Глава 20. Европейская система защиты прав человека

В формировании ЕСПЧ проявляется институциональная связь между ЕСПЧ и главными органами Совета Европы. На разных этапах процедуры избрания судей ЕСПЧ в ней прини­мают участие национальные государства, КМСЕ и ПАСЕ. Каж­дое государство — участник Конвенции имеет в ЕСПЧ своего судью. В соответствии со ст. 20 Конвенции число судей, входя­щих в состав ЕСПЧ, равно числу государств-участников. Но судьи не являются представителями государств. Они выступают в личном качестве (п. 2 ст. 21). Их избирают сроком на шесть лет с правом переизбрания (п. 1 ст. 23). Половину первого со­става Суда в 1998 г. избрали на три года. Тем самым была обес­печена преемственность при ротации судебного корпуса. На протяжении всего срока пребывания в должности судьи не должны заниматься деятельностью, не совместимой с их неза­висимостью и беспристрастностью. С тем чтобы минимизиро­вать влияние, которое может оказывать национальное государ­ство на позицию судей в связи с их расчетами на повторный и следующие сроки, Протокол № 14 отменяет положение ЕКПЧ о переизбрании, одновременно удлиняя срок полномочий су­дей до девяти лет. В случае плановой ротации или досрочного прекращения полномочий своего судьи соответствующее госу­дарство передает в КМСЕ список из трех кандидатов на заме­щение открывающейся вакансии. Каждый из кандидатов дол­жен обладать самыми высокими моральными качествами и удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, или быть правоведом с обще­признанным авторитетом (п. 1 ст. 21 Конвенции). Порядок от­бора кандидатов Конвенцией не регулируется. Он оставлен на усмотрение национального государства. Но резолюции ПАСЕ рекомендуют государствам составлять списки из трех кандида­тов в условиях гласности, транспарентности, широкого обсуж­дения с привлечением общественности. КМСЕ утверждает по­лученный список и передает его в ПАСЕ для избрания судьи. Специальная подкомиссия Комиссии ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека проводит закрытые собеседования с кандидатами и подготавливает рекомендации сессии Ассамб­леи. Рекомендации имеют моральное значение. Они не связы­вают депутатов. Но оказывают большое влияние на итоги вы­боров. Считается избранным кандидат, набравший абсолютное большинство голосов.

Структура ЕСПЧ подчинена целям отправления правосудия и надлежащей организации судопроизводства. ЕСПЧ состоит из административных формирований, постоянных и временных судебных присутствий и вспомогательных структур. Главным административным формированием ЕСПЧ является его пленум. Он созывается для рассмотрения административных вопросов. В его состав входят все судьи ЕСПЧ. На своих пленарных засе­даниях Суд избирает сроком на три года своего председателя и его заместителей, принимает регламент (правила процедуры), избирает сроком на пять лет руководство секретариата. Пленум ЕСПЧ заслушивает отчеты председателя, обсуждает общие про­блемы, с которыми сталкивается ЕСПЧ, проводит дискуссии по злободневным юридическим, кадровым и иным вопросам. Он утверждает заключения на запросы КМСЕ и ПАСЕ и под­готавливаемые ими документы по тематике деятельности Суда, определяет позиции по имеющим к нему отношение внешним событиям. На своих пленарных заседаниях ЕСПЧ решает во­просы своей внутренней организации. Он образует сроком на три года секции (неудачно названные в ст. 26 ЕКПЧ палатами) и избирает их председателей. Каждый судья является членом какой-либо секции. Состав секций должен быть сбалансирован по географическому и половому признаку и отражать различ­ные правовые системы государств — участников Конвенции. Секции формируют из своего состава палаты по рассмотрению конкретных дел. Каждая секция отвечает за дела, возбуждаемые против определенной группы стран. Председатель ЕСПЧ сле­дит за тем, чтобы нагрузка между секциями распределялась равномерно.

