Глава 12. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения

1. Понятие и структура земель сельскохозяйственного назначения

Понятие «земли сельскохозяйственного назначения». Землями сель­скохозяйственного назначения ЗК РФ (п. 1 ст. 77) признает земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих це­лей. Таким образом, земли данной категории должны отвечать трем признакам. Эти земли, во-первых, находятся за границами населен­ного пункта, во-вторых, предоставлены для нужд сельского хозяйст­ва, в-третьих, предназначены для сельскохозяйственных нужд.

Основное целевое назначение земель данной категории — исполь­зование их для нужд сельского хозяйства.

Сельское хозяйство представляет собой сферу материального про­изводства, целью которой является получение растительных продук­тов и продуктов животноводства путем выращивания и использова­ния сельскохозяйственных растений и животных. Сельское хозяйство делится на две основные отрасли: растениеводство и животновод­ство.

В Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» (п. 2 ст. 1) говорится, что этот Закон устанавливает правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере разви­тия сельского хозяйства как экономической деятельности по произ­водству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устой­чивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий.

Под сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг (ст. 4 названного Закона).

Классификация видов деятельности, относящихся к сфере сель­ского хозяйства, закреплена в Общероссийском классификаторе ви­дов экономической деятельности, утвержденном постановлением Го­сударственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 6 ноября 2001 г. № 454-ст^CCXXIX. Растениеводство включает выращивание: зерновых, технических культур, картофеля, масличных культур, кор­мовых и прочих сельскохозяйственных культур. К растениеводству относятся также овощеводство; декоративное садоводство; выращи­вание грибов, винограда, плодовых, ягодных культур, орехов и т. д. Животноводство включает разведение: крупного рогатого скота; овец, коз, лошадей, ослов, мулов и лошаков; свиней; сельскохозяйственной птицы; пчел; кроликов и пушных зверей в условиях фермы; водных пресмыкающихся и лягушек в водоемах; дождевых (калифорнийских) червей и др.

Структура земель сельскохозяйственного назначения. В составе зе­мель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйст­венные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объек­тами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяй­ственной продукции (п. 2 ст. 77 ЗК РФ).

Таким образом, земли сельскохозяйственного назначения подраз­деляются на два вида. Основную их часть составляют сельскохозяйст­венные угодья, т. е. земли, непосредственно используемые как средст­во производства. Другая разновидность земель данной категории — это несельскохозяйственные земли.

Согласно п. 1 ст. 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья в зависи­мости от их естественных природных свойств и экономической це­лесообразности их использования в целях растениеводства или жи­вотноводства подразделяются на следующие виды угодий: пашни, сенокосы, пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями, и залежи.

Определения этих видов угодий приводятся в Инструкции о по­рядке заполнения переписных листов Всероссийской сельскохозяйст­венной переписи 2006 года по сельскохозяйственным организациям, утвержденной постановлением Федеральной службы государственной статистики от 30 ноября 2005 г. № 95' (п. 12.5—12.11).

Пашня — сельскохозяйственное угодье, систематически обрабаты­ваемое и используемое под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав, а также чистые пары^{CCXXX CCXXXI}. Сенокос — сельскохозяйственное угодье, систематически используемое под се­нокошение. Пастбище — сельскохозяйственное угодье, систематиче­ски используемое для выпаса животных (и такое использование явля­ется основным), а также земельные участки, пригодные для пастьбы скота, не используемые под сенокос и не являющиеся залежью. Мно­голетние насаждения — сельскохозяйственное угодье, используемое под искусственные насаждения древесных, кустарниковых (безлес­ной площади) и некоторых травянистых растений, предназначенных для получения урожая плодово-ягодной, технической и лекарствен­ной продукции. Залежь — земельный участок, который ранее исполь­зовался под пашню и более года не используется под посевы сельско­хозяйственных культур и не подготовлен под пар.

Кроме того, в составе сельскохозяйственных угодий выделяются особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том чис­ле сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразде­лений научных организаций и учебно-опытных подразделений обра­зовательных организаций высшего образования; сельскохозяйствен­ные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (п. 4 ст. 79 ЗК РФ).

В составе сельскохозяйственных угодий выделяются мелиориро­ванные земли. Правовой режим этих земель урегулирован в Федераль­ном законе «О мелиорации земель». Мелиорированные земли — это зем­ли, на которых проведены мелиоративные мероприятия. Мелиора­тивными мероприятиями считаются проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культур- технических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ.

Сельскохозяйственные угодья признаются мелиорированными землями после того, как мелиоративные системы или отдельно распо­ложенные гидротехнические сооружения и защитные лесные насаж­дения приняты в эксплуатацию (ст. 27 Федерального закона «О ме­лиорации земель»).

