Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда. Лесное право

§ 1. Понятие, структура и правовые инструменты определения правового режима земель лесного фонда

Понятие земель лесного фонда. Земли лесного фонда занимают в нашей стране самую большую площадь по сравнению со всеми иными категориями земель. Главное их целевое назначение — использование в качестве средства производства в лесном хозяйстве.

Понятие земель лесного фонда содержится в ст. 101 ЗК РФ. К зем­лям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью, и земли, не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и проч.).

Естественно-биологические связи земли и лесов в значительной степени определяют сущность и содержание правового понятия «зем­ли лесного фонда». Использование и охрана лесов находятся в прямой зависимости от состояния земель данной категории. В свою очередь, эксплуатация лесных ресурсов влияет на состояние земель лесного фонда. Отношения, связанные с использованием земель лесного фон­да, являются разновидностью земельных отношений. В силу этого все нормы, регулирующие отношения по поводу земель лесного фонда, имеют земельно-правовой характер независимо от того, содержатся они в земельном или лесном законодательстве. Земельное законода­тельство определяет общие положения, касающиеся регулирования использования и охраны земель лесного фонда. Лесное законодатель­ство отражает специфику регулирования этих отношений. Правовой режим этих земель закрепляется и в том, и в другом законодательстве. Лесное законодательство в отличие от земельного принципиально ме­няет целевое назначение данной категории земель, допуская их ис­пользование в качестве пространственного территориального базиса в самых разнообразных целях.

Структура земель лесного фонда. Как отмечалось выше, земли лес­ного фонда подразделяются налесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее вос­становления, — вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предна­значенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, до­роги, болота и проч.).

Закрепление в законодательстве такой структуры земель лесного фонда обусловлено разным целевым назначением двух указанных ви­дов земель.

Лесные земли предназначены для выращивания лесов, рациональ­ного и эффективного их использования и воспроизводства. Для этих же целей используются те участки земель лесного фонда, которые не покрыты лесной растительностью (вырубки, гари и т. п.). Они также служат для лесовосстановления, поэтому относятся клееным землям.

Нелесные земли — это земли, которые не только не заняты лесами, но и не предназначены для его выращивания. Целевое назначение этих земель заключается в использовании их для обслуживания нужд лесного хозяйства: устройства просек, прокладки дорог и т. д.

Соотношение понятий «земельный участок» и «лесной участок». В со­ответствии со ст. 7 Л К РФ лесным участком является земельный уча­сток. Понятие «лесной участок», как можно предположить, тождест­венно понятию «земельный участок». В то же время лесной участок должен иметь какие-то отличия от земельного, поэтому он и называ­ется лесным. Во-первых, на нем должен произрастать лес. Во-вторых, границы лесного участка определяются в соответствии со ст. 67, 69 и 92 ЛК РФ. В ч. 1 ст. 67 этого Кодекса предусмотрено, что лесоустрой­ство проводится на землях лесного фонда, а также на землях, указан­ных в ч. 3 ст. 23 ЛК РФ: землях обороны и безопасности, населенных пунктов (городские леса), особо охраняемых природных территорий.

Лесоустройство включает проектирование лесных участков (ч. 1 ст. 68 ЛК РФ), т. е. подготовку проектной документации о местополо­жении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков (ч. 1 ст. 69 ЛК РФ). Статья 92 этого Кодекса предусматривает государственный кадастровый учет лесных участков. Таким образом, лесные участки проектируются¹ и формиру­ются^{CCXCIX CCC} только на землях лесного фонда, землях обороны и безопасно­сти, населенных пунктов и землях особо охраняемых природных тер­риторий.

Попробуем определить понятие «лесной участок» с помощью по­нятия «лес», которое сформулировано в ст. 5 ЛК РФ: использование, охрана, зашита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из по­нятия о лесе как об экологической системе или как о природном ре­сурсе. То есть лес представляет собой или экологическую систему, или природный ресурс. Когда и при каких условиях следует приме­нять то или иное значение, неизвестно.

