Глава 21. Становление общей внешней политики

ведущий орган ЕС в области ОВПБ. Он лично отвечал за пере­говоры по Иранскому досье, представлял ЕС в «четверке» по ближневосточному урегулированию, а до этого виртуозным «лавированием» добился мира в Македонии и заключения Ох-ридских соглашений и бескровного «развода» Сербии и Черно­гории. Впоследствии на него было возложено также руковод­ство Европейским агентством вооружений, ставшим Европей­ским агентством обороны.

Внешним проявлением лидирующей роли Высокого пред­ставителя в поддержании международных связей ЕС стало его включение в коллективное руководство делегаций Союза на плановых встречах в верхах с лидерами третьих стран и между­народных организаций (саммитах ЕС—США, ЕС—Россия, ЕС—НАТО и т. д.). То же самое касается и делегаций, посе­щающих отдельные страны и регионы со специальными мис­сиями. Практика формирования коллективного руководства в составе президента, премьер-министра или министра иностран­ных дел государства-члена, председательствующего в ЕС, пред­седателя ЕК или одного из ее членов, ответственных за внеш­ние действия Европейских Сообществ, и Высокого представи­теля стала оптимальным прагматическим решением. Оно достоверно отражало специфику распределения полномочий между государствами-членами и ЕС и между институтами ЕС. Его активное использование было облегчено отказом госу­дарств-членов от института «тройки» в составе прошлого, дей­ствующего и будущего председателя (п. 4 ст. 18 ДЕС в редакции Ниццского договора). Формально содействие председательст­вующему государству в отправлении функций представитель­ства Союза в двусторонних отношениях, международных орга­низациях и на международных конференциях, а равно в осуще­ствлении решений, принятых в рамках ОВПБ, оказывает государство-член, которое будет председательствовать вслед за ним.

Для обеспечения деятельности Высокого представителя в рамках Генерального секретариата Совета ЕС был сформиро­ван более чем компактный по меркам брюссельской бюрокра­тии, но полностью автономный аппарат. Им послужил Отдел политического планирования и раннего предупреждения. В дальнейшем он стал называться более кратко — Отдел поли­тического планирования. Его создание было предусмотрено в специальном заявлении, приложенном к Амстердамскому до-

говору. Кадры Отдела набираются Высоким представителем и прикомандировываются к нему государствами-членами, ЕК и ЗЕС. Государства-члены и ЕК на постоянной основе передают ему возможно более полную, в том числе секретную, информа­цию. На отдел возложены в основном информационно-анали­тические задачи: а) слежение за развитием событий в областях, относящихся к ведению ОВПБ, и их анализ; б) определение то­го, в чем состоят внешнеполитические интересы Союза; в) под­готовка своевременной информации о событиях, назревающих политических кризисах и иных ситуациях, которые могут суще­ственным образом сказаться на ОВПБ, и выработка предложе­ний по раннему предупреждению возможных негативных по­следствий; г) составление докладов с обоснованием имеющихся у Союза альтернатив. С 2003 г. заработал Совместный ситуаци­онный центр, включающий гражданских и военных сотрудни­ков, — своего рода центр раннего предупреждения и превен­тивных действий.

Весомый вклад внес Амстердамский договор в укрепление правовых основ деятельности ЕС в области обороны и безопас­ности. Он придал его полномочиям в этой области еще более широкий характер, усилил подчиненность ему ЗЕС, закрепил правовую и организационную привязку ЗЕС к ЕС.

Несколько аморфное положение ДЕС относительно «воз­можного оформления» в будущем оборонной политики замене­но на более определенное и всеобъемлющее. В п. 1 ст. 17 уста­навливается: «Общая внешняя политика и политика безопасно­сти включает все вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей оборонной политики... которая могла бы быть преобразована в общую оборону, если Европейский совет... примет такое решение». И далее: «Поступательное формирование общей оборонной по­литики будет подкреплено, когда государства-члены считают это необходимым, сотрудничеством между ними в области воо­ружений».

В соответствии с п. 2 ст. 17 компетенция ЕС в области обо­роны и безопасности распространяется на осуществление опе­раций «гуманитарного, спасательного и миротворческого ха­рактера», а также операций, связанных с применением «удар­ных сил, действующих в целях урегулирования кризисов и восстановления мира», так называемые петерсбергские задачи ЗЕС. Их перечисление в Амстердамском договоре имело двоя-

441

443

442

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

ведущий орган ЕС в области ОВПБ. Он лично отвечал за пере­говоры по Иранскому досье, представлял ЕС в «четверке» по ближневосточному урегулированию, а до этого виртуозным «лавированием» добился мира в Македонии и заключения Ох-ридских соглашений и бескровного «развода» Сербии и Черно­гории. Впоследствии на него было возложено также руковод­ство Европейским агентством вооружений, ставшим Европей­ским агентством обороны.

Внешним проявлением лидирующей роли Высокого пред­ставителя в поддержании международных связей ЕС стало его включение в коллективное руководство делегаций Союза на плановых встречах в верхах с лидерами третьих стран и между­народных организаций (саммитах ЕС—США, ЕС—Россия, ЕС—НАТО и т. д.). То же самое касается и делегаций, посе­щающих отдельные страны и регионы со специальными мис­сиями. Практика формирования коллективного руководства в составе президента, премьер-министра или министра иностран­ных дел государства-члена, председательствующего в ЕС, пред­седателя ЕК или одного из ее членов, ответственных за внеш­ние действия Европейских Сообществ, и Высокого представи­теля стала оптимальным прагматическим решением. Оно достоверно отражало специфику распределения полномочий между государствами-членами и ЕС и между институтами ЕС. Его активное использование было облегчено отказом госу­дарств-членов от института «тройки» в составе прошлого, дей­ствующего и будущего председателя (п. 4 ст. 18 ДЕС в редакции Ниццского договора). Формально содействие председательст­вующему государству в отправлении функций представитель­ства Союза в двусторонних отношениях, международных орга­низациях и на международных конференциях, а равно в осуще­ствлении решений, принятых в рамках ОВПБ, оказывает государство-член, которое будет председательствовать вслед за ним.