Все обеспечение деятельности ЕСПЧ лежит на его секрета­риате, возглавляемом секретарем-канцлером и его заместите­лями. Секретариат ЕСПЧ состоит из секретариата секций и от­делов. Он помогает Суду в выполнении его обязанностей. На него возлагаются функции юридического и административного характера. Секретариат отвечает за обслуживание судебных присутствий, переписку ЕСПЧ с заявителями, ответчиками и третьими сторонами, сохранность архивов, официальные пуб­ликации, ответы на запросы о предоставлении информации, связи с прессой. Назначения в секретариат, за исключением назначений на высшие должности, проводятся Генеральным секретарем Совета Европы по согласованию с Председателем ЕСПЧ или его представителем.

Для рассмотрения переданных ему дел ЕСПЧ образует коми­теты в составе трех судей, палаты в составе семи судей и Боль­шую палату в составе 17 судей; в свою очередь, палаты Суда на определенный срок образуют комитеты (п. 1 ст. 27 ЕКПЧ), а Большая палата — коллегии в составе пяти судей. Судья, из­бранный от государства-ответчика, является ех оШсю членом палаты, рассматривающей заявление, поданное против этого государства, или Большой палаты. В случае отсутствия такого судьи или если он не может участвовать в судебном присутст­вии, соответствующее государство в течение 30 дней назначает лицо, которое выступает в качестве национального судьи — су­дьи ад Ьос. В состав палаты в обязательном порядке входит председатель секции, из состава которой она сформирована. Остальные члены палаты назначаются председателем секции из числа входящих в нее судей в порядке очередности. Судьи, не получившие такого назначения, участвуют в заседаниях по делу в качестве запасных. В состав Большой палаты в обязательном порядке входят Председатель ЕСПЧ, его заместители и предсе­датели секций. Большая палата доукомплектовывается пооче­редно из двух групп, сменяющих друг друга каждые девять ме­сяцев, на которые пленум делит всех судей. Коллегии образу­ются из Председателя ЕСПЧ, председателей секций, за исключением той, палата которой ранее занималась разбира­тельством дела, и одного дополнительного судьи, назначаемого из состава Большой палаты. Комитеты, палаты и Большая па­лата имеют статус судебного присутствия. Выносимые ими ре­шения и постановления рассматриваются в качестве решений и постановлений ЕСПЧ.

Согласно ЕКПЧ комитеты занимаются предварительной проверкой индивидуальных заявлений на соответствие разо­бранным выше формальным требованиям. На них возложено отсеивание тех из них, которые могут быть признаны очевидно и безусловно неприемлемыми. Для того чтобы исключить ошибки, применяется правило единогласия. Комитет едино­гласным решением объявляет неприемлемой индивидуальную жалобу или исключает ее из списка дел, подлежащих рассмот­рению, если такое решение может быть принято без дополни­тельного ее изучения (ст. 28). Палаты занимаются рассмотрени­ем как индивидуальных заявлений, так и обращений госу­дарств. Они проводят разбирательство и выносят решения о приемлемости и постановления по существу поступивших к

387

I лава 20. Европейская система защиты прав человека

мим дел (ст. 29). В компетенцию Большой палаты входит раз­бирательство дел, переданных ей палатами в порядке уступки юрисдикции, и дел о пересмотре постановлений, вынесенных палатами, в случае обращения какой-либо из сторон (ст. 31). Коллегии Большой палаты уполномочены принимать или отво­дить такие обращения (ст. 43).

Протокол № 14 к ЕКПЧ расширяет круг судебных инстан­ций, из которых складывается ЕСПЧ, и несколько перераспре­деляет закрепляемые за ними полномочия. Функции комитетов по отсеиванию заведомо неприемлемых индивидуальных заяв­лений перекладываются на судебные присутствия в составе еди­ноличного судьи. Оговаривается, что единоличный судья не дол­жен рассматривать жалобы на государство, от которого он был избран. Комитетам доверяется выносить постановления по де­лам-клонам. Возможность их обжалования исключается. Этим Протокол № 14-бис исчерпывается. Содержание Протокола № 14 многограннее. Им предусматривается, далее, создание па­лат в составе пяти судей. На Большую палату возлагается выне­сение решений по новому классу дел, возбуждать которые уполномочивается КМСЕ, — о неисполнении или ненадлежа­щем исполнении государством-делинквентом постановления ЕСПЧ.

