Глава 12. Европейская комиссия

принося, однако, в жертву эффективность. Всякий раз, когда Совет действует в качестве законодательного органа, результа­ты голосования, выступления и заявления по мотивам голосо­вания, равно как другие декларации и заявления, вносимые в протокол заседания Совета, подлежат обязательному обнародо­ванию.

В своей деятельности Совет поддерживает тесные контакты с Комиссией и Европейским парламентом. Формы и особенно­сти этих связей регулируются внутренним регламентом Совета, а равно различными межинституциональными соглашениями, заключаемыми между отдельными институтами (в основном между Советом, Комиссией, Парламентом). Совет обладает не­обходимой процессуальной правоспособностью и, в частности, обладает правом обращаться в Суд ЕС с исками против других институтов Союза. В свою очередь, Совет может нести ответст­венность, особенно при вчинении исков о бездействии или об аннулировании.

Резиденция Совета находится в г. Брюсселе. Здесь же обыч­но проводятся его заседания. Это, однако, не исключает воз­можности созыва заседаний Совета и вне его постоянного ме­ста пребывания.

Глава 12 европейская комиссия

В главе характеризуются порядок формирования и состав Комис­сии; структура; организация; процедура принятия решений; пол­номочия и институт ответственности Комиссии

12.1. Предназначение, порядок формирования и состав Европейской комиссии

Европейская комиссия — ведущий институт Союза¹. Комис­сия воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве. Она призвана стоять на страже и добиваться осуществления задач и целей европейской интеграции. Одно из

¹ Прежнее наименование — Комиссия Европейских Сообществ, с чем свя­зана и часто встречающаяся в литературе аббревиатура КЕС.

164 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

главных предназначений ЕК — защищать интересы европей­ской интеграции от каких бы то ни было посягательств на юрисдикцию и полномочия Союза. Об этом, в частности, гово­рят учредительные договоры, согласно которым Комиссия вы­полняет функции стража европейской законности, добиваясь неуклонного осуществления постановлений как первичного, так и вторичного права.

Согласно ст. 18 ДЕС Комиссия отстаивает общие интересы Союза и предпринимает для этого все необходимые инициати­вы. Она осуществляет надзор за соблюдением учредительных договоров и актов, принимаемых институтами для их исполне­ния. Она следит, под контролем судебных органов ЕС, за при­менением права Союза. Она исполняет бюджет и руководит реализацией программ. Она осуществляет координационные, исполнительские и управленческие функции при соблюдении условий, установленных ДР. За исключением ОВПБ и некото­рых других сфер, она обеспечивает представительство Союза за рубежом. Комиссия инициирует ежегодное и долгосрочное программирование сотрудничества внутри механизма ЕС, необ­ходимое для достижения межинституциональных соглашений.

Комиссия играет решающую роль в управлении делами Союза. Под ее началом работает разветвленный администра­тивный аппарат, численность которого еще до расширения достигла 38 тыс. человек. ЕК обладает собственной распоряди­тельной властью. Комиссия — важнейший участник законода­тельного процесса. Она является распорядителем кредитов по бюджету ЕС. Все это, безусловно, сближает ЕК с таким инсти­тутом, как правительство в суверенных государствах. Согласно ДР именно ЕК становится носителем исполнительной власти, исполнительно-распорядительным органом ЕС.

Два фактора оказали решающее воздействие на определение порядка формирования ЕК. Во-первых, забота о должном представительстве в ЕК государств-членов, даже если эти пред­ставители формально являются независимыми международ­ными чиновниками и назначаются в персональном качестве. Во-вторых, забота об эффективности ЕК и ее способности ре­шать те задачи, которые возникают в ходе построения и функ­ционирования ЕС. Прежде всего решался вопрос о квоте пред­ставительства государств-членов в составе ЕК и ее общей чис­ленности. Уже в первом учредительном договоре был закреплен принцип, в соответствии с которым каждое государство — член

165

I паи;) 12. Европейская комиссия

Г'.ОУС имело не менее одного и не более двух своих граждан в составе Высшего руководящего органа, преемником которого 11 ала в последующем ЕК. Установленный еще в 1951 г. общий принцип изменился только с введением в действие Ниццского договора 2001 г. Реформа была обусловлена предстоявшим при­емом новых членов и численным ростом Союза.

Согласно Договору после принятия новых государств-членов и проведения парламентских выборов вводится в действие принцип, исходя из которого каждое государство-член может рекомендовать в состав ЕК не более одного гражданина своей страны. Число членов ЕК изменяется единогласным решением Европейского совета. Предполагалось, что в последующем по мере дальнейшего увеличения числа членов ЕК, когда их число достигнет 27, будет введен принцип ротации членов ЕК. Усло­вия его применения были сформулированы в Протоколе о рас­ширении Европейского Союза.

Несколько иное решение предусмотрено в ДР. Временно со­хранен принцип «одно государство — один член ЕК», включая Председателя и Высокого представителя по ИДПБ. Намечает­ся, что число комиссаров будет равно 2/3 числа государств-чле­нов, однако окончательное решение передано в ведение Евро­пейского совета.

