Глава 20. Европейская система защиты прав человека

дения ЕКПЧ в масштабах всего континента и формирования па ее основе гомогенного европейского правового простран­ства.

В последние годы сама возможность задержек с выполнением постановлений ЕСПЧ стала восприниматься на наднациональ­ном уровне как неприемлемый люфт в функционировании евро­пейской системы. В результате при полном сохранении за КМСЕ основной ответственности по контролю за выполнением поста­новлений ЕСПЧ европейский механизм стал шаг за шагом об­растать новыми, не предусмотренными ЕКПЧ элементами, кор­ректирующими соответствующую деятельность КМСЕ. На прак­тике ее достройкой занялась ПАСЕ, превратившаяся в локомотив обновления как самого Совета Европы, так и созданных им кон­венционных механизмов.

Согласно Уставу Совета Европы ПАСЕ занимает подчинен­ное место в системе главных органов Совета Европы. За ней признаются чисто консультативные функции. В действительно­сти благодаря своей активности, готовности обсуждать наибо­лее громкие и злободневные проблемы европейской повестки, выступать с назревшими политическими инициативами она давно уже превратилась в морального лидера Совета Европы. На рубеже 1990-х гг. ПАСЕ изобрела для Советского Союза и стран Центральной и Восточной Европы статус специально приглашенного государства и запустила процесс их вовлечения в Совет Европы. ПАСЕ выдвинула идею созыва периодических саммитов Совета Европы и добилась их проведения. Ей при­надлежит заслуга в установлении политической конфигурации Европы, далеко выходящей за ее географические рамки. Мно­гие из наиболее весомых конвенций Совета Европы, форми­рующих общее гуманитарное, правовое и социокультурное про­странство на континенте, первоначально зарождались и обсуж­дались в ее недрах.

За последнее десятилетие позиции ПАСЕ не только в рамках Совета Европы, но и в целом в европейской архитектуре еще более упрочились. Сессии Ассамблеи превратились в громкие политические шоу, привлекающие внимание ведущих мировых СМИ. Установилась традиция периодического выступления на них глав государств и правительств европейских стран, руко­водства других международных организаций. Усилилось влия­ние ПАСЕ на формирование европейской повестки дня, прак-

419

418

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

Гимна 20. Европейская система защиты прав человека

тическую деятельность других органов Совета Европы. К ней отошли функции определения календаря расширения Совета Европы, степени соответствия политических условий в государ­ствах, обратившихся в Совет Европы с просьбой о приеме, и их правопорядка стандартам Организации. ПАСЕ взяла на себя мониторинг проведения общенациональных выборов в стра­нах-членах и соблюдения ими обязательств, взятых при вступ­лении в Совете Европы.

В целом диверсификация функций ПАСЕ, рост ее авторите­та, расширение лоббистских возможностей отразили общую тенденцию к усилению влияния парламентской дипломатии, органов межпарламентского сотрудничества в международных делах, особенно характерную для Европы.

ПАСЕ всегда самым твердым и последовательным образом поддерживала ЕСПЧ, рассматривая его деятельность в качестве крупнейшего завоевания Совета Европы, главного достояния всей европейской правовой и политической культуры. Она не­изменно настаивала на непреложном авторитете выносимых им решений, недопустимости каких-либо отступлений от их пол­ного и добросовестного выполнения. В свое время ПАСЕ ак­тивно способствовала разработке и принятию Протокола № 11 к ЕКПЧ, выработке концепции и созданию единого ЕСПЧ. И сейчас она продолжает твердо настаивать на продолжении реформы Суда, укреплении его ресурсной базы, осуществлении всего комплекса мер, необходимых для обеспечения эффектив­ности его деятельности, особенно в контексте Интерлакенского процесса.

Формально ЕКПЧ признает за ПАСЕ весьма ограниченную роль в европейской системе защиты прав человека, которая сводится к избранию членов Суда из списков, вносимых каж­дым государством — участником Конвенции и передаваемых ими КМСЕ. В прошлом это были скорее ритуальные полномо­чия. Государства четко обозначали, кого они хотели бы видеть избранными, опираясь на вполне предсказуемую позицию КМСЕ. Сейчас ситуация кардинальным образом изменилась. Подкомиссия Комиссии ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека, включающая представителей всех политиче­ских партий Ассамблеи, проводит обязательные собеседования с кандидатами, после чего готовит закрытые рекомендации от­носительно наиболее подходящих кандидатур для работы в

I С'ПЧ. При этом она руководствуется подготовленным ей же самой набором критериев в отношении независимости, по-с нужного списка, общественной деятельности, профессиональ­ного опыта и половой принадлежности кандидатов, который ы,1л официально отвергнут КМСЕ как противоречащий духу и Нукве Конвенции и недопустимо ограничивающий усмотрение государств-участников при их подборе. В результате ПАСЕ уда-нос ь несколько изменить предусматриваемый Конвенцией ин­ституциональный баланс, полностью выводящий ЕСПЧ (за ис­ключением вопросов финансирования и штатного расписания секретариата Суда) из-под влияния каких бы то ни было глав­ных органов Совета Европы.