Намечаемые Протоколом структурные новации и перерас­пределение полномочий подразумевают некоторое упрощение и рационализацию порядка разбирательства дел, принятого в ЕСПЧ. Сам же Суд, как свидетельствуют материалы Интерла-кенского процесса, хотел бы большего: самостоятельно решать структурные и организационные вопросы или хотя бы пере­вести их регулирование из Конвенции в Устав, изменения в который утверждались бы КМСЕ, а не через процедуру рати­фикации. Они направлены на то, чтобы повысить пропускную способность ЕСПЧ. Но в порядок судопроизводства принци­пиальных изменений они не вносят.

Процедура судопроизводства в ЕСПЧ складывается из досу-дебной стадии, проверки на соответствие формальным требова­ниям, обмена состязательными бумагами и проведения слуша­ний для решения вопроса о приемлемости заявления, усилий по дружественному урегулированию дела, рассмотрения дела по существу и возможного обжалования вынесенного постановле­ния.

389

388

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

пана 20. Европейская система защиты прав человека

С тем чтобы у потерпевшего не истек срок давности, а также ввиду того, что могут понадобиться охранительные меры, сек­ретариат принимает жалобы практически в любом виде: писем, написанных неразборчивым почерком, телексов, факсов, теле­грамм и телефонограмм. Датой подачи жалобы признается дата обращения. Но требуется, чтобы жалобы были подтверждены и должным образом дооформлены. Они должны подаваться в письменном виде за подписью заявителя или его правомочного представителя. Требуется также, чтобы они содержали опреде­ленный стандартный набор информации и документов. По по­лучении обращения секретариат высылает формуляр установ­ленного образца. Такие формуляры, как правило, имеются во всех адвокатских конторах. Они размещены на сайте ЕСПЧ в Интернете. Переписка с заявителем продолжается столько, сколько потребуется для того, чтобы было собрано исчерпы­вающее досье. Вместе с тем невыполнение требований, необхо­димых для составления досье, может повлечь отказ в регистра­ции жалобы и рассмотрении ее Судом. В конечном счете жало­ба должна содержать основные данные о заявителе и его представителе; название государства-ответчика; краткое изло­жение фактов, предполагаемых нарушений ЕКПЧ и соответст­вующих доказательств; краткое подтверждение того, что были соблюдены условия, касающиеся исчерпания внутренних средств правовой защиты и соблюдения срока давности. Заяви­тель обязан указать на цель жалобы и сообщить относительно наличия требования о выплате справедливой компенсации. Не­обходимо также, чтобы к жалобе были приложены копии лю­бых относящихся к делу документов, подтверждающих приве­денную информацию, и в частности судебных и иных решений, связанных с целью жалобы. Осуществляя переписку, секрета­риат может обратить внимание заявителя на то, что его жалоба заведомо неприемлема и не имеет перспективы на успех. Про­должать ли дело или нет, полностью остается на усмотрении заявителя. Секретариат не вправе ни на чем настаивать.

После того как досье сформировано секретариатом, к работе с жалобой подключается судья-докладчик. По общему правилу он назначается председателем секции, а если заявление посту­пает в Большую палату — Председателем ЕСПЧ. В случае пода­чи межгосударственной жалобы она поручается сразу несколь­ким судьям-докладчикам. Обычно заявление передается судье-докладчику, владеющему языком, на котором оно составлено.

Он обязан изучить жалобу. Если информация, собранная в до-( ье, представляется ему недостаточной, он запрашивает допол­нительные данные, документы и материалы. На этой стадии дли него главное — решить, как поступить с заявлением. Рань­ше, если оно со всей очевидностью не соответствовало фор­мальным требованиям, судья-докладчик передавал его в коми-юг из трех судей. В составляемом им препроводительном за­ключении кратко излагались факты и основания, по которым мы двигалось предложение объявить жалобу неприемлемой или исключить ее из списка дел. Комитет мог согласиться с предло­жением. Решение принималось им с соблюдением требования единогласия. Оно являлось окончательным. Возможность об­жалования не предусматривалась. О вынесенном решении за­явитель извещался секретариатом. Государство, в отношении которого выдвигались обвинения, о них даже не уведомлялось. В соответствии с Протоколом № 14 к ЕКПЧ судебные присут­ствия в составе единоличного судьи получили право выносить такие решения самостоятельно. Помогает им в этом специаль­ный класс юристов секретариата, которым доверена роль док­ладчиков.

