Глава 13. Правовой режим земель населенных пунктов. Градостроительное право

§ 1. Понятие и структура земель населенных пунктов

Понятие земель населенных пунктов. Правовой режим земель насе­ленных пунктов определяется в земельном законодательстве, которое устанавливает общие принципы регулирования использования дан­ной категории земель. Эти нормы получают развитие в градострои­тельном законодательстве. В нем отражены особенности регулирова­ния отношений, складывающихся по поводу использования земель населенных пунктов, создания и эксплуатации объектов недвижимо­сти (зданий, строений и сооружений) на них.

Согласно ст. 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Главным критерием, с помощью которого опре­деляются эти земли, является установление границы населенного пунк­та. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют зем­ли населенных пунктов от земель иных категорий.

В законодательстве нет определения понятия «населенный пункт». Некоторое представление о том, что такое населенный пункт как юридическая категория, может дать анализ следующих определений.

В ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены по­нятия сельского и городского поселений. Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправ­ление осуществляется населением непосредственно и (или) через вы­борные и иные органы местного самоуправления. Городское поселе­ние — город или поселок, в которых местное самоуправление осуще­ствляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Административный центр сельского поселения, муниципального района — населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся соци­альной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъек­та РФ находится представительный орган соответствующего муници­пального образования.

В ст. 11 этого Федерального закона сформулировано понятие тер­ритория поселения. Ее составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответ­ствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития по­селения. Все это означает, что понятие «населенный пункт» не совпа­дает с понятием «поселение».

Статья 1 Федерального закона от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов»^CCXXXVIII города, в том числе го­рода федерального значения, и другие населенные пункты признает географическими объектами.

Понятие «земли населенных пунктов» употребляется в законода­тельстве для того, чтобы очертить пространственную и территориаль­ную сферы, на которые распространяются полномочия органов мест­ного самоуправления по использованию земель и регулированию гра­достроительства. Это обстоятельство обусловлено спецификой градостроительства. Его сферой является не только поверхность зем­ли как определенная территория, на которой могут возводиться зда­ния, строения и сооружения, но и воздушное и подземное простран­ство, что учитывается в праве. Это сферы, в пределах которых дейст­вуют правила землепользования и застройки, проекты планировки и другие документы, определяющие правовой режим земель данной ка­тегории.

Особенности правового режима земель населенных пунктов. Право­вой режим данной категории земель имеет ряд особенностей.

Во-первых, в состав этих земель включаются земли, которые ис­пользуются в самых разнообразных целях: для застройки, размещения промышленных, транспортных и иных объектов. На них могут нахо­диться особо охраняемые территории. Земли населенных пунктов мо­гут использоваться для ведения сельского хозяйства и проч. В этих случаях правовой режим таких земель аналогичен режиму соответст­вующих категорий земель. Земли населенных пунктов имеют особое функциональное назначение: они используются для развития насе­ленных пунктов и в отношении них действует особый правовой ре­жим.

Во-вторых, именно на этих землях в первую очередь должно осу­ществляться градостроительное зонирование, в результате которого оп­ределяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. В том случае, если на землях населенного пункта проведено градостроительное зонирование, все земли, которые включены в его границы, подразделяются на соответ­ствующие территориальные зоны.

В-третьих, основой правового режима земель населенных пунктов являются правовое регулирование использования земель и объектов не­движимости (объектов капитального строительства) на них как едино­го комплекса, определение условий строительства зданий, строений и сооружений и их эксплуатации на земельных участках.

В-четвертых, для того чтобы обеспечить благоприятные условия проживания населения, развития инфраструктуры населенных пунк­тов, эти земли должны использоваться на основе генеральных планов поселений и городских округов. Территориальное планирование исполь­зования земель данной категории — отличительная черта их правового режима.

Границы населенных пунктов. Порядок установления или измене­ния границ населенных пунктов определен в ст. 84 ЗК РФ. Установле­нием или изменением границ населенных пунктов является утверж­дение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в гра­ницах соответствующего муниципального образования, либо утверж­дение или изменение схемы территориального планирования муници­пального района, отображающей границы сельских населенных пунк­тов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях). Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Следует отметить, что включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет прекращения прав собственников зе­мельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендато­ров земельных участков. В этом случае изменяется правовой режим таких земельных участков и ставки земельного налога.