В соответствии с осуществляемой реформой изменяется не только численный состав, но и порядок формирования ЕК. До угого действовала формула, согласно которой члены ЕК назна­чались с общего согласия государствами — членами Союза. Не­которые коррективы в осуществление этого принципа были внесены еще ранее Амстердамским договором 1997 г. Им была изменена процедура выдвижения и назначения Председателя ЕК — его кандидатура подлежала согласованию до принятия решения о составе Комиссии в целом. По вопросу о кандидате па пост Председателя государства-члены должны были прийти к общему согласию и представить согласованную кандидатуру на одобрение Европейского парламента. Кандидат на пост Председателя, получивший поддержку Европарламента, стано­вился активным участником последующего формирования со­става ЕК. Эта процедура была применена при формировании ЕК в 1999 г., которую возглавил бывший итальянский премьер-министр Романо Проди.

Суть реформы, предусмотренной Лиссабонским договором, заключается в изменении порядка назначения как Председате-

166 Часть II. Институциональная структура Европейского Союза

ля, так и членов ЕК. Процедура, закрепленная в обновленных ДЕС и ДФЕС, предусматривает, что отныне кандидат на пост Председателя ЕК будет выдвигаться Европейским советом, принимающим решение квалифицированным большинством голосов. Таким образом, право выдвижения и окончательного назначения главы и членов ЕК осуществляется формально не государствами-членами, а институтом Союза. Передавая окон­чательное решение Европейскому совету, Договор фактически сохраняет присутствие высших руководителей государств-чле­нов, поскольку именно они принимают в данном случае реше­ние в рамках Европейского совета. Наконец, и это особенно важно, решение в Европейском совете принимается квалифи­цированным большинством. Это изменение действительно но­сит принципиальный характер. Решающее значение приобрета­ет определение квалифицированного большинства, т. е. число государств, поддерживающих решение, и то, какую именно часть совокупного населения ЕС они представляют. Принци­пиально важно, однако, то, что решение столь важного вопроса может состояться даже вопреки позиции отдельных государств. Тем не менее практика выдвижения нового кандидата в Пред­седатели в 2009 г. свидетельствует о стремлении добиться обще­го согласия, консенсуса всех при выборе будущего Председате­ля. Им вновь стал бывший премьер-министр Португалии Ж. М. Дуран Баррозу.

Кандидат на пост Председателя Комиссии, выдвинутый Ев­ропейским советом, с учетом результатов парламентских выбо­ров представляется на утверждение Европейскому парламенту. Кандидат, получивший поддержку абсолютного большинства списочного состава Парламента, считается избранным главой Комиссии на очередной пятилетний срок. Отказ в одобрении кандидатуры предполагает повторное рассмотрение вопроса о кандидате членами Европейского совета. Новый кандидат дол­жен быть назван в течение одного месяца. В случае одобрения предложенной кандидатуры на пост Председателя члены Евро­пейского совета совместно с вновь назначенным кандидатом на пост Председателя Комиссии решают вопрос о выборе канди­датов в члены Комиссии. Отклоненные кандидаты подлежат замене. После завершения данной процедуры ЕК в целом пред­стает перед Европейским парламентом, который призван одоб-

167

I л.чна 12. Европейская комиссия

рить или отклонить предложенный состав ЕК в качестве колле­гиального органа.

Председатель и члены ЕК должны удовлетворять целому ря­ду требований. Все они обязаны состоять в гражданстве ЕС. Они должны обладать высокой профессиональной квалифика­цией, практическим опытом и осуществлять свои функции ис­ключительно в интересах Союза. В этих целях при подборе кандидатов в состав ЕК особое внимание придается подтверж­дению независимости этих кандидатов, которые не могут и не должны получать указаний от своего правительства или дейст-шшать в соответствии с инструкциями своего правительства. Конечно, на практике такая абсолютная и полная независи­мость членов ЕК вряд ли достижима. Это, в частности, обу­словлено тем, что возможность нового назначения по истече­нии срока полномочий зависит прежде всего от национального правительства. Тем не менее формально во всей своей деятель­ности члены ЕК обязаны руководствоваться интересами инте­грационных образований и обеспечивать достижение тех целей и задач, которые сформулированы в учредительных актах.

Члены ЕК, они именуются комиссарами, обязаны воздержи­ваться от совершения каких бы то ни было актов и действий, противоречащих характеру исполняемых ими обязанностей. Внутренний регламент ЕК делает особый упор на требование о добропорядочном и скромном поведении и подтверждает несо­нм естимость поста комиссара с другими оплачиваемыми или даже неоплачиваемыми должностями. Честность, щепетиль­ность и добропорядочность вменяются в обязанность членам Г! К не только в период официального исполнения ими долж­ностных обязанностей, но и по уходе в отставку. Нарушение них обязательств, констатируемое Судом ЕС, к которому могут обратиться Совет или Комиссия, влечет принудительную от­ставку члена ЕК или лишение бывшего комиссара его права на пенсию или на иные льготы и привилегии, связанные с осуще­ствлением этой должности. Потребовать ухода комиссара в от­ставку может также Председатель Комиссии.

Подтверждением высокого профессионализма служит пред­шествующая карьера назначаемого члена ЕК. По общему пра­вилу должности в ЕК занимают бывшие главы национальных правительств и бывшие министры, имеющие значительный опыт политического руководства и административного управ-

168

169

Часть II. Институциональная структура Европейского Союза