Только после того, как палата коммуницирует дело государ­ству-ответчику, т. е. уведомит его о поданной против него жа­лобе и предложит представить письменные объяснения, откро­ется фаза собственно судебного разбирательства. С этого мо­мента процесс становится гласным, открытым, публичным и состязательным. Ключевую роль в нем по-прежнему играет су­дья-докладчик. Палата работает на основе подготовленного им заключения. В нем суммируются обстоятельства дела, возни­кающие проблемы применения Конвенции, соображения по вопросу о приемлемости и предложения о дальнейших процес­суальных действиях. В случае необходимости в него включается предварительное мнение по существу дела. Судопроизводство ведется в двух формах: письменной и устной. Письменное судопроизводство состоит в обмене состязательными бумагами, устное — в проведении слушаний. Они организуются Судом по просьбе сторон или по своей собственной инициативе. Состя­зательные бумаги представляются в жестко установленные сро­ки. Но сам ЕСПЧ ограничениями по срокам производства не связан. На первом этапе рассматриваются возражения государ­ства-ответчика против приемлемости жалобы. Он заканчивает­ся вынесением решения либо о ее приемлемости, либо непри-

391

390

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

I пана 20. Европейская система защиты прав человека

емлемости. В нем указывается, принято ли оно единогласно или большинством голосов, и приводится изложение мотивов. Решение сообщается заявителю, государству, в гражданстве ко­торого он состоит, и государству-ответчику. Оно публикуется в официальных изданиях и на сайте ЕСПЧ в Интернете. В СМИ передается сообщение для прессы. Решение о неприемлемости является окончательным и обжалованию не подлежит. Решение о приемлемости открывает путь к разбирательству по существу и дружественному урегулированию. С середины 2000-х гг. ЕСПЧ стремится все чаще объединять рассмотрение вопросов о приемлемости и по существу дела. Протокол № 14 несколько меняет процедуру в этом отношении. Он вменяет в обязанно­сти ЕСПЧ оказывать содействие сторонам в поисках дружест­венного урегулирования на любой стадии собственно судебного разбирательства.

Смысл дружественного урегулирования состоит во внесудеб­ном удовлетворении выдвигаемых заявителем претензий в объ­еме, приемлемом для государства, которому они предъявляют­ся. С его помощью цели ЕКПЧ, заключающиеся в обеспечении прав человека и их восстановлении в случае нарушения с ис­пользованием национальных средств защиты, в общем-то до­стигаются. С ЕСПЧ снимается часть нагрузки. Он получает возможность сосредоточиться на более сложных или громких делах. Но у дружественного урегулирования есть и свои мину­сы. В отличие от проигрыша дела в ЕСПЧ оно не служит столь же мощным стимулом совершенствования и модернизации на­циональной правовой системы. Его значение для подпитки ин­теграционных процессов и формирования общего правового пространства весьма условно. Оно не дает гарантий против по­вторения аналогичных или схожих нарушений в будущем. Кон­троль за тем, каким образом стороны приходят к компромиссу, насколько он оптимален, в достаточной ли степени государство выполняет взятые на себя обязательства, не такой присталь­ный. Правда, Протокол № 14 к ЕКПЧ устраняет этот недоста­ток, делая его более жестким и последовательным. И тем не менее в правовой литературе нередко выражают сомнения по поводу того, насколько помощь, которую ЕСПЧ оказывает сто­ронам в поисках дружественного урегулирования, созвучна соб­ственно судебной деятельности. ЕСПЧ берет на себя в его от­ношении чисто посреднические функции. После объявления жалобы приемлемой секретарь-канцлер, пользуясь делегиро-