Процедура включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения их из границ населенных пунктов преду­смотрена в ст. 4^CCXXXIX Федерального закона «О введении в действие Градо­строительного кодекса Российской Федерации». Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муници­пальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юри­дическим лицам (п. 2 ст. 83 ЗК РФ).

В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О животном мире» при размещении, проектировании и строительстве населенных пунк­тов должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохра­нению среды обитания объектов животного мира и условий их размно­жения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению не­прикосновенности защитных участков территорий и акваторий¹.

Статья 25 Закона РФ «О недрах» предусматривает, что проектиро­вание и строительство населенных пунктов разрешаются только после получения заключения федерального органа управления государст­венным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Застройка площадей залегания полезных ископаемых допускается на основании разрешения федерального органа управления государст­венным фондом недр или его территориального органа.

Соотношение правового режима земель населенных пунктов с право­вым режимом иных категорий земель. Населенные пункты могут быть расположены не только на землях населенных пунктов. В отношении таких земель обычно действует правовой режим той категории земель, в составе которой они находятся.

Так, населенные пункты могут быть расположены на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов или национальных и природных парков. С федеральными органами исполнительной вла­сти в области охраны окружающей среды согласовываются проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях нацио­нальных парков и их охранных зон (п. 4 ст. 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

Согласно ст. 10 Федерального закона «О территориях традицион­ного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» на территориях традиционного природопользования могут выделяться поселения, в том числе имеющие временное значение и непостоянный состав на­селения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов.

Населенные пункты могут находиться на землях лесного фонда. В связи с этим ст. 9 Федерального закона «О введении в действие Лес­ного кодекса Российской Федерации» предусматривает, что земли, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов посел­ки в границах земель лесного фонда, подлежат переводу в земли насе­ленных пунктов.

Градостроительное зонирование — инструмент определения правово­го режима земель населенных пунктов. Градостроительное зонирова­ние — главный правовой инструмент, на основании которого должен определяться правовой режим этой категории земель. Порядок зони­рования установлен в градостроительном законодательстве. Результа­том градостроительного зонирования становится утверждение правил землепользования и застройки. Эти правила разрабатываются для того, чтобы создать условия для устойчивого развития территорий муници­пальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; планировки территорий муниципальных обра­зований; обеспечения прав и законных интересов обладателей прав на земельные участки и объекты капитального строительства; привлече­ния инвестиций, в том числе путем предоставления возможности вы­бора наиболее эффективных видов разрешенного использования зе­мельных участков и объектов капитального строительства (ст. 30 ГсК РФ).

Правила землепользования и застройки предусматривают порядок применения правил и внесения в них изменений. Особенно важно, что в содержание правил включаются карта градостроительного зони­рования и градостроительные регламенты.

Порядок применения правил и внесения в них изменений включа­ет положения о регулировании землепользования и застройки органа­ми местного самоуправления; об изменении видов разрешенного ис­пользования земельных участков и объектов капитального строитель­ства; о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; о проведении публичных слушаний по во­просам землепользования и застройки; о внесении изменений в пра­вила; о регулировании иных вопросов.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, го­родских округов, а также к их частям (ст. 31 ГсК РФ). Проект учиты­вает положения территориального планирования (генеральных пла­нов), содержащиеся в документах территориального планирования, требования технических регламентов и результатов публичных слуша­ний, предложения заинтересованных лиц.

Решение о подготовке проекта правил землепользования и за­стройки принимается главой местной администрации. Одновременно утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил. Глава местной администрации обеспечивает публи­кацию сообщения о принятии такого решения в порядке, установлен­ном для официального опубликования муниципальных правовых ак­тов, иной информации, и размещение указанного сообщения на сайте муниципального образования (если он существует) в Интернете. Со­общение о принятии такого решения также может быть распростране­но по радио и телевидению.

Затем орган местного самоуправления осуществляет проверку про­екта правил землепользования и застройки на соответствие требова­ниям технических регламентов, генеральному плану поселения, гене­ральному плану городского округа и иным документам. По результа­там проверки орган местного самоуправления направляет проект главе муниципального образования или в комиссию на доработку.

После этого глава муниципального образования принимает реше­ние о проведении публичных слушаний по проекту, которые проводят­ся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального об­разования и (или) нормативными правовыми актами представитель­ного органа муниципального образования, в соответствии со ст. 28 ГсК РФ.