Несельскохозяйственные земли используются как пространствен­ный территориальный базис для размещения объектов, непосредст­венно обслуживающих нужды сельского хозяйства. К ним относятся внутрихозяйственные дороги, различные коммуникации. На этих землях могут быть построены здания, строения, сооружения, которые используются для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяется также фонд перераспределения земель (ст. 80 ЗК РФ). Он создается в це­лях перераспределения земель для сельскохозяйственного производ­ства, осуществления крестьянскими (фермерскими) хозяйствами их деятельности, расширения такой деятельности, создания и расшире­ния личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводст­ва, огородничества, сенокошения, выпаса скота. Этот фонд формиру­ется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного на­значения, поступающих в фонд в случае приобретения Российской Федерации, субъектом РФ или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения пра­ва собственности на земельный участок, изъятый для государствен­ных или муниципальных нужд.

Приоритет в использовании и особая охрана сельскохозяйственных угодий. Подпункт 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ закрепляет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. В подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ говорится о приоритете сохранения особо ценных земель, изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначе­ния для иных целей ограничивается или запрещается.

Земельное законодательство до принятия ЗК РФ 2001 г. развива­лось на основе такого важнейшего принципа, как принцип приорите­та сельскохозяйственного землепользования, который считался од­ним из основополагающих принципов земельного права. Как писал Г. А. Аксененок, приоритет земель сельскохозяйственного назначе­ния означает, во-первых, признание сельскохозяйственных земель (особенно пашен и других ценных сельскохозяйственных угодий) больше всего необходимыми и, по существу, незаменимыми в произ­водстве продуктов питания, без которых не может жить человек и су­ществовать человеческое общество; во-вторых, то, что вся земля, и в особенности земли сельскохозяйственного назначения, является про­дуктом природы, и в этом качестве представляет собой объективную экономическую категорию^CCXXXII.

В настоящее время приоритет охраны земель сельскохозяйствен­ного назначения имеет декларативный характер. Согласно п. 1 ст. 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, вино­градниками и др.), — в составе земель сельскохозяйственного назна­чения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть включены в перечень земель, применение которых для других целей не допускается (п. 4 ст. 79 ЗК РФ).

В то же время использование земель сельскохозяйственного назна­чения или земельных участков в составе таких земель, предоставляе­мых на период строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сель­ского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначе­ния в земли иных категорий (п. 2 ст. 78 ЗК РФ).

В законодательстве закреплен обширный перечень случаев, когда земли сельскохозяйственного назначения могут быть переведены в иную категорию земель. Совершенно очевидно, что такая тенденция развития законодательства не может не оказывать отрицательного воздействия на состояние земель сельскохозяйственного назначения, а принцип приоритета в использовании и особой охране этих земель лишен какого-либо реального содержания.

Правовые способы и инструменты определения правового режима зе­мель сельскохозяйственного назначения. Особенностью правового ре­жима земель сельскохозяйственного назначения является установле­ние на них большого числа разного рода ограничений прав на землю. Однако эти ограничения вводятся не в интересах охраны земель сель­скохозяйственного назначения или лиц, которые используют эти зем­ли, а в интересах лиц, которые используют какие-либо объекты, нахо­дящиеся на данных землях и на смежных с землями сельскохозяйст-

венного назначения участках, в интересах охраны окружающей среды, охраны водных объектов и т. п. Так, типичной является ситуация, ко­гда права на земли ограничиваются в результате установления охран­ных зон вдоль линейных сооружений, проложенных (газопроводов, трубопроводов) через сельскохозяйственные земли. Может быть уста­новлена охранная зона государственного заповедника, если он при­мыкает к землям сельскохозяйственного назначения. На землях сель­скохозяйственного назначения может быть установлена водоохранная зона водного объекта и т. д.

Возможны случаи ограничения прав на земли сельскохозяйствен­ного назначения в связи с размещением на них предприятий и объек­тов для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции. Это значит, что могут быть ограничены права лиц на соб­ственный земельный участок, который используется для сельскохо­зяйственного производства. Так, санитарно-эпидемиологические правила и нормативы «Санитарно-защитные зоны и санитарная клас­сификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200—03», утвержденные Главным государственным сани­тарным врачом РФ 30 марта 2003 г.¹, предусматривают следующее. Са­нитарно-защитные зоны устанавливаются не только вокруг крупных сельскохозяйственных производств и объектов — свиноводческих комплексов, птицефабрик, комплексов крупного рогатого скота, хра­нилищ навоза и помета, ферм, тепличных и парниковых хозяйств и др., но и вокруг хранилищ фруктов, овощей, картофеля, зерна, хо­зяйств с содержанием животных (свинарников, коровников, питом­ников, конюшен, звероферм) до 50 голов.

Следует заметить, что в названных правилах и нормативах четко не определен режим этих зон, недостаточно ясно указано, в чем конкрет­но выражаются ограничения хозяйственной деятельности в этих са­нитарно-защитных зонах.

Конкретное целевое назначение земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения определяется на основе норм зе­мельного законодательства, которые закрепляют цели эксплуатации этих земель. Земли данной категории могут использоваться, естест­венно, в соответствии с их целевым назначением. В то же время до­пускается использование этих земель в целях, которые вступают в противоречие с их основным целевым назначением земель этой кате­гории. Порядок использования одних видов таких земель довольно

подробно регламентирован в законодательстве, других — практически нет.