манными ему полномочиями, подталкивает стороны к дружест-Iк.-иному урегулированию, а палата предпринимает любые шаги, которые представляются уместными для его достижения. Все переговоры являются конфиденциальными. Сделанные друг другу уступки в случае продолжения судебного разбирательства и расчет ЕСПЧ не принимаются. Если стороны приходят к дру­жественному урегулированию, секретарь-канцлер информирует об этом палату. Она проверяет, отвечает ли достигнутое урегу­лирование требованиям ЕКПЧ, после чего исключает соответ­ствующее дело из списка подлежащих рассмотрению. ЕСПЧ настолько заинтересован в дружественном урегулировании, что к концу 2000-х тт. твердо берет курс на поощрение односторон­них деклараций. Если государство признает допущенное нару­шение и предлагает потерпевшему приемлемые, с точки зрения Суда, и достаточные для такой категории дел условия урегули­рования, а потерпевший с ними не соглашается, настаивая на большем возмещении, ЕСПЧ все равно вычеркивает дело из списка подлежащих рассмотрению.

Порядок производства после принятия жалобы к рассмотре­нию идентичен тому, который использовался на предыдущей стадии. Как и раньше, велика роль судьи-докладчика. Он пере­дает судебному присутствию заключения, проекты и иные до­кументы. Однако стандартный порядок производства применя­ется с большей гибкостью. Обычно сторонам предлагается представить дополнительные доказательства и объяснения те­перь уже по существу дела. Но обмен состязательными бумага­ми, если пояснения по всем вопросам существа уже были полу­чены ранее, может и не проводиться. Слушания по существу дела инициируются самим судебным присутствием или одной из сторон в деле. Но если судебное присутствие не видит в этом необходимости или вопросы существа уже затрагивались на ор­ганизованных ранее слушаниях, устная часть производства опускается. На этой стадии разбирательства в процесс на сто­роне заявителя может вступать государство, в гражданстве ко­торого он состоит. Оно принимает участие в качестве третьей стороны и в обмене состязательными бумагами, и в слушаниях. Решение относительно подключения к разбирательству любого другого государства, НПО, иных заинтересованных лиц остав­лено на усмотрение ЕСПЧ. Производство ведется на официаль­ных языках ЕСПЧ. В отношении использования других языков действует разрешительный режим.

392

393

Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

1.1 н;| 20. Европейская система защиты прав человека

Порядок производства в палате и Большой палате иден­тичен. Регламентирующие его правила одинаковы. Если дело, находящееся на рассмотрении палаты, поднимает серьезные вопросы, касающиеся толкования положений Конвенции, или если палата склоняется к пересмотру устоявшейся практики ЕСПЧ, она вправе уклониться от вынесения постановления и уступить юрисдикцию в пользу Большой палаты. Для того что­бы Большая палата приняла данное дело к рассмотрению вме­сто палаты, требуется согласие обеих сторон. В случае уступки юрисдикции Большая палата заканчивает изучение дела, нача­тое палатой. Постановления Большой палаты окончательны. Постановления палат вступают в силу по истечении отлагатель­ного периода. В течение трех месяцев со дня вынесения они могут быть обжалованы в Большую палату. Но для этого сторо­на должна убедить коллегию Большой палаты в том, что дело затрагивает существенный вопрос толкования и применения ЕКПЧ или другой существенный вопрос общего характера.

Все постановления составляются по стандартной схеме. В них приводятся данные о составе судебного присутствия, о времени вынесения и объявления постановления, сторонах и их представителях. Описывается процедура рассмотрения. Сердцевину постановления составляет изложение фактической стороны дела, доводов сторон, позиции, занятой Судом по во­просам права, и ее обоснования. Итог разбирательства подво­дится в резолютивных положениях. В них формулируются вы­воды, к которым пришло судебное присутствие. В структуре постановления наглядно отражается состязательный характер процесса. По каждому правовому вопросу, существенному для исхода дела, последовательно излагается позиция заявителя и вслед за ней — позиция государства-ответчика. Только после этого приводятся выводы ЕСПЧ, которые складываются из оценки аргументов, приведенных сторонами, и его собствен­ных аргументов. Либо здесь же, либо в отдельном решении оп­ределяются сумма издержек и размеры или характер справедли­вой компенсации. Постановления могут зачитываться на от­крытых слушаниях. Однако в большинстве случаев они просто направляются сторонам, КМСЕ, Генеральному секретарю Со­вета Европы и непосредственно заинтересованным лицам. Они публикуются и распространяются так же, как и решения.