Рассмотрим, что представляет собой лес с юридической точки зре­ния в широком смысле.

Что такое лес как экологическая система! В ст. 1 Федерального за­кона «Об охране окружающей среды» закреплен ряд понятий, имею­щих отношение к понятию «лес». Так, естественная экологическая система — это объективно существующая часть природной среды. Значит, лес может признаваться частью природной среды.

Что представляет собой лес как природный ресурс! Природные ре­сурсы — это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты. К компонентам природной среды относятся земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, ат­мосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое про­странство.

С одной стороны, лес фактически является частью растительного мира. Однако юридического понятия «растительный мир» нет. Не оп­ределено соотношение понятий леса и растительного мира. Статья 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» признает объ­ектами охраны леса и иную растительность, т. е. эти понятия разгра­ничиваются. С другой стороны, в понятие леса включаются земля, не­дра, почвы и другие объекты природы. Доводя эту мысль до абсурда, в понятие «лес» можно включить и озоновый слой атмосферы, около­земное космическое пространство.

Природный объект — это естественная экологическая система, природный ландшафт и их элементы, сохранившие природные свой­ства. Следовательно, лесом опять можно признать часть природной среды.

Природно-антропогенный объект — природный объект, изменен­ный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение. Искусственно соз­данный лес может быть признан природно-антропогенным объектом и тем самым — частью природной среды.

Однако нет правовых оснований рассматривать лес как часть при­родной среды. Если даже предположить, что понятия «лесной уча­сток» и «земельный участок» тождественны, а лес — это часть природ­ной среды, то очевидно несовпадение определения земельного участ­ка как части только земной поверхности и лесного участка как части природной среды.

Некоторые нормы ЛК РФ свидетельствуют о том, что в этом Ко­дексе наряду с трактовкой леса в широком смысле предпринята по­пытка рассматривать лес в узком смысле как растительность, как не­кую совокупность растительных организмов. В ч. 2 ст. 3 говорится о лесных насаждениях, в ч. 4 ст. 15, ст. 29 — о рубке лесных насаждений, в ст. 18, 31 — о подсочке лесных насаждений, в ст. 19 и др. — о прода­же лесных насаждений. Согласно ч. 1 ст. 16 ЛК РФ клееным насажде­ниям относятся деревья, кустарники, лианы в лесах. Термины «мох», «камыш», «тростник» упоминаются в ч. 2 ст. 32, «грибы» — в ч. 2 ст. 34, «лесные растения» — в ст. 59. Однако в данном Кодексе нет определе­ний этих терминов, не выявлено их соотношение, а самое главное, не названы основания для признания совокупности этих терминов в ка­честве юридического понятия «лес».

Юридическое понятие «лес» должно включать виды лесной расти­тельности: древесные, кустарниковые, травянистые и другие расте­ния — мхи, лишайники, грибы и др.

Леса, как следует из ч. 1 ст. 6 ЛК РФ. располагаются на землях лес­ного фонда и землях иных категорий. Могут ли леса, фактически про­израстающие на землях, в составе которых выделяются лесные участ­ки, быть признаны с юридической точки зрения лесом?

Это касается в первую очередь земель лесного фонда. Вполне понят­но, что именно на таких землях должны быть леса. Однако признанию этого факта мешает одно серьезное обстоятельство. В ЛК РФ не отра­жена юридически значимая взаимосвязь между понятиями «лес» и «земли лесного фонда». Парадокс в том, что с позиций лесного зако­нодательства на землях лесного фонда могут расти леса, но земельное законодательство не связывает определение данной категории земель с наличием на этих землях лесов. Согласно ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли и предназначенные для веде­ния лесного хозяйства нелесные земли.

Статья ст. 101 ЗК РФ связывает определение земель лесного фонда с наличием на этих землях не лесов, а лесной растительности. Однако отсутствует законодательное определение понятия «лесная раститель­ность», оно прямо не связано с понятием «лес». Если бы ЛК РФ при­знавал лесом лесную растительность, то никакой проблемы не было бы. Действующее земельное законодательство не признает наличия лесов на землях лесного фонда. На этих землях произрастает лесная растительность.