Весьма скупо прописанная ЕКПЧ конвенционная роль ПАСЕ вместе с тем никогда не воспринималась депутатами ПАСЕ как препятствующая им вести дебаты по любым аспек­там функционирования европейской системы. Поэтому они иполне логично и предсказуемо прибегли ко всем имеющимся и их распоряжении методам для привлечения общественного мнимания к проблеме невыполнения постановлений ЕСПЧ.

Первоначально были задействованы такие традиционные формы парламентского контроля, как устные запросы к Пред­седателю КМСЕ, обязанному ежеквартально отчитываться на сессиях ПАСЕ о проделанной Комитетом работе, а также письменные парламентские запросы КМСЕ. Значение этих форм не стоит недооценивать. Страна, возглавляющая по ро-гации КМСЕ, заинтересована в высокой оценке своего пред­седательства, стремится использовать его для упрочения своих позиций на международной арене и решения к своей выгоде целого комплекса проблем, осложняющих ее двусторонние и многосторонние отношения с другими государствами-членами. Поэтому она заранее прогнозирует те вопросы, которые могут быть ей заданы на сессиях ПАСЕ, в частности в связи с наи­более одиозными случаями затягивания выполнения постанов­лений ЕСПЧ, и стремится наилучшим образом к ним подго­товиться, оказывая в том числе максимально возможный прессинг на соответствующее государство-делинквента как на­прямую, так и через КМСЕ.

Письменные парламентские запросы — медиатически менее заметное, но потенциально еще более грозное оружие в умелых руках. Согласно своим правилам процедуры КМСЕ обязан да­вать на них письменные ответы в кратчайшие сроки. Более то-

421

420

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

I лава 20. Европейская система защиты прав человека

го, для их утверждения требуется единогласие. В принципе письменные запросы для государств-делинквентов особенно неудобны. Соответствующие вопросы автоматически вносятся в повестку дня политических заседаний КМСЕ. Они могут ос­таваться в ней на постоянной основе вплоть до разрешения «кризиса». В случае же хотя бы минимального сговора между остальными членами КМСЕ «проштрафившееся» государство вообще попадает в своего рода дипломатическую мясорубку. Таким образом, теоретически с помощью индивидуальных пар­ламентских запросов на государство-делинквента можно ока­зывать очень сильное давление. На практике эффективность обеих описанных форм парламентской работы зависит от рас­становки сил в КМСЕ. От них следует ждать отдачи только в случае координации действий между ПАСЕ и КМСЕ, когда ПАСЕ не стремится побудить КМСЕ к каким-то заведомо бес­перспективным мерам, а дополняет его усилия или прямо рабо­тает по его заказу.

В распоряжении ПАСЕ имеются также широкие возмож­ности давления на государство-делинквента через парла­ментскую делегацию этой страны. Осознавать это ПАСЕ стала, по всей видимости, сравнительно недавно. То, насколько ре­зультативным может быть прессинг на государство-делинквент через национальную парламентскую делегацию, показала исто­рия с делом «Хаккар против Франции».

Суд нашел, что в ходе разбирательства по уголовному делу заявителя, приговоренного к пожизненному заключению, были допущены процессуальные нарушения, несовместимые с обяза­тельствами Франции по ЕКПЧ. Но Хаккар во Франции воспри­нимался вовсе не как потерпевший, а как наркоделец, бандит, негодяй, осужденный, в том числе за убийство полицейского. Может быть, поэтому государство-делинквент вовсе не спешило предпринимать индивидуальные меры в его пользу. При этом оно из месяца в месяц ссылалось на то, что по национальному законодательству решение ЕСПЧ не рассматривается в качестве нового обстоятельства, влекущего обязанность правоохрани­тельных органов предпринять меры, необходимые для пере­смотра судебного решения, и предлагало КМСЕ дождаться на­мечавшейся в стране реформы уголовно-процессуального зако­нодательства. Со временем дело зашло довольно далеко. Остальные «старые» члены Совета Европы начали обвинять Францию в том, что своей обструкционистской позицией она

блокирует отправление международного правосудия, подрывает европейскую систему, ослабляет непреложность требования вы­полнения постановлений ЕСПЧ, подает крайне дурной пример молодым демократиям. Конфликт нарастал. КМСЕ испробовал весь традиционный набор мер давления. В отношении столь влиятельного члена Совета Европы, как Франция, он не срабо­тал. В деятельности конвенционного механизма контроля за выполнением постановлений ЕСПЧ наметились перебои.