После завершения публичных слушаний комиссия с учетом их ре­зультатов обеспечивает внесение изменений в проект правил и пред­ставляет его главе местной администрации. Обязательными приложе­ниями к проекту являются протоколы публичных слушаний и заклю­чение об их результатах. Особо следует подчеркнуть, что юридически обязательным является факт проведения публичных слушаний. Ре­зультаты публичных слушаний, выражающие мнение населения, юридического значения для органа местного самоуправления не имеют.

Глава местной администрации после представления ему проекта и обязательных приложений должен принять решение о его направле­нии в представительный орган местного самоуправления на утвержде­ние или об отклонении проекта и о направлении его на доработку.

В соответствии со ст. 32 ГсК РФ правила землепользования и за­стройки утверждаются представительным органом местного само­управления. Правила подлежат опубликованию в порядке, установ­ленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официаль­ном сайте (при его наличии) поселения, на официальном сайте (при наличии) городского округа в Интернете. Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользо­вания и застройки в судебном порядке. Таким же правом обладают органы государственной власти Российской Федерации и субъек­тов РФ.

Требования к установлению территориальных зон. На основании правил землепользования и застройки земли населенных пунктов подразделяются на соответствующие территориальные зоны. Тем са­мым определяется их внутренняя структура.

На картах градостроительного зонирования, которые содержатся в правилах землепользования и застройки, устанавливаются границы территориальных зон. Границы этих зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной террито­риальной зоне. Формирование одного земельного участка из несколь­ких земельных участков, расположенных в различных территориаль­ных зонах, не допускается. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми усло­виями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах (п. 4, 5 ст. 30 ГсК РФ). Это означает, что в правилах землепользования и застройки не устанавливаются границы таких зон. В правилах лишь отражаются ранее установленные границы дан­ных зон.

Каковы критерии выделения указанных зон и установления их гра­ниц? Согласно ст. 34 ГсК РФ при подготовке правил землепользова­ния и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:

возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования зе­мельных участков;

функциональных зон и параметров их планируемого развития, оп­ределенных генеральным планом поселения, генеральным планом го­родского округа, схемой территориального планирования муници­пального района;

определенных ГсК РФ территориальных зон;

сложившейся планировки территории и существующего земле­пользования;

планируемых изменений границ земель различных категорий;

предотвращения возможности причинения вреда объектам капи­тального строительства, расположенным на смежных земельных уча­стках;

историко-культурного опорных планов исторических поселений федерального и регионального значения.

Границы территориальных зон могут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов; красным линиям^CCXL; границам земельных участков; границам населенных пунктов и т. д. Следует отметить, что границы зон с особыми условиями использования территорий, грани­цы территорий объектов культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон.

Виды территориальных зон. Согласно ст. 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, которые отне­сены к жилым; общественно-деловым; производственным; зонам ин­женерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельско­хозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. В целом аналогичные виды территориальных зон предусмотрены в п. 1 ст. 35 ГсК РФ.

Земельные участки в составе жилых зон предназначены для за­стройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивиду­альной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроитель­ным регламентам (п. 5 ст. 85 ЗК РФ). В жилых зонах допускается раз­мещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здраво­охранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего об­щего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транс­порта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В со­став жилых зон могут включаться также территории, предназначен­ные для ведения садоводства и дачного хозяйства (п. 3 ст. 35 ГсК РФ).

Правовой режим общественно-деловых зон определен в п. 6 ст. 85 ЗК РФ и п. 4—6 ст. 35 ГсК РФ. В их состав могут включаться зоны дело­вого, общественного и коммерческого назначения; предназначенные для размещения социальных и коммунально-бытовых служб; обслу­живания объектов, необходимых для производственной и предпри­нимательской деятельности; зоны иных видов. Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и комму­нально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, адми­нистративных, научно-исследовательских учреждений, культовых зда­ний, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансо­вого назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедея­тельности граждан. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные га­ражи.

Особый правовой режим имеют производственные зоны, зоны инже­нерной и транспортной инфраструктуры. Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленны­ми, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами в соответствии с градострои­тельными регламентами. Земельные участки в составе зон инженер­ной и транспортной инфраструктуры предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной ин­фраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градо­строительным регламентам (п. 7, 8 ст. 85 ЗК РФ).

Согласно п. 7, 8 ст. 35 ГсК РФ в состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться ком­мунальные зоны — зоны размещения коммунальных и складских объ­ектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, оп­товой торговли; производственные зоны — зоны размещения произ­водственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктуры.