Кроме того, на землях лесного фонда должны расти леса (лесная растительность), которые составляют лесной фонд. Однако в ЛК РФ теперь нет понятия «лесной фонд». Есть земли лесного фонда, но нет лесного фонда. Таким образом, трудно применить термин «лесной участок» к землям лесного фонда: на землях лесного фонда юридиче­ски лесов нет.

Соотношение правового режима земель лесного фонда с правовым ре­жимом иных категорий земель. Лесные участки, как отмечалось выше, выделяются на землях лесного фонда, на землях обороны и безопас­ности, населенных пунктов (городские леса), особо охраняемых при­родных территорий. Могут ли с юридической точки зрения расти леса на землях обороны и безопасности?

Согласно п. 10 ст. 1 Федерального закона «Об обороне» земли и иные природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности. В ранее действовавшей редакции этого пункта упоминались и леса, сейчас их нет. Однако в соответствии со ст. 18 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федера­ции» леса могут находиться в пограничной зоне. В этом случае леса чудом сохранились.

Возможность признания наличия лесов на землях населенных пунктов предусмотрена земельным и градостроительным законода­тельством. В соответствии с п. 9 ст. 85 ЗК РФ в состав рекреационных зон могут быть включены земельные участки, занятые городскими ле­сами. В состав зон рекреационного назначения могут включаться зо­ны в границах территорий, занятых городскими лесами (п. 11 ст. 35 ГсК РФ).

На землях особо охраняемых природных территорий с юридиче­ской точки зрения могут произрастать леса согласно п. 9 ст. 2, п. 2 ст. 11, п. 2 ст. 16, п. 2 ст. 20 Федерального закона «Об особо охраняе­мых природных территориях».

Таким образом, леса могут произрастать только на землях безопас­ности, населенных пунктов и особо охраняемых природных террито­рий (и там же находятся лесные участки).

Допускает ли законодательство возможность нахождения лесов на тех землях, в составе которых лесные участки не выделяются? Ответ на этот вопрос будет отрицательным. На землях сельскохозяйственно­го назначения лесов быть не может, на них могут расти лесные насаж­дения, предназначенные для обеспечения защиты земель от воздейст­вия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений (ст. 77 ЗК РФ), а также защитные лесные насаждения (ст. 78 ЗК РФ). Итак, на этих землях леса с юридической точки зрения про­израстать не могут.

Лесные участки и леса могли бы юридически существовать на ука­занных выше землях, если бы в ЛК РФ было закреплено юридическое понятие «лес» и лесной участок был определен как земельный уча­сток, покрытый лесной растительностью или предназначенный для ее восстановления.

Классификация лесов. Для ведения лесного хозяйства и регулиро­вания лесоэксплуатации принципиальное значение имеют такие по­нятия, как «вид лесов», «категория защитных лесов» и «особо защит­ный участок леса».

Статья 10 ЛК РФ делит леса на виды по целевому назначению. Ле­са, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначе­нию подразделяются на защитные, эксплуатационные и резервные. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам.

В настоящее время согласно ст. 102 Л К РФ к защитным лесам отно­сятся леса, которые подлежат освоению в целях, предусмотренных ч. 4 ст. 12 ЛК РФ. Это значит, что защитные леса подлежат освоению в це­лях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, сани­тарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Выделяются следующие категории защитных лесов: расположенные на особо охраняемых природных территориях, находящиеся в водоохран­ных зонах, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, ценные леса.

Леса, выполняющие функции защиты природных и иных объек­тов, подразделяются налеса, расположенные в первом и во втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно­бытового водоснабжения; защитные полосы лесов вдоль железнодо­рожных путей общего пользования, федеральных автомобильных до­рог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов РФ; зеленые зоны; лесопар­ковые зоны; городские леса; леса, расположенные в первой, во второй и в третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны ле­чебно-оздоровительных местностей и курортов.