И в этот критический момент к оказанию политического дав­ления на Францию подключилась ПАСЕ. Только она не стала ограничиваться такими традиционными шагами, как парла­ментские запросы, а пошла дальше, взяв в оборот парламент­скую делегацию Франции, заставив именно ее добиваться ско­рейшего создания предпосылок для принятия индивидуальных мер по делу Хаккар.

Итог совместного давления на Францию одновременно по линии и ПАСЕ, и КМСЕ оказался впечатляющим. Франция не только форсировала реформу уголовно-процессуального зако­нодательства — это она сделала бы в любом случае, — но и вве­ла в него специальную норму, подробно регламентирующую правовые последствия постановлений ЕСПЧ для национально­го правопорядка. Кризис, вызванный обструкционистской по­зицией Франции по делу Хаккар, был преодолен.

Тем самым фактически был создан прецедент включения ПАСЕ в конвенционный механизм контроля за выполнением постановлений ЕСПЧ.

За последние несколько лет соучастие ПАСЕ в мониторинге приобрело тотальный характер. По сути дела, ПАСЕ существен­но достроила и обогатила международный механизм контроля за выполнением постановлений ЕСПЧ, предусматриваемый ЕКПЧ, дополнив его качественно новыми институциональны­ми элементами принуждения к выполнению международных судебных предписаний.

В настоящее время Комиссия ПАСЕ по юридическим во­просам и правам человека на постоянной основе отслеживает дела о выполнении постановлений ЕСПЧ, подозрительно долго остающиеся на рассмотрении КМСЕ. Она ведет через нацио­нальные парламентские делегации переговоры со странами, имеющими серьезную задолженность по выполнению междуна­родных судебных постановлений. ПАСЕ вырабатывает соответ­ствующие рекомендации, заслушивает доклады о положении

423

422

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

20. Европейская система защиты прав человека

дел с выполнением постановлений ЕСПЧ в отдельных странах и в регионе в целом на своих сессиях.

С учетом этого можно прогнозировать, что требовательность к полному и добросовестному выполнению постановлений ЕСПЧ будет и в дальнейшем возрастать, а конвенционный и внеконвенционный органы контроля — ПАСЕ и КМСЕ, рабо­тая вместе и дополняя друг друга, будут оставлять государствам все меньше возможностей, даже в экстремальных ситуациях, затягивать с выполнением международных судебных вердиктов.

Взяв на себя внеконвенционный мониторинг соблюдения ЕКПЧ, ПАСЕ выставила своего рода счет таким участникам Совета Европы, как Франция, Португалия, Великобритания и др. Но с наибольшим пристрастием ПАСЕ отнеслась к Тур­ции. Она предложила Анкаре предпринять незамедлительные шаги к скорейшему выполнению всех постановлений ЕСПЧ и осуществлению в этих целях необходимых индивидуальных мер и мер общего характера. Ассамблея предупредила: недостаточно серьезное отношение Турции к ее рекомендациям вынудит ее вновь и вновь возвращаться к этому. Одновременно она реко­мендовала КМСЕ использовать все имеющиеся в его распоря­жении возможности обеспечения выполнения Турцией соот­ветствующих постановлений ЕСПЧ без дальнейшего промедле­ния. Также она стала поступать и в отношении других стран.

Кроме того, в 1994—1995 гг. на волне расширения Совета Европы КМСЕ и ПАСЕ приняли решение осуществлять посто­янный мониторинг соблюдения государствами — членами Со­вета Европы уставных требований и европейских стандартов и создали в этих целях необходимые механизмы политического контроля. Естественно, прежде всего в их поле зрения оказа­лось соблюдение обязательств по ЕКПЧ, базирующихся на Конвенции или связанных с ней. В результате сегодня меха­низм контроля, предусмотренный ЕКПЧ, по ряду параметров существенно подкрепляется структурами политического мони­торинга.

Вклад осуществляемого КМСЕ мониторинга соблюдения го­сударствами обязательств, вытекающих из членства в Совете Европы, в укрепление режима соблюдения Конвенции мало из­вестен. КМСЕ не стремится освещать подробности своей дея­тельности и в Интернете. Заседания КМСЕ носят конфиденци­альный характер. Сессии по мониторингу вообще проводятся за закрытыми дверями.

В действительности работа КМСЕ весьма ощутима. Проце­дура осуществляемого им мониторинга вполне демократична. 11о своему содержанию мониторинг является тематическим. Он Распространяется на все государства-члены без исключения. I то основная черта — недискриминационность. Такие парамет­ры осуществляемого КМСЕ мониторинга были закреплены в решениях Второго саммита Совета Европы 1997 г. и подтверж­дались во всех последующих документах.