Для обеспечения деятельности Высокого представителя в рамках Генерального секретариата Совета ЕС был сформиро­ван более чем компактный по меркам брюссельской бюрокра­тии, но полностью автономный аппарат. Им послужил Отдел политического планирования и раннего предупреждения. В дальнейшем он стал называться более кратко — Отдел поли­тического планирования. Его создание было предусмотрено в специальном заявлении, приложенном к Амстердамскому до-

гонору. Кадры Отдела набираются Высоким представителем и прикомандировываются к нему государствами-членами, ЕК и Я^;,С. Государства-члены и ЕК на постоянной основе передают ему возможно более полную, в том числе секретную, информа­цию. На отдел возложены в основном информационно-анали-I ические задачи: а) слежение за развитием событий в областях, относящихся к ведению ОВПБ, и их анализ; б) определение то­го, в чем состоят внешнеполитические интересы Союза; в) под­готовка своевременной информации о событиях, назревающих политических кризисах и иных ситуациях, которые могут суще­ственным образом сказаться на ОВПБ, и выработка предложе­ний по раннему предупреждению возможных негативных по­следствий; г) составление докладов с обоснованием имеющихся у Союза альтернатив. С 2003 г. заработал Совместный ситуаци­онный центр, включающий гражданских и военных сотрудни­ков, — своего рода центр раннего предупреждения и превен­тивных действий.

Весомый вклад внес Амстердамский договор в укрепление правовых основ деятельности ЕС в области обороны и безопас­ности. Он придал его полномочиям в этой области еще более широкий характер, усилил подчиненность ему ЗЕС, закрепил правовую и организационную привязку ЗЕС к ЕС.

Несколько аморфное положение ДЕС относительно «воз­можного оформления» в будущем оборонной политики замене­но на более определенное и всеобъемлющее. В п. 1 ст. 17 уста­навливается: «Общая внешняя политика и политика безопасно­сти включает все вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей оборонной политики... которая могла бы быть преобразована в общую оборону, если Европейский совет... примет такое решение». И далее: «Поступательное формирование общей оборонной по­литики будет подкреплено, когда государства-члены считают это необходимым, сотрудничеством между ними в области воо­ружений».

В соответствии с п. 2 ст. 17 компетенция ЕС в области обо­роны и безопасности распространяется на осуществление опе­раций «гуманитарного, спасательного и миротворческого ха­рактера», а также операций, связанных с применением «удар­ных сил, действующих в целях урегулирования кризисов и восстановления мира», так называемые петерсбергские задачи ЗЕС. Их перечисление в Амстердамском договоре имело двоя-

445

444

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

I пина 21. Становление общей внешней политики

кое значение. С одной стороны, государства-члены закрепляли за ЕС полномочия по осуществлению петерсбергских задач. С другой — в отсутствие у Союза своих собственных оператив­ных возможностей фактически подчиняли ему ЗЕС. В п. 3 ст. 17 указывалось, что «Союз прибегает к содействию Западно­европейского союза в целях разработки и осуществления реше­ний и действий Союза, имеющих оборонное значение», а равно решений, относящихся к петерсбергским задачам. Одновремен­но устанавливалось, что во всех этих случаях компетенция Ев­ропейского совета в определении основных ориентиров рас­пространяется на ЗЕС. С тем чтобы реализовать эту сложную конструкцию, Амстердамский договор наделял все государства-члены вне зависимости от того, являются они также членами ЗЕС или нет, и степени их вовлеченности в дела ЗЕС правом на полное участие в решении петерсбергских задач. В случае если бы они воспользовались им, они, кроме того, наделялись бы правом на участие в полном объеме и на равной основе в планировании и принятии решений ЗЕС. При этом в Договоре устанавливалось, что новые полномочия ЕС в области обороны и безопасности и переподчинение ему ЗЕС не противоречат обязательствам отдельных стран, вытекающим либо из их член­ства в НАТО, либо из их особого международно-правового ста­туса, либо из специфики проводимой им политики в данной сфере.

В 1996—1997 гг., когда Межправительственная конференция работала над согласованием Амстердамского договора, расхож­дения в позициях государств-членов по вопросам, связанным с военно-политической деятельностью ЕС, были слишком глубо­кими. Поэтому ставка по-прежнему вынужденно делалась на ЗЕС в качестве военной опоры Союза. Казалось, что частичная интеграция ЗЕС в ЕС и его переподчинение Союзу позволят «убить разом трех зайцев». ЕС будет проводить через ЗЕС свою собственную оборонную политику. Опосредованно он наладит взаимодействие с НАТО. Одновременно превратится благодаря ЗЕС в военную опору Альянса.

Однако развитие событий пошло по совершенно иному сце­нарию. За несколько лет ЕС совершил колоссальный рывок в трансформации из сугубо экономического и политического также и в оборонное сообщество. Он сумел приступить к само­стоятельному осуществлению миротворческих операций с гражданскими и военными составляющими. Союз обзавелся

ли я этого оперативными возможностями, необходимой поли-шко-правовой базой и организационными структурами. Опора па ЗЕС утратила для него актуальность. Ниццским договором ЛИП г. из ст. 17 Положений об ОВПБ убрано упоминание ЗЕС и контексте осуществления общей внешней политики и поли­тики в области обороны и безопасности.