К ценным лесам относятся государственные защитные лесные по­лосы; противоэрозионные леса; леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах; леса, имеющие научное или историческое значение; орехово-промы­словые зоны; лесные плодовые насаждения; ленточные боры; запрет­ные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов; нересто­охранные полосы лесов.

Особо защитными участками лесов признаются берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объек­тов, склонов оврагов; опушки лесов, граничащие с безлесными про­странствами; лесосеменные плантации, постоянные лесосеменные участки и другие объекты лесного семеноводства; заповедные лесные участки; участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных расте­ний; места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных; другие особо защитные участки лесов.

Такие участки лесов могут быть выделены в защитных, эксплуата­ционных и резервных лесах.

В защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается деятельность, несовместимая с их целевым назначением и полезными функциями. Отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо за­щитных участков лесов, установление их границ осуществляются ор­ганами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

К эксплуатационным лесам согласно ст. 108 ЛК РФ относятся леса, которые подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эф­фективного получения высококачественной древесины и других лес­ных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов.

К резервным лесам относятся леса, в которых в течение 20 лет не планируется заготовка древесины (ст. 109 ЛК РФ).

Правовые инструменты определения правового режима земель лесно­го фонда. Лесной кодекс РФ предусматривает правовой способ опре­деления видов разрешенного использования лесных участков или ле­сов, хотя сформулирован он недостаточно четко. Согласно его ст. 69 при проектировании лесных участков готовится проектная докумен­тация о местоположении, границах, площади и об иных количествен­ных и качественных характеристиках лесных участков. Целевое на­значение и вид разрешенного использования лесного участка указы­ваются в проектной документации в соответствии со ст. 87 и 91 ЛК РФ.

Исходя из содержания ст. 87 ЛК РФ, основой использования, ох­раны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесни­чества, лесопарка. Лесохозяйственные регламенты утверждаются по общему правилу органами государственной власти субъектов РФ на срок до 10 лет.

В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположен­ных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются: виды раз­решенного использования лесов; возрасты рубок; расчетная лесосека; сроки и другие параметры разрешенного использования лесов; огра­ничение эксплуатации лесов; требования к их охране, защите, воспро­изводству.

Лесохозяйственные регламенты обязательны для исполнения гражданами, юридическими лицами, пользующими лесами, их охра­няющими, защищающими и воспроизводящими леса в границах лес­ничества, лесопарка. Состав лесохозяйственных регламентов, поря­док их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изме­нений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Конкретное целевое назначение лесного участка определяется на ос­нове норм лесного законодательства в результате его предоставления в пользование на соответствующем праве.

Целевое назначение этой категории земель — использование их как средства производства для ведения лесного хозяйства. Основным видом использования земель лесного фонда является их использование для лесохозяйственных нужд, т. е. для выращивания лесов. На землях лесного фонда проводятся работы по лесовосстановлению и лесораз­

ведению, создаются лесные питомники, выращиваются лесные куль­туры и т. д.

Земли лесного фонда могут использоваться для обслуживания поль­зователей землями лесного фонда как пространственный территориаль­ный базис. Для этого строятся лесохозяйственные, лесовозные дороги, прорубаются просеки, возводятся соответствующие строения и соору­жения, пункты хранения древесины и т. п.

Лесное законодательство допускает возможность использования земель данной категории для самых разнообразных целей: заготовки древесины, живицы; заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов; заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений; ведения охотничьего хозяйства и осуществления охоты; ведения сель­ского хозяйства; научно-исследовательской и образовательной дея­тельности; рекреационной деятельности; создания лесных плантаций и их эксплуатации; выращивания лесных плодовых, ягодных, декора­тивных растений, лекарственных растений; выполнения работ по гео­логическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых; строительства и эксплуатации водохранилищ и иных ис­кусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов и др.