Глава 22. Институты, инструменты и основные направления 489

Высокий представитель становится в какой-то степени свя­зующим звеном между отдельными государствами-членами и между институтами ЕС в сфере ОВПБ. Государства-члены, вхо­дящие в состав Совета Безопасности ООН, в полном объеме информируют другие государства-члены и Высокого представи­теля. А если в повестку дня включен вопрос, в отношении ко­торого имеется утвержденная позиция ЕС, они предпринимают необходимые процедурные шаги для того, чтобы она была из­ложена в Совете Безопасности ООН именно Высоким предста­вителем (п. 2 ст. 34 ДЕС). На Высокого представителя возложе­на обязанность по поддержанию контактов с Европарламентом, обеспечивавшемуся в прошлом председательствующим в ЕС го­сударством-членом. Согласно ст. 36 он должен регулярно ин­формировать Европарламент, консультироваться с ним, обес­печивать должный учет его мнения, отвечать на поступающие письменные и устные парламентские запросы.

Важными дополнительными полномочиями наделяется Вы­сокий представитель в сфере ОПБО. Он обеспечивает коорди­нацию гражданских и военных аспектов всех проводимых ЕС операций (п. 2 ст. 43 ДЕС). Спектр таких операций расширен. В их перечень включены совместные операции по разоруже­нию, задачи гуманитарного и спасательного характера, задачи по военному консультированию и поддержке, по предотвраще­нию конфликтов и поддержанию мира, задачи ударных сил в условиях кризисного регулирования, включая миротворчество и постконфликтную стабилизацию. Всем этим операциям при­дано самостоятельное значение. Вместе с тем указывается, что с их помощью ЕС может вносить вклад в противодействие тер­роризму, наряду с поддержкой, которую он готов оказывать третьим странам в борьбе с терроризмом на их территории (п. 1 ст. 43 ДЕС). Если Совет доверяет ответственность за проведе­ние конкретной операции группе государств-членов, обладаю­щих необходимыми военными возможностями и волей, или группировке стран, вовлеченных в структурированное военное сотрудничество, то Высокий представитель подключается к предпринимаемой ими работе по созданию необходимых си­стем управления (п. 1 ст. 44 ДЕС).

Осуществляя все это многообразие функций, Высокий пред­ставитель опирается на колоссальный по мощности аппарат. Под его началом формируется дипломатическая служба ЕС, со­стоящая из центрального аппарата и переподчиняемых ему де-

491

490

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 22. Институты, инструменты и основные направления

легаций ЕС, в которые преобразуются делегации ЕК в третьих странах и при международных организациях. В дипломатиче­скую службу вливаются части Генерального секретариата Сове­та ЕС и секретариата ЕК и специалисты, командируемые на­циональными властями.

Передача Высокому представителю ключевых полномочий в сфере ОВПБ и внешних действий ЕС, концентрация в его ру­ках властных функций, предоставление ему широкой автоно­мии, перевод под его начало значительной части европейской бюрократии не означают, что ослабляется система сдержек и противовесов. Высокий представитель может эффективно дей­ствовать, лишь опираясь на поддержку государств-членов и следуя получаемым от них директивам. Он обладает свободой маневра лишь в том, что касается реализации внешнеполитиче­ской линии, определяемой политическими институтами ЕС, и подготовки предложений, выносимых на их одобрение. Приня­тие решений полностью остается за Европейским советом и Советом министров. Не обладает Высокий представитель и мо­нополией на инициативу. Лиссабонский договор закрепляет порядок, при котором предложения о принятии внешнеполи­тических решений вносятся на обсуждение Совета ЕС как Вы­соким представителем, так и государствами-членами. В том, что касается иных, нежели ОВПБ, внешних действий, то Высоко­го представителя связывает правило коллегиальности. Парал­лельно с Высоким представителем на высшие политические институты ЕС работает вертикаль органов межправительствен­ного сотрудничества. Особенно выделяется КПБ и Военный комитет. Так, КПБ следит за развитием международной ситуа­ции, участвует в формировании ОВПБ, осуществляет контроль за исполнением европейских решений. На него возлагается по­литический контроль и стратегическое руководство военно-гражданскими операциями ЕС и т. д. Весомую конкуренцию Высокому представителю составит постоянно действующий Председатель Европейского совета, которому также поручается представлять ЕС в международных делах. Причем он будет представлять Союз, что особенно важно, на уровне глав госу­дарств и правительств (п. 6 ст. 15 ДЕС). В связи с этим не очень понятно, кто в реальности станет фигурой, персонифи­цирующей Союз на международной арене, — Высокий предста­витель или Председатель Европейского совета. Составит им конкуренцию и Председатель ЕК.

