Часть IV. Правовые основы общей внешней политики 441 440 Часть IV. Правовые основы общей внешней политики

Глава 21. Становление общей внешней политики

вания всего иного инструментария как ОВПБ — совместных действий, общих позиций и систематического сотрудничества, так и внешней деятельности ЕС в целом.

С помощью Амстердамского договора восполняется пробел в правовом обеспечении ОВПБ. ЕС наделяется им полномо­чиями по заключению соглашений с третьими государствами и международными организациями, необходимыми для осущест­вления ОВПБ.

В новой редакции Положения об ОВПБ из требования еди­ногласия для принятия решений сделаны изъятия, которые, правда, не распространяются на решения, влекущие последст­вия военного и оборонного характера. Статья 23 позволяет чле­нам Совета ЕС официально заявлять о несогласии с решением и не считать себя связанными им, не блокируя в то же время его принятие и осуществление остальными государствами-чле­нами. Решение считается принятым, если кто-либо из членов или несколько членов Совета ЕС воздерживаются при условии, что количество взвешенных голосов воздержавшихся, высту­пивших с официальными заявлениями, не превышает 1/3. В отступление от принципа единогласия Совет квалифициро­ванным большинством принимает «решения о совместных дей­ствиях, об общих позициях или другие решения, основанные на общей стратегии», а также «решения, касающиеся осуществ­ления совместных действий или общих позиций». Предотвра­тить голосование может лишь заявление кого-либо из членов Совета о том, что он собирается выступить против них «по важным и определенным причинам национальной политики».

Спустя несколько лет Ниццский договор придал механизму принятия решений в области ОВПБ еще большую гибкость. Он распространил на общую внешнюю политику режим про­двинутого сотрудничества. С его помощью как минимум во­семь государств-членов, готовых идти дальше, нежели осталь­ные, по пути объединения своих внешнеполитических потен­циалов, получили право делать это в рамках ЕС и с опорой на его возможности.

Одним из крупнейших новшеств, внесенных Амстердамским договором в правовое регулирование ОВПБ, стало укрепление институциональной структуры ЕС. Наряду с некоторым нара­щиванием полномочий Европарламента и ЕК в этой области и подтверждением главенствующей роли председательства оно

проявилось прежде всего в создании поста Высокого предста­вителя по вопросам ОВПБ с возложением его функций на Ге­нерального секретаря Союза.

Роль Высокого представителя прописана в Амстердамском договоре как сугубо подчиненная. В соответствии с п. 3 ст. 18 он всего лишь оказывает содействие председательству. Соглас­но ст. 26 он также всего лишь помогает Совету ЕС в вопросах, относящихся к сфере ОВПБ, «в частности, содействуя форму­лированию, подготовке и осуществлению политических реше­ний». В этом контексте упоминается, что в случае необходимо­сти председательство может делегировать ему полномочия вы­ступать от имени Совета ЕС «в политическом диалоге с третьей стороной». Ограниченная роль, отводимая Высокому представителю, называемому нередко «господином ОВПБ», подчеркивается возможностью создания внешнеполитических структур, параллельных Высокому представителю и конкури­рующих с ним. Согласно п. 5 ст. 18 «всякий раз, когда Совет полагает это необходимым, он может назначить специального представителя, который наделяется мандатом, относящимся к конкретному политическому вопросу». Следует отметить, что Совет ЕС не раз пользовался этой возможностью. Достаточно упомянуть его наиболее известных специальных представите­лей — по Ближнему Востоку (ближневосточному мирному процессу), Пакту стабильности для Юго-Восточной Европы, Великим озерам (урегулированию конфликта в районе Великих озер в Африке), Афганистану, отдельным странам и регионам Юго-Восточной Европы, СНГ и др. Всего на начало 2010 г. насчитывалось 11 таких представителей.

Однако заложенный Амстердамским договором потенциал саморазвития института Высокого представителя по ОВПБ на практике оказался очень большим. Он был виртуозно исполь­зован Хавьером Соланой. Своими умелыми и активными дей­ствиями, готовностью в нужный момент взять на себя полити­ческую инициативу, способностью к тонкому политическому маневрированию на международной арене, великолепным зна­нием внутренних пружин функционирования универсальных международных, евроатлантических и европейских организа­ций он быстро снискал себе высокий авторитет среди внешне­политических партнеров Союза и завоевал доверие государств-членов. Это позволило ему превратить сдвоенный пост Вы­сокого представителя и Генерального секретаря на практике в

443

442

Часть IV. Правовые основы общей внешней политики