Прежде всего данные земли нужны для ведения сельского хозяйства. Это прямо отражено в п. 1 ст. 78 ЗК РФ. Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-иссле­довательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства). Для этих целей пригодны не только сельскохозяйственные угодья, но и иные земли данной категории.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться в лесохозяйственных целях — для создания защитных насаждений (п. 1 ст. 78 ЗК РФ). Для этого осуществляется посадка полезащитных лес­ных полос. Порядок таких работ регулируется законодательством о мелиорации земель.

Земли сельскохозяйственного назначения применяются для рыбо­водства. На этих землях могут находиться, например, пруды, обвод­ненные карьеры, где создаются рыбоводные хозяйства. Согласно ст. 2 Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^CCXXXIII аквакультура (рыбоводство) — это дея­тельность, связанная с разведением и (или) содержанием, выращива­нием объектов аквакультуры. Объекты аквакультуры — водные орга­низмы, разведение, содержание и выращивание которых осуществля­ются в искусственно созданной среде обитания.

Земли сельскохозяйственного назначения разрешается использо­вать в целях, которые никоим образом не связаны с ведением сельско­го хозяйства, в результате чего сокращаются площади сельскохозяйст­венных угодий, возникают неудобства при пользовании этими угодья­ми. На землях сельскохозяйственного назначения могут размещаться различные линейные сооружения', дороги, линии электропередачи, ли­нии связи, нефтепроводы, газопроводы и др. (п. 2 ст. 78 ЗК РФ). Та­кие земли имеют двойной правовой режим. На земли сельскохозяйст­венного назначения распространяется режим соответствующих кате­горий и видов земель. Кроме того, земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения охотничьего хозяйства (п. 3 ст. 78 ЗК РФ).

На землях сельскохозяйственного назначения собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участках может осуществляться добыча общераспространенных полез­ных ископаемых в порядке, установленном законодательством о не­драх. В течение периода добычи участок земли, продолжая оставаться в составе земель сельскохозяйственного назначения, имеет правовой режим земельного участка для добычи полезных ископаемых, т. е. зе­мель промышленности.

Рассмотрим случаи, когда возможно определить разрешенное ис­пользование земельного участка. Так, в отношении земель сельскохо­зяйственного назначения может осуществляться градостроительное зонирование. Статья 31 ГсК РФ (п. 2) предусматривает, что примени­тельно к межселенным территориям (в том числе землям сельскохо­зяйственного назначения) может разрабатываться проект правил зем­лепользования и застройки в случае планирования застройки таких территорий. Однако градостроительные регламенты не устанавлива­ются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохо­зяйственного назначения (п. 6 ст. 36 ГсК РФ). Таким образом, разре­шенное использование земельного участка может устанавливаться в результате градостроительного зонирования земель сельскохозяйст­венного назначения, не являющихся сельскохозяйственными угодь­ями.

Соотношение правового режима земель сельскохозяйственного на­значения с правовым режимом иных категорий земель. Действующее за­конодательство допускает возможность использования для целей ве­дения сельского хозяйства не только собственно земель сельскохозяй­ственного назначения, но и земельных участков в составе иных категорий земель. В отношении таких земельных участков действует правовой режим той категории земель, в составе которой они нахо­дятся. Эти земельные участки не являются землями сельскохозяйст­венного назначения.

Так, если земли используются для сельскохозяйственного произ­водства и находятся в пределах границ населенного пункта, то на них распространяется правовой режим земель населенных пунктов. Когда осуществлено градостроительное зонирование, эти земли признаются зонами сельскохозяйственного использования (ст. 85 ЗК РФ).

В п. 6 ст. 87 ЗК РФ говорится, что земли промышленности и иного специального назначения могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного производства и ино­го применения. Согласно п. 2 ст. 90 ЗК РФ свободные земельные уча­стки на полосах отвода железных дорог в пределах земель железнодо­рожного транспорта могут передаваться в аренду гражданам и юриди­ческим лицам для сельскохозяйственного использования.

Земли особо охраняемых территорий и объектов тоже могут ис­пользоваться для ведения сельского хозяйства, хотя и с ограничения­ми. Так, согласно п. 4 ст. 9 Федерального закона «Об особо охраняе­мых природных территориях» на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государст­венного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, про­живающих на его территории.

В соответствии со ст. 15 этого Закона на территориях националь­ных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе хозяйственного назначения, в пределах которых осущест­вляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка и жизнедеятельности граж­дан, проживающих на его территории. В национальных парках, рас­положенных в районах проживания коренного населения, допускает­ся выделение зон традиционного экстенсивного природопользова­ния. На специально выделенных участках разрешается традиционная хозяйственная деятельность по согласованию с дирекциями нацио­нальных парков. На территориях природных парков могут быть выде­лены агрохозяйственные зоны (п. 2 ст. 21 указанного Закона).

Статья 25 ЛК РФ в качестве вида использования лесов рассматри­вает ведение сельского хозяйства. Статья 38 ЛК РФ предусматривает, что леса (т. е. земли лесного фонда) могут применяться для ведения сельского хозяйства (сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, пчеловодства, северного оленеводства, выращивания сель­скохозяйственных культур и иной сельскохозяйственной деятельно­сти).