Причем с учетом того, как и кем в конце 2009 г. замещались высшие посты в ЕС, позиции Председателя ЕК представляются предпочтительными. Жозе Мануэля Баррозу переизбрали на второй срок еще до того, как Лиссабонский договор был ра­тифицирован последней, слегка подзадержавшейся тройкой государств-членов: Ирландией, Польшей и Чехией. За него вы­сказались все главы государств или правительств, входящие в Европейский совет. Он провел мощную избирательную кампа­нию. В итоге получил поддержку абсолютного большинства де­путатов Европарламента нового созыва, став в какой-то степе­ни надпартийным кандидатом. Более того, им фактически бы­ли соблюдены более строгие квалификационные требования к избранию, предусматриваемые новыми учредительными до­говорами. Позже Председатель ЕК принял самое активное участие в межгосударственном обсуждении, результатом кото­рого стало согласование Европейским советом вполне устраи­вающих его фигур на посты Председателя Европейского совета и Высокого представителя — бывших премьер-министра Бель­гии Хермана ван Ромпея и члена ЕК от Великобритании, ответственной за торговые переговоры, баронессы Кэтрин Эш-тон. Если судить по их послужному списку, ван Ромпей скон­центрируется на поисках консенсуса среди членов Европейско­го совета и не станет претендовать на проведение самостоя­тельной политической линии внутри ЕС, а К. Эштон будет строго придерживаться командных принципов в своей деятель­ности, которые она усвоила, работая под началом Жозе Ману­эля Баррозу в Комиссии предыдущего состава. Таким образом, не исключено, что в плеяде новых лидеров ЕС наиболее влия­тельной фигурой, в том числе при определении всего спектра внешних действий интеграционного образования, окажется Председатель ЕК.

И все же наличие данных двусмысленностей не меняет об­щей направленности эволюции ОВПБ. Высокий представитель приобретает очень весомое институциональное влияние. От его дипломатических способностей, авторитета и напористости во многом будет зависеть, реализуются ли надежды ЕС и стран-членов на то, что внешнеполитический вес ЕС удастся приве­сти в соответствие с его экономической мощью.

На Совет ЕС и Высокого представителя по ОВПБ работает разветвленный комплекс институциональных и рабочих орга­нов. Он постоянно обрастает новыми временными комитетами,

492

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

в том числе создаваемыми для реализации тех или иных планов действий. Некоторые из них упоминались выше. Но основная пирамида институциональных и рабочих органов складывается из Комитета постоянных представителей, КПБ, сети европей­ских корреспондентов, генерального директората и группы со­ветников по внешним действиям (КЕЬЕХ), ВК, ВШ, Поли­тико-военной группы, Комитета по гражданским аспектам кри­зисного регулирования, конгломерата страновых, региональных и функциональных рабочих групп.

Комитет постоянных представителей собирается не реже од­ного раза в неделю. Он отвечает за подготовку заседаний Сове­та ЕС и согласование выносимых на его утверждение решений. КПБ, созданный первоначально в целях осуществления ОПБО, несколько лет действовал параллельно с Политическим коми­тетом. Ниццский договор осуществил их объединение. В со­ответствии со ст. 38 ДЕС КПБ в целом следит за развитием международной обстановки и готовит для Совета ЕС по его за­просу, по запросу Высокого представителя или по своей собст­венной инициативе предложения относительно осуществления ОВПБ и ОПБО. Он следит также за реализацией согласованной политики. В случаях, когда Совет делегирует ему соответствую­щие полномочия, КПБ осуществляет политический контроль и стратегическое руководство операциями по урегулированию кризисов и принимает необходимые для этого решения. Госу­дарства-члены представлены в КПБ на высоком уровне, обыч­но на уровне послов, которые включаются в структуру постоян­ных представительств стран-членов. КПБ может проводить за­седания на уровне политических директоров министерств иностранных дел. По вопросам, относящимся к ОПБО, КПБ опирается на В К, подготавливаемые им предложения, заключе­ния и рекомендации. В К состоит из начальников штабов госу­дарств-членов или их представителей. Он осуществляет руко­водство всей военной деятельностью в рамках ЕС. Председа­тель ВК приглашается на все заседания Совета, на которых рассматриваются решения, влекущие военные последствия. ВК руководит работой ВШ. К ведению ВШ отнесено обслужива­ние ОПБО, включая управление военными операциями ЕС по урегулированию кризисов. Он отвечает за раннее предупреж­дение, оценку развития кризисных ситуаций и стратегическое планирование возможной реакции Союза. Он занимается, в частности, планированием того, какие национальные и много-