Глава 6

ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

В главе рассматривается вопрос о международной правосубъект-ности Европейского Союза, его месте и роли в международном

правопорядке

6.1. Международная правосубъектность и ее последствия

Объем и характер внешнеполитической деятельности Евро­пейского Союза определяются в ст. 21 ДЕС и дополняются установлениями части пятой ДФЕС. Стратегические цели и ин­тересы Союза согласно ст. 22 ДЕС устанавливаются Европей­ским советом. Сам ЕС в силу правопреемства обретает полно­мочия юридического лица и международную правосубъект­ность, которые ранее принадлежали Сообществу.

Степень участия ЕС в международном общении и его актив­ность в осуществлении внешних связей в решающей степени связаны с природой и пределами интеграции. Сам Союз создан на основе принципа делегирования полномочий (рппс1ре (ГаИпЪшюп) суверенными государствами. Правила и пределы делегирования этих правомочий определяются необходимостью достижения общих целей и решения задач, стоящих перед Союзом. В сфере внешних сношений к ним отнесены утверж­дение идей мира, продвижение и защита ценностей, целей и интересов, отстаиваемых ЕС.

Согласно ДЕС Союз «уважает принципы Устава ООН и международного права». Формула весьма важная. Не следует, однако, упускать из вида, что общие принципы не имеют пря­мого действия и подпадают под оговорки о необходимости им-плементации на территории ЕС.

На основании опыта (лат.).

99

Глава 6. Право Европейского Союза и международное право

Суд ЕС в постановлении по делу Кади (2006 г.), принятому СПИ, вызвавшему особо острые дискуссии и пересмотренному Большой палатой Суда ЕС в кассационном порядке (2008 г.), признал прямое действие решений Совета Безопасности ООН, но подтвердил, что акты их имплементации подчинены требо­ваниям права ЕС. Суд практически еще раз указал на особый характер права ЕС как самостоятельной правовой системы. Со­ответственно следование основным принципам устава ООН и международного права не равнозначно идентичности правовой системы ЕС и общего международного права. По способу фор­мирования основной массы норм права ЕС, характеру его ис­точников и кругу регулируемых отношений, составу его субъек­тов право ЕС радикально отличается от общего международно­го права.

Не менее важно иметь в виду, что с созданием ЕС и форми­рованием ОВПБ и ОПБО возникли определенные различия в осуществлении правового регулирования. Оно сохраняется в несколько измененном виде в настоящее время и в рамках ДР. Осуществление полномочий, связанных с ОВПБ, регулируется ДЕС, иные сферы внешних связей регулируются установления­ми ДФЕС. Общие принципы осуществления внешних связей излагаются в каждом из учредительных актов, что, очевидно, должно еще раз подчеркнуть взаимосвязь ОВПБ и ОИПБ и их взаимозависимость. Тем не менее различия, порой довольно существенные, сохраняются. Неодинакова и роль институтов ЕС в реализации соответствующих полномочий. Различаются и процедуры осуществления внешних связей. Это подтверждается и тем, что на сферу ОВПБ и ОПБО не распространяется дейст­вие законодательных актов и юрисдикция Суда ЕС. Впрочем, право законодательной инициативы у Высокого представителя, ведающего отныне всей совокупностью внешних связей, сохра­няется. Он его осуществляет либо индивидуально, либо совме­стно с Комиссией.

В научной литературе уже давно высказывалось мнение о не­обходимости различать правовую природу полномочий в сфере внешних связей, отнесенных к ведению Сообществ, и полномо­чий, реализуемых в рамках ОВПБ. Отмечалось, что неодинакова в этих областях роль таких институтов, как Совет и Комиссия. В том, что касается соглашений, заключаемых с третьими госу­дарствами или международными организациями, они интегри­руются в правопорядок Сообществ и становятся соответственно

100 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

источником права ЕС, но занимают в этой системе особое ме­сто. Подобная интерпретация статуса данных международных соглашений была дана первоначально Судом ЕС и затем под­тверждена в учредительных договорах. Так, характеризуя в сво­ем решении статус Греции в период, предшествующий ее вступ­лению в Сообщество и при заключении соглашения об ассоциа­ции, Суд в своем решении по делу № 131/73 от 30 апреля 1974 г. постановил, что «положения этого соглашения образуют инте­гральную составную часть правопорядка Сообществ с момента вступления этого соглашения в силу». Детально порядок заклю­чения международных договоров и соглашений, процедура при­нятия решений и возможность проверки Судом ЕС соответст­вия этих договоров учредительным регулируются ст. 218 ДФЕС. Такого рода договоры и соглашения налагают обязательства как на институты ЕС, так и на государства-члены, но не на частных лиц. С точки зрения международного права положение об от­сутствии прямого действия или юрисдикционной защиты со стороны Суда ЕС существенного значения не имеет. Правовые характеристики таких соглашений определяются нормами меж­дународного права, а способ и условия применения зависят от права ЕС.

ЕС, наделенный статусом юридического лица, должен поль­зоваться им во всех государствах-членах в максимально полном объеме, предоставляемом национальным правом. Поскольку одновременно ЕС обладает международной правосубъектно-стью, он вправе не только вести переговоры и заключать меж­дународные договоры и соглашения с третьими государствами как двустороннего, так и многостороннего характера, но и со­трудничать с международными организациями и даже входить в их состав. Подтверждением тому служат также постановления ДР, предусматривающие вхождение ЕС в качестве коллектив­ного члена в состав участников ЕКПЧ. ЕС вправе поддержи­вать дипломатические отношения с третьими государствами и международными организациями и располагать своими пред­ставительствами (делегациями) в зарубежных странах и при международных организациях.

Реализация намеченных реформ призвана содействовать по­вышению внешней активности ЕС и одновременно упорядо­чить организацию управления этой важнейшей сферой жизне­деятельности.

101

Глава 6. Право Европейского Союза и международное право

^: 6.2. Реализация международной правосубъектности *»

I Формирование права ЕС поставило ряд проблем, связанных с определением его взаимоотношений с международным пра­вом. Как соотносится, например, принцип верховенства права ЕС с принципом верховенства международного права, какое место занимают международные договоры в системе источни­ков права ЕС и др.?

На уровне общих принципов ответ был дан учредительными договорами и уточнен Судом ЕС. Он признал международный договор, обязывающий Сообщества, интегральной составной частью права Сообществ. Речь в данном случае идет не об ак­тах, вырабатываемых и заключаемых внутри Сообществ. В от­личие от них международные договоры с третьими государст­вами и международными организациями полностью подпадают под действие режима международных договоров, установлен­ного соответствующими международными конвенциями. Вме­сте с тем порядок заключения договора и статус договоров, на­лагающих обязательства на ЕС, подчинен одновременно нор­мативным предписаниям европейского права, закрепленным в учредительных договорах, актах вторичного права и решениях Суда ЕС.

Договор о реформе вносит значительные изменения в меха­низм осуществления внешних связей и их правовое регулирова­ние. Подтверждая международную правосубъектность ЕС, ДР устанавливает общие принципы и цели внешней деятельности Союза. Показательно, что эти принципы в идентичной редак­ции приведены и в ДЕС, и в ДФЕС. В силу специфики послед­него именно в этом акте описан механизм реализации права на заключение международных договоров и соглашений и участие в международных организациях.

В самом общем виде порядок заключения международных договоров Союзом описан в ст. 218 ДФЕС. Некоторые специ­фичные регуляторы установлены в ст. 207, посвященной общей торговой политике, и ст. 219, относящейся к заключению со­глашений о присоединении. Особо описывается механизм за­ключения соглашений в сфере денежной и валютной политики применительно к системе евро (ст. 219). Решения об открытии международных переговоров принимает Совет, действующий в зависимости от конкретной ситуации по предложению ЕК. или Высокого представителя по ИДПБ (в отдельных случаях — по

103

102 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

их совместному предложению). Совет назначает переговорщи­ков и дает им необходимые директивы. Он также назначает, ес­ли в этом есть необходимость, специальный консультативный комитет. Этот последний оказывает помощь переговорщикам и дает свое заключение Совету. Совет санкционирует подписание договора и возможное его временное или досрочное примене­ние до вступления договора в силу. Конкретно перечисляются (п. 6а ст. 218 ДФЕС) случаи, когда принятию решения Советом должно предшествовать одобрение со стороны Европарламента. По общему правилу решение Совета принимается единогласно квалифицированным большинством голосов. В особо огово­ренных случаях такое решение будет приниматься на основе единогласия. Реализации правосубъектности ЕС должны отве­чать и условия участия в работе международных организаций.

В статьях ДР нашел логическое продолжение и подтверж­дение установленный в решениях Суда ЕС прецедент, получив­ший наименование постановления о параллельных полномо­чиях. В постановлении по делу ЕКТА Суд ЕС, используя док­трину подразумеваемых полномочий, пришел к выводу, что институты интеграционных объединений обладают всеми пол­номочиями, необходимыми для осуществления миссии, возло­женной на них учредительными договорами. Соответственно, по общему правилу всякий раз, когда соглашение с третьими государствами представляется необходимым для реализации внутренней компетенции ЕС, его институты наделяются пол­номочиями по заключению таких соглашений (концепция внешнеполитического сопровождения). Более того, с момента вступления в силу этих общих норм только ЕС может прини­мать на себя и выполнять договорные обязательства в отноше­нии третьих государств, затрагивающие сферу применения пра­ва ЕС.

Два вывода, имевшие особенно большое значение для опре­деления основ и пределов международной правосубъектности ЕС, следовали из этого решения. Во-первых, ЕС обладает в сфере внешних сношений полномочиями на заключение меж­дународных договоров, если они являются как бы продолжени­ем внутренней компетенции ЕС. Во-вторых, исключение из этой сферы государств-членов обусловливается не самим фак­том подписания договора, а введением в действие общей нор­мы, регулирующей соответствующие правоотношения.