Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

опасности, являются решения о действиях и позициях. Ранее они именовались совместными или общими, что подразумевало их осуществление самими государствами-членами при одновре­менном объединении предпринимаемых ими усилий и выде­ляемых ресурсов. Теперь упор делается на том, что они являют­ся именно действиями и позициями ЕС. Решения первого типа принимаются Советом при особых обстоятельствах, если сочте­но, что эти обстоятельства требуют оперативных действий со стороны Союза. Совет определяет цели действий ЕС, их пред­мет, временные рамки, условия их применения и средства, ко­торые должны быть предоставлены Союзу (п. 1 ст. 28 ДЕС). По мере изменения обстоятельств Совет может пересматривать все основные параметры действий ЕС (п. 1 ст. 28) и принимать до­полнительные решения, учитывающие трудности, с которыми столкнулись отдельные государства-члены при их осуществле­нии (п. 5 ст. 28). Решения о позициях ЕС принимаются Сове­том для определения подхода Союза к конкретным междуна­родным проблемам (ст. 29). Если этого требуют интересы ОВПБ, Совет заключает соответствующие соглашения с одной или несколькими странами или международными организация­ми (ст. 37).

В тех случаях, когда решения о действиях, позициях или ме­рах, необходимых для их осуществления, основываются на об­щих ориентирах или когда решения касаются реализации уже одобренных действий или позиций ЕС и касаются только об­щей внешней политики, они принимаются Советом квалифи­цированным большинством. Назначение специального пред­ставителя также производится квалифицированным большин­ством (п. 2 ст. 31). Помимо этого Лиссабонский договор предусматривает процедуру квалифицированного большинства в случаях, когда решения о действиях или позиции принимают­ся на основе предложения Высокого представителя, подготов­ленного им по поручению Европейского совета, которое может быть инициировано как Европейским советом, так и самим Высоким представителем (п. 2 ст. 31). Во всех остальных случа­ях для принятия решения по вопросам общей внешней полити­ки требуется единогласие (п. 1 ст. 31). Решения по вопросам ОПБО всегда принимаются Советом единогласно (п. 2 ст. 44). Но и тогда, когда для принятия решения в Совете требуется квалифицированное большинство, любое государство-член мо­жет его заблокировать, сославшись на «важные и определенные

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления 485

причины национальной политики» (п. 2 ст. 31). При этом оно мало чем рискует. Если Высокому представителю не удастся отыскать приемлемый компромисс, максимум, что могут сде­лать другие страны, это передать вопрос квалифицированным большинством на рассмотрение Европейского совета. Но там он будет решаться при строгом следовании принципу единогла­сия.

Действующий в ЕС механизм принятия решений в сфере ОВПБ обладает повышенной жесткостью. Придание ему боль­шей гибкости осуществляется путем исключения одного, не­скольких или части государств-членов с их согласия из участия в осуществлении ОВПБ на тех или иных направлениях, в тех или иных областях внешнеполитической деятельности Союза. Помимо указанных изъятий ДЕС предусматривает вариант об­хода требования единогласия. Он влечет изменение обя­зательств, принимаемых на себя государствами-членами в от­ношении осуществления ОВПБ. С тем чтобы не блокировать принятие решения, любое государство-член может пойти на конструктивное воздержание. Сделав официально заявление с изложением своей позиции, оно снимает с себя обязанности по его выполнению. Вместе с тем оно соглашается с тем, чтобы решение носило обязательный характер для всех остальных стран и институтов Союза. Такое решение связывает его лишь в отношении недопущения негативных действий. «В духе вза­имной солидарности» соответствующее государство-член авто­матически принимает на себя обязательство не предпринимать никаких мер, «которые могли бы прийти в противоречие или воспрепятствовать действиям Союза, основанным на этом ре­шении» (п. 1 ст. 31). Механизм конструктивного воздержания срабатывает, если в итоге решение пользуется поддержкой стран, обладающих не менее 2/3 голосов в Совете и представ­ляющих не менее 2/3 населения Союза.

Чрезвычайно важную роль в осуществлении ОВПБ от имени Европейского совета и Совета ЕС ДЕС отводит Высокому пред­ставителю. Высокий представитель совместно с Советом ми­нистров следит за тем, чтобы государства соблюдали обязатель­ства, накладываемые на них учредительными договорами и вто­ричным правом ЕС в сфере ОВПБ (ст. 27 ДЕС). На него возложены функции председателя Совета министров иностран­ных дел (п. 1 ст. 27). Он вносит предложения по формирова­нию ОВПБ и готовит решения, выносимые на утверждение Ев-

486

Часть ГУ. Правовые основы общей внешней политики

ропейского совета и Совета министров. Во изменение п. 2 ст. 18 ДЕС в редакции Ниццского договора, по которому пред­седательствующее государство-член отвечает за осуществление принятых ими решений в сфере ОВПБ, предусмотрено, что их имплементация теперь обеспечивается Высоким представите­лем (п. 1 ст. 27). Аналогичным образом Высокий представи­тель, а не руководство председательствующей страны представ­ляет Союз в вопросах, относящихся к ОВПБ (п. 2 ст. 27). Он ведет политический диалог с третьими странами и международ­ными организациями. Он «выражает позицию Союза в между­народных организациях и на международных конференциях» (п. 2 ст. 27). Причем закрепляется гораздо более высокая сте­пень доверия к фигуре Высокого представителя со стороны го­сударств-членов, нежели это имело место в отношении руко­водства председательствующей страны. Раньше считалось, что при определенных обстоятельствах председательствующей стра­не оказывается содействие и она лишь «в принципе» выражает позицию Союза. В отношении Высокого представителя эти оговорки снимаются.

Происходит объединение функций Высокого представителя по ИДПБ и комиссара ЕК, отвечавшего в прошлом за внешние действия Европейского Сообщества. Они вверяются Высокому представителю по ИДПБ, назначаемому в соответствии с про­цедурой, отличной от назначения всех остальных членов Комиссии, заместителем Председателя которой он становится. При этом различия в самих функциях сохраняются. В тех слу­чаях, когда Высокий представитель содействует формированию ОВПБ и ОПБО, занимается их осуществлением и действует на основе мандата, полученного от Совета ЕС, он выступает как самостоятельная сила. Требование коллегиальности, которому подчинена вся деятельность Комиссии, на него не распростра­няется. В тех же случаях, когда Высокий представитель отправ­ляет свои обязанности, реализуя компетенцию Союза, которая до этого относилась к коммунитарной опоре, он выступает в качестве одного из членов ЕК и должен подчиняться принятым в ней правилам подготовки и принятия решений. Вместе с тем и в области ОВПБ он может опираться на поддержку Комис­сии, внося предложения о внешнеполитических инициативах на рассмотрение институтов межправительственного сотрудни­чества ЕС одновременно от своего имени и от имени ЕК. Лю­бые иные предложения о внешних действиях, подготавливав -