К постановлениям прилагаются отдельные мнения судей, не согласных полностью или частично с аргументами, использо-

манными большинством судебного присутствия, или с вывода­ми, к которым оно пришло. С одной стороны, институт отдель­ных мнений несколько ослабляет цельность правовых позиций, отстаиваемых ЕСПЧ, релятивизирует даваемое им толкование. ( другой стороны, он позволяет выстраивать работу ЕСПЧ в соответствии с требованиями плюрализма и демократии, кото­рые он сам предъявляет европейскому обществу, дает возмож­ность юридическому сообществу лучше понять доктринальные построения ЕСПЧ, глубже разобраться с аргументами «за» и -против». Наконец, помогает заглянуть в завтрашний день Конвенции. Ведь мнение, которое сегодня отстаивает мень­шинство, завтра может стать мнением большинства.

Факультативные этапы судопроизводства — толкование ра­нее вынесенных постановлений и повторное рассмотрение дел по вновь открывшимся обстоятельствам.

Особое место в практике ЕСПЧ последнее время заняли пи-лотные постановления. Они стали ответом Суда на медлитель­ность государств с принятием мер общего характера, необходи­мых для исполнения его постановлений, и решением выявлен­ных им структурных проблем и, как следствие, — нарушение государствами принципа субсидиарности и вал поступающих в Суд повторяющихся заявлений, которые они обязаны были предотвратить. Суть пилотного постановления в том, что ЕСПЧ предписывает государству-делинквенту предпринять эф­фективные шаги по решению структурной проблемы в опреде­ленные сроки, а на это время приостанавливает разбирательст­во всех поданных на него жалоб аналогичного характера. Пи-лотное постановление хорошо сработало в деле № 31443/96 «Брониовский против Польши». Руководство страны в кратчай­шие сроки провело новое законодательство. Оно позволило разрешить ситуацию с долгами государства перед лицами, кото­рым обязаны были выплатить возмещение в свое время в связи с переселением из-за реки Буг. Опробовав в 2004 г. схему пи­лотного постановления, ЕСПЧ стал осторожно, селективно применять ее и к другим ситуациям системных нарушений ЕКПЧ в разных странах, например к массовому неисполнению государствами решений национальных судебных органов и т. д. Отличительные особенности пилотного постановления: ответ­чик отчитывается о мерах общего характера (в частности, о соз­дании адекватных и эффективных средств правовой защиты) перед ЕСПЧ, а не КМСЕ. Суд в любой момент может принять

395

394 Часть III. Правовое обеспечение защиты прав человека

к разбирательству дело, которое он сочтет неотложным. В слу­чае невыполнения адресатом сделанных ему предписаний ЕСПЧ возобновляет разбирательство поданных на него жалоб аналогичного характера, только исходя из презумпции сущест­вования в стране практики системных нарушений ЕКПЧ.

С помощью пилотных постановлений ЕСПЧ продемонстри­ровал, что он может заниматься судебным нормотворчеством при толковании не только материальных, но и процессуальных норм ЕКПЧ. Потенциально пилотные постановления — мощ­ное оружие против дел-клонов и государств, затягивающих с приведением своего законодательства и правоприменительной практики в соответствие с прецедентным правом ЕСПЧ. Их ус­пех подвиг ЕСПЧ на то, чтобы в рамках Интерлакенского про­цесса поставить вопрос о предоставлении ему или легализации возможности рассматривать коллективные иски и кластерные иски, т. е. одновременно чуть ли не все или большие группы индивидуальных заявлений, имеющих общий предмет.

Определенной спецификой обладает подготовка консульта­тивных заключений по запросам КМСЕ. Но это «спящие» по­ложения Конвенции. До сих пор КМСЕ избегает обращаться в Суд с такими запросами. Хотя в рамках Интерлакенского про­цесса перспектива использования запросов для решения струк­турных проблем, с которыми сталкиваются государства, и при­дания заключениям обязательной силы рассматривалась. Все свое внимание он уделяет надзору за выполнением государства­ми постановлений ЕСПЧ.