Глава 16

ПРОЦЕДУРА ПРИНЯТИЯ НОРМАТИВНЫХ

Правовых актов в европейском союзе

В главе характеризуются основные процедуры разработки и при­нятия нормативных правовых актов, действующие в ЕС на совре­менном этапе, и возможные перспективы их пересмотра, преду­смотренные Договором о реформе

16.1. Виды нормативных правовых актов, нормотворческих процедур

Одна из существенно важных особенностей правового режи­ма ЕС состоит в том, что регулирование общественных отно­шений, связанных с функционированием интеграционных об­разований, осуществляется нормативными правовыми актами ЕС. Их основная масса принимается в одностороннем порядке институтами ЕС. Компетенция и функционирование этих институтов определяются учредительными актами, которые закрепляют систему нормативных правовых актов и определя­ют порядок их принятия.

Разрабатывая и принимая нормативные правовые акты, ин­ституты ЕС обязаны придерживаться принципов пропорцио­нальности и субсидиарности. Каждый институт действует только в пределах своей компетенции. Выход за ее пределы рассматри­вается как противоправное деяние, влекущее его ничтожность. Несоблюдение процессуальных форм подготовки и принятия нормативного правового акта квалифицируется как грубое нару-

I лава 16. Процедура принятия нормативных правовых актов в ЕС 245

шение процедурных требований и влечет его недействитель­ность.

В соответствии с принципом субсидиарности принятие нор­мативного правового акта вне сферы исключительной компе­тенции институтами ЕС должно иметь место, если оно необхо­димо в общих интересах ЕС и решение не может быть эффек­тивным при принятии его на национальном уровне.

Договор о реформе расширяет круг институтов ЕС и вносит шачительные изменения в процедуру принятия обязательных нормативных правовых актов. Обновленные учредительные ак­ты о ДЕС и ДФЕС, с одной стороны, устанавливают круг ин­ститутов ЕС, наделенных правом издания нормативных право-ных актов, с другой — определяют, какие именно нормативные правовые акты и как ими принимаются.

16.2. Консультативная процедура

Ею принято называть такой порядок принятия решений Ев­ропейским советом, Советом ЕС или ЕК, который требует в обязательном порядке получения заключения Европейского парламента или консультативного органа до принятия оконча-1сльного решения. В этом случае проект регламента, директивы или решения, подготавливаемый в рамках законодательной процедуры ЕК и принимаемый Советом и Европарламентом, направляется для получения предварительного заключения на­циональным парламентам, в рамках СЗП — Европарламенту, а

II определенных случаях — и другим институтам и органам. По­рядок рассмотрения такого рода запросов и формулирования мнений регулируется чаще всего внутренним регламентом со­ответствующего института или органа.

Консультативная процедура появилась одной из первых в практике ЕС. Правительства государств — членов ЕС, не слиш­ком доверяя парламентариям решение сколько-нибудь важных мопросов функционирования ЕС, закрепили в учредительных договорах сравнительно ограниченный перечень вопросов, ре­шение которых предполагало участие Европарламента. Только при наличии прямого указания в учредительном акте Совет или I ,К обязаны были запрашивать заключение парламентского уч­реждения, но само такого рода заключение обязательным для институтов, принимавших решение, не являлось. Консульта­тивная процедура по своему существу носила в основном ин-

246 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

формационный характер. Практика показала, однако, что Со­вет и ЕК нередко прибегали к запросу мнения Европарламента даже в тех случаях, когда это непосредственно в учредительном акте не устанавливалось. Европейский парламент при помощи своего Регламента принял меры к тому, чтобы повысить значе­ние консультативной процедуры. Он установил, что Европар-ламент может по собственной инициативе направлять рекомен­дации Совету и ЕК. В практике Европейского парламента не­редко встречается обсуждение вопросов и принятие, если не на уровне пленума, то в парламентских комиссиях, решений, оце­нивающих практику Совета или ЕК, особенно если последние принимают решение без информирования или тем более без заключения Европарламента. Одновременно в Регламенте Ев­ропейского парламента была уточнена процедура рассмотрения запросов о даче заключения, которая также должна была уси­лить его позиции. Поступивший запрос Председатель Европар­ламента направляет на рассмотрение соответствующей компе­тентной парламентской комиссии, которая призвана изучить существо предлагаемого решения и представить свой доклад (письменный или устный) на рассмотрение пленума палаты. Было установлено также, что до того, как будет обсуждаться проект заключения по существу, должен быть изучен вопрос о юридических основаниях и обоснованности запроса и проекта решения ЕК или Совета. Отрицательное заключение пар­ламентской комиссии по правовым вопросам должно доводить­ся до сведения ЕК, и в случае, если последняя не принимает рекомендуемых мер, обсуждение Европарламентом вопроса по существу может быть отложено. Если компетентная пар­ламентская комиссия, рассматривающая проект документа по существу, высказывает замечания или даже предлагает отрица­тельное заключение, это также доводится до сведения ЕК. Если ЕК отзывает свой проект, процедура дачи заключения на этом завершается. Если процедура продолжается, Совет и ЕК долж­ны максимально возможно учитывать пожелания и поправки, высказанные Европейским парламентом.

Окончательное решение вне рамок ОЗП в любом случае не­зависимо от того, какие поправки предложены, или даже если Европарламент занял отрицательную позицию в рамках СЗП, принадлежит Совету.

В преамбуле акта, в его мотивировочной части обязательно должно быть указано на получение заключения и его характер.