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной ин­фраструктуры предназначены для размещения промышленных, ком­мунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспорт­ной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций желез­нодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления сани­тарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе зе­мельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами^CCXLI, использу­ются для отдыха граждан и туризма (п. 9 ст. 85 ЗК РФ). В соответствии с п. 11 ст. 35 ГсК РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохра­нилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культу­рой и спортом.

Согласно п. 10 ст. 85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые вклю­чаются земельные участки, имеющие природоохранное, научное, ис­торико-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Эти земельные участки применяются в соответствии с требованиями, установленными ст. 94—100 ЗК РФ. Зе­мельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся па­мятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон ох­раны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требо­ваний охраны памятников истории и культуры.

Пункт 11 ст. 85 ЗК РФ предусматривает, что земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах представляют собой земельные участки, занятые пашнями, многолет­ними насаждениями, а также зданиями, сооружениями сельскохозяй­ственного назначения. Они используются в целях ведения сельскохо­зяйственного производства до момента изменения вида их использо­вания в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяй­ства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначе­ния (ст. 35 ГсК РФ).

Зоны специального назначения предусмотрены в ст. 85 3К РФ и ст. 35 ГсК РФ. Они выделяются для размещения кладбищ, кремато­риев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с функционированием других территориальных зон городских и сельских поселений. Порядок ис­пользования территорий зон специального назначения устанавлива­ется правилами застройки с учетом требований государственных гра­достроительных нормативов и правил, специальных нормативов. В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения во­енных объектов и иные зоны специального назначения (ст. 85 ЗК РФ; ст. 35 ГсК РФ).

Кроме этих зон, органы местного самоуправления могут устанав­ливать иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функ­циональных зон, а также особенностей использования земельных уча­стков и объектов капитального строительства.

Земли общего пользования. Эти земли играют большую роль в жиз­ни населенных пунктов, но не выделяются в качестве отдельной тер­риториальной зоны. Согласно п. 12 ст. 85 ЗК РФ к ним относятся зе­мельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомо­бильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами. Они могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. В п. 12 ст. 1 ГсК РФ эти земли именуются территориями общего поль­зования. Это территории (в том числе площади, улицы, проезды, набе­режные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары), которыми беспрепятственно пользуется неограни­ченный круг лиц.

Федеральный закон «О приватизации государственного и муници­пального имущества» предусматривает, что отчуждению (т. е. прива­тизации) не подлежат земельные участки общего пользования: пло­щади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты (п. 8 ст. 28).

Правовой режим земельных участков в составе территориальных зон и в случае, когда градостроительного зонирования проведено не было. Градостроительное законодательство регулирует процедуры градо­строительного зонирования, разработки правил землепользования и застройки, устанавливает требования к градостроительным регламен­там, делая акцент на определении условий строительства объектов не­движимости, застройки земель населенных пунктов. Однако остался не решенным в полной мере вопрос о том, на основании каких норм законодательства следует определять правовой режим земель соответ­ствующих территориальных зон и тем самым содержание правил зем­лепользования и застройки, градостроительных регламентов. Нормы ЗК РФ и ГсК РФ о территориальных зонах имеют самый общий ха­рактер и содержат лишь перечисление объектов, которые могут нахо­диться в тех или иных зонах. Кроме того, в законодательстве не урегу­лирован вопрос о том, как определять правовой режим земельного участка в тех населенных пунктах, в которых еще не приняты правила землепользования и застройки.

Правовой режим земель, включенных в состав территориальных зон, устанавливается не только на основе соответствующих норм ЗК РФ и ГсК РФ о территориальных зонах, но и с учетом положений законодательства, регламентирующего режим категорий земель и их видов, которые аналогичны соответствующим территориальным зо­нам. Прямо об этом сказано только в п. 10 ст. 85 ЗК РФ, согласно ко­торому земельные участки, включенные в состав зон особо охраняе­мых территорий, используются в силу требований, установленных ст. 94—100 ЗК РФ. Вывод о том, что земли в границах территорий па­мятников истории и культуры должны применяться в порядке, уста­новленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия, следует из анализа содержания подп. 1 п. 4 ст. 36 ГсК РФ.

В тех случаях, когда градостроительное зонирование осуществлено не было, правовой режим соответствующего земельного участка опре­деляется на основе законодательства, регулирующего правовