях предпринята попытка отойти от марксистской идеи объединения законодательной и исполнительной власти в сторону парламентаризма. Так, статья 21 Конституции БАССР 1937 года гласила, что Верховный Совет Башкир­ской АССР является единственным законодательным ор­ганом Башкирской АССР.

Конституция БАССР 1978 года содержала немалый демократический потенциал: статья 2 фиксировала пол­новластие народа, которое осуществлялось через Совет народных депутатов. После изменения политического ре­жима данная Конституция БАССР, с внесенными в 1989, 1991 и 1992 годах изменениями и дополнениями, способ­ствовала проведению демократических реформ в Башкор­тостане и являлась правовой базой функционирования Республики Башкортостан как демократической респуб­лики парламентского типа вплоть до декабря 1993 года.

3. В конце 80-х годов XX века стало очевидным, что дальнейший прогресс республики возможен лишь при существенном расширении его прав. В ходе демократиче­

429

ских перемен, произошедших в стране в начале 90-х го­дов, на союзном уровне делаются первые попытки укреп­ления государственности автономных республик. В паке­те законов СССР они впервые определяются как государ­ства, наряду с союзными республиками, участвующие в наделении Союза ССР полномочиями по общему руко­водству делами страны.

Первым съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года была принята Декларация о государственном суверенитете, которая гарантировала каждому народу не­отъемлемое право на самоопределение в избранных им государственно-правовых и национально-культурных формах.

Опираясь на это фундаментальное положение, а также исходя из общепризнанных принципов международного права, 11 октября 1990 года БАССР приняла собственную Декларацию, в которой был провозглашен курс на созда­ние демократического правового государства как субъек­та обновленной Российской Федерации.

В сохранении целостности Российской Федерации большую роль сыграло подписание Республикой Башкор­тостан 31 марта 1992 года Федеративного договора и Приложения к нему от Республики Башкортостан, ос­новные положения которых были развиты в Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года и в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан от 3 августа 1994 года. Эти документы ста­ли базовыми правовыми актами, определяющими даль­нейшее развитие республики. Они нашли одобрение у на­селения республики Башкортостан. Так, в референдуме от 17 декабря 1995 года 79,1 % его участников высказались за укрепление экономической самостоятельности Баш­кортостана в составе обновленной России на основе дву­стороннего Договора и Конституции Республики Башкор­тостан.

Государственную власть в Республике Башкортостан осуществляют Президент Республики Башкортостан, Го­сударственное Собрание - Курултай, Правительство и Конституционный Суд Республики Башкортостан, ко­торые структурированы и функционируют в соответствии с принципами правового государства.

Республика Башкортостан принимает участие в работе по разграничению сфер ведения между федеральным и региональными и местными уровнями власти.

Анализ федерального законодательства и законода­тельства, социально-экономических программ Республи­ки Башкортостан показывает, что Башкортостан развива­ется как демократическое, правовое, социальное государ­ство - субъект Российской Федерации в русле и рамках российского конституционного поля, хотя вопросы для совершенствования федерализма как с точки зрения по­требностей региона, так и с позиций Федерации имеются, о чем и показано в настоящем исследовании.