7. Возмещение убытков при ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав на земельные участки

Статья 57 ЗК РФ определяет порядок возмещения убытков, причи­ненных владельцам земельных участков, в случаях: ухудшения качест­ва земель в результате деятельности других лиц; временного занятия земельных участков; ограничения прав на землю; изменения целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа го­сударственной власти или органа местного самоуправления о перево­де земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с владельцем земельного участка.

Согласно п. 2 ст. 57 ЗК РФ убытки возмещаются землевладельцам, землепользователям и арендаторам по основаниям, указанным выше. Собственникам земельных участков возмещаются убытки, причинен­ные ухудшением качества земель в результате деятельности других

лиц, временным занятием земельных участков и ограничением их прав на землю.

Возмещение убытков осуществляется за счет соответствующих бюджетов или лицами, в пользу которых ограничиваются права на зе­мельные участки, а также лицами, деятельность которых вызывает не­обходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и вле­чет ограничение прав собственников земельных участков, землеполь­зователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшение качества земель.

Принцип расчетов размера возмещения причиненных убытков заклю­чается в следующем. Убытки собственников земельных участков, зем­лепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определяются с учетом стоимости их имущества надень, предшество­вавший принятию решения о временном занятии земельных участков или об ограничении прав собственников земельных участков, земле­пользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Порядок возмещения убытков в этих случаях регулируется Прави­лами возмещения собственникам земельных участков, землепользо­вателям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убыт­ков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных уча­стков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262*.

¹ СЗРФ. 2003. № 19. Ст. 1843.

Особенная часть

Глава 11. Правовой режим земель

§ 1. Общая характеристика правового режима земель

Понятие «правовой режим земель». Как писал Г. А. Аксененок, ко­гда мы говорим о земле как об объекте земельных правоотношений, мы имеем в виду не землю в ее естественном состоянии, как дар при­роды, а землю, в отношении которой установлен определенный пра­вовой режим, в силу чего она и становится объектом права, объектом земельного правоотношения^CCVIII.

Понятие «правовой режим земель» имеет принципиальное значе­ние для того, чтобы уяснить те правовые средства, инструменты и приемы, с помощью которых земельное законодательство регулиру­ет широкий спектр земельных отношений. Применение данной пра­вовой категории позволяет выявить сущность функционирования земельного права, поскольку именно понятие «правовой режим зе­мель» отражает особый характер правового регулирования исполь­зования и охраны земель, определяет земельный правопорядок в стране.

Содержание данного понятия имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Суть правового режима конкретного зе­мельного участка чрезвычайно важна для его собственника, владель­ца, пользователя или арендатора. Лицо, использующее земельный участок, по вполне понятным причинам должно знать, какими пра­вами на него и какими обязанностями оно обладает.

В теории земельного права понятие «правовой режим земель» употребляется широко. Г. А. Аксененок полагал, что определить пра­вовой режим любой категории земель — это значит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во- вторых, описать круг землепользователей этих земель, установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственного управления этими землями и, наконец, в-четвертых, указать на те

формы и меры ответственности, которые очерчены законом для поль­зователей¹.

В юридической литературе определение правового режима госу­дарственного земельного фонда было предложено Н. И. Красновым^{CCIX CCX}. В монографическом исследовании «Общая теория советского земель­ного права» он указывал, что под правовым режимом государственно­го земельного фонда следует понимать установленный нормами со­ветского земельного права порядок возможного или должного поведе­ния по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобще­го условия труда и основного (главного) средства производства в сель­ском хозяйстве^CCXI. Впоследствии данный термин длительное время ис­пользовался в юридической литературе с учетом именно такого его со­держания.

Понятие «правовой режим земель» характеризовалось также как определенный режим законности и правопорядка^CCXII, точнее говоря, как земельный правопорядок.

Принципиальные изменения современного земельного законода­тельства, действующего в условиях рыночной экономики, диктуют необходимость кардинального уточнения понятия «правовой режим земель», выявления его нового содержания.

В чем суть понятия «правовой режим»? По этому поводу в юриди­ческой литературе высказаны самые разнообразные точки зрения. Квинтэссенция данного понятия выражается в том, что это правопо­рядок, который устанавливается каждой отраслью права, примени­тельно к общественным отношениям, являющимся предметом ее пра­вового регулирования, на основе использования особых способов и приемов правового регулирования, для осуществления целей и реше­ния задач, стоящих перед соответствующей отраслью права. Правовой режим земель представляет собой совокупность особых правовых спо­собов и инструментов, определяющих содержание земельных отно­шений, являющихся предметом правового регулирования земельного права, прав и обязанностей лиц в целях обеспечения рационального использования и охраны земель.

Необходимо отметить еще одно обстоятельство, касающееся пра­вового режима земель. В работах некоторых цивилистов можно встре­тить утверждения о том, что существует гражданско-правовой режим земельных участков и гражданско-правовой режим земель, что зе­мельный участок — объект гражданских прав и т. д. Из этого следует, что земли имеют по крайней мере два разных режима — гражданско- правовой и земельно-правовой, причем о последнем представители науки гражданского права, как правило, вовсе не упоминают, будто его не существует.

Так, Е. А. Суханов считает, что смысл категории объектов граж­данских правоотношений (объектов гражданских прав) заключается в установлении для них определенного гражданско-правового режима, т. е. возможности или невозможности совершения с ними определен­ных действий (сделок), влекущих известный юридический (граж­данско-правовой) результат, т. е. правовой режим определяет поведе­ние участников правоотношений, касающееся соответствующих ма­териальных и нематериальных благ^CCXIII. Однако правовой режим земель, земельных участков един. Его нельзя разграничить на какие-то части, одна из которых регулируется нормами гражданского, а другая — нор­мами земельного права. Нормы земельного и гражданского права в совокупности определяют правовой режим земель. При этом каждая из этих отраслей регулирует соответствующий круг отношений.

Элементы понятия «правовой режим земель». Земельное право регу­лирует земельные отношения посредством формирования основных правовых институтов данной отрасли права. Так, регламентируется деятельность по использованию и охране земель. Для этого в земель­ном законодательстве закрепляется система прав на землю (право собственности, права на землю лиц — несобственников земельных участков), определяются особенности их прав и обязанностей в отно­шении участка земли — имущества, которое они используют, а также механизм защиты прав на землю. К предмету земельного законода­тельства относится и регулирование особенностей оборота земельных участков. Поэтому элементом понятия «правовой режим земель» сле­дует считать правовые институты, закрепляющие систему прав на зем­лю'. право собственности и иные права на землю, а также определение особенностей оборота земельных участков.

Исходя из публичных интересов, государство должно организовы­вать, регулировать процессы использования и охраны земель. В связи с этим неотъемлемым элементом понятия «правовой режим земель» является правовой институтуправления в сфере рационального использо­вания и охраны земель.

Земельное законодательство допускает возможность принудитель­ного прекращения прав на землю за земельные правонарушения, т. е. применения мер земельно-правовой ответственности. Это особая мера ответственности, которая применяется только в земельном пра­ве, и ее следует рассматривать так же, как элемент правового режима земель. Гражданско-правовая, административная, дисциплинарная и уголовная ответственность регулируется не земельным законодатель­ством, а иными отраслями права. Правовой характер данных мер оп­ределяется вне рамок предмета земельного права. Поэтому их нельзя рассматривать в качестве элементов содержания понятия «правовой режим земель».

Признание указанных правовых институтов земельного права и мер земельно-правовой ответственности элементами понятия «право­вой режим земель» обусловлено целями и задачами земельного права. Главная цель данной отрасли права заключается в обеспечении ра­ционального использования и охраны земель с учетом того, что земля является природным объектом, природным ресурсом, а земельный участок признается недвижимым имуществом. При этом нужно обес­печить баланс публичных и частных интересов.

Таким образом, элементами правового режима («объектами право­вого воздействия»), в отношении которых применяются земельно­правовые способы и инструменты правового регулирования, являют­ся право собственности на землю, права на землю лиц — несобствен­ников земельных участков, особенности оборота земельных участков, управление в сфере использования и охраны земель и земельно-пра­вовая ответственность.

Земельно-правовые способы и инструменты определения правового режима земель. В законодательстве применяются особые способы и правовые инструменты определения правового режима земель. Дейст­вует принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при решении этого вопроса должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (подп. 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ гласит, что правовой режим земель оп­ределяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием терри­торий и требованиями законодательства. В п. 2 ст. 7 ЗК РФ сказано, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежно­сти к той или иной категории и из разрешенного использования в со­ответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Эти правовые нормы частично раскрывают суть понятия «право­вой режим земель». В них указываются некоторые правовые способы и инструменты определения содержания данного понятия. Однако от­раженное в ЗК РФ представление о правовом режиме земель не имеет общего характера, оно не применимо на данном этапе развития зе­мельного законодательства ко всем категориям земель. Рассмотрим совокупность тех правовых способов и правовых инструментов, с по­мощью которых определяется правовой режим земель.

Основным способом установления правового режима земель явля­ется подразделение всех земель в стране на категории. Причем такое деление земель не имеет постоянного характера. Экономические, со­циальные и иные интересы общества, а в некоторых случаях интересы отдельных заинтересованных лиц обусловливают применение особых правовых мер, с помощью которых происходит перераспределение зе­мель из одной категории в другую, в результате чего меняется их пра­вовой режим. К числу таких правовых мер относятся территориальное планирование, резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд и перевод земель из одной ка­тегории в другую. Эти вопросы освещаются в гл. 7 учебника.

Другим широко применяемым в земельном законодательстве пра­вовым способом является установление ограничений прав на землю. В ряде случаев возможно установление публичных сервитутов, право­вая природа которых близка к ограничению прав на землю. Публич­ные сервитуты представляют собой обременения земельных участков.

В некоторых случаях вводится особый правовой режим территорий и соответственно земель, включенных в их состав. Установление такого правового режима может быть связано с размещением и функциони­рованием объектов, имеющих особое экономическое, социальное или иное значение, наличием на этих территориях особо ценных природ­ных ресурсов, проживанием там определенных категорий населе­ния — малочисленных народов, например. Земли, на которых распо­ложены особые экономические зоны (инновационный центр «Скол­ково» и др.), имеют особый правовой режим.

В земельном праве применяются особые правовые инструменты регулирования земельных отношений. Возникает необходимость конкретизации правового режим земель, которые находятся в составе соответствующей категории земель, в отдельных случаях нужно опре­делить внутреннюю структуру категории земель, например земель на­

селенных пунктов. Для этого используются такие правовые инстру­менты, как градостроительное зонирование. На некоторых землях осо­бо охраняемых природных территорий проводится функциональное зонирование.

В отношении каждого конкретного земельного участка в зависи­мости от того, к какой категории земель, к какому виду земель данной категории он относится, должен быть установлен правовой режим. Для этого определяется разрешенное использование земельного участка или его конкретное целевое назначение.