Каждые несколько лет КМСЕ отбирает и корректирует темы мониторинга. Критериями служат их важность и злободнев­ность с точки зрения реализации принципов верховенства пра-иа, плюралистической демократии, защиты прав человека во внутреннем правопорядке европейских стран. Темами монито­ринга в разное время были избирательная система, местное са­моуправление, свобода средств массовой информации, запре­щение смертной казни, борьба с дискриминацией и др. Дважды КМСЕ внимательнейшим образом изучал функционирование в государствах-членах судебной системы.

Суть осуществляемого им мониторинга заключается в сопо­ставлении ситуаций во всех государствах-членах со стандартами Совета Европы в соответствующих областях, выявлении наибо­лее остро стоящих проблем и обсуждении возможных подходов к их решению. По итогам разворачивающихся в КМСЕ дискус­сий готовятся рекомендации общего характера, вносятся изме­нения в ежегодно утверждаемые программы межправительст­венного сотрудничества, проводится корректировка системы вспомогательных органов. В целом мониторинг носит позитив­ный характер. Его результаты влияют на определение приори­тетов повседневной деятельности Совета Европы.

Несколько иные задачи были поставлены перед политиче­ским мониторингом, осуществляемым ПАСЕ. Первоначально мониторингом в рамках ПАСЕ занимались Комиссия по юри­дическим вопросам и правам человека и Комиссия по полити­ческим вопросам. Процедуры были сравнительно транспарент-ными. Определяющее влияние на них оказывали национальные парламентские делегации. В конце 1990-х гг. ПАСЕ ввела в действие новую систему мониторинга. Функции по ее осущест­влению были переданы созданной Ассамблеей новой Комис­сии — по контролю за соблюдением государствами-членами своих обязательств. Она стала именоваться Комиссией по мо­ниторингу. Определяющее влияние на ее формирование оказы-

425

424

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

I пана 20. Европейская система защиты прав человека

вают европейские политические партии, Комитет председате­лей политических партий и Бюро ПАСЕ. Заседания носят за­крытый характер. На них по общему правилу не допускаются не только общественность, но и (в отступление от Устава Сове­та Европы) представители заинтересованных правительств. ПАСЕ подробно регламентировала процедуру мониторинга, ус­тановила порядок его прекращения и возобновления, преду­смотрела возможность «остаточного мониторинга» в форме по­стмониторингового диалога.

Осуществляемый ею мониторинг носит страновой характер. Его основу составляет оценка соблюдения обязательств, при­нятых соответствующими государствами при вступлении в Со­вет Европы. Такой мониторинг по определению не может не быть выборочным. Вместе с тем теоретически ничто не пре­пятствует его запуску в отношении любого государства-члена в случае, если, по мнению других стран, его политическое и пра­вовое развитие идет вразрез с европейскими ценностями. На практике дело обстоит несколько иначе. Так, в свое время провалилась инициатива запустить процедуру мониторинга в отношении Австрии в связи с вхождением в состав правитель­ства этой страны крайне правых и появлением обоснованных сомнений в его приверженности европейским ценностям, в том числе требованиям ЕКПЧ. Союз ограничился тем, что сам ввел против Австрии определенные политические санкции.

Цель выборочного странового мониторинга, осуществляемо­го ПАСЕ, — подтягивание всех «проблемных» стран к общему для региона уровню развития демократических институтов, за­щищенности прав человека, обеспечения верховенства права. Обычно используемый метод — оказание давления на нацио­нальные правительственные и парламентские структуры с тем, чтобы побудить их последовательно и без задержек выполнять принятые на себя обязательства. Прокламируемый ПАСЕ инст­рументарий — позитивное сотрудничество со всеми государст­венными структурами стран, в отношении которых проводится мониторинг. Элементом такого мониторинга, особенно в отно­шении стран — кандидатов на вступление в ЕС, неизменно вы­ступает наблюдение за осуществлением правовых реформ и приведением национального законодательства и правоприме-нительной практики в соответствие с требованиями ЕКПЧ.

Таким образом, если следствием политического мониторин­га, осуществляемого КМСЕ, может быть расширение междуна-

родного сотрудничества в соответствующей сфере, интенсифи­кация нормотворчества и институционального строительства, к) мониторинг, осуществляемый ПАСЕ, направлен почти ис­ключительно на «принуждение» к активизации индивидуаль­ных усилий государств-членов. Вместе с тем все используемые Советом Европы формы политического мониторинга носят испомогательный или даже зависимый характер. Источником их легитимации является практика функционирования конвен­ционного механизма контроля за соблюдением государствами своих обязательств в области защиты прав человека, субсидиар­ная природа европейской системы.

427

I мим 21. Становление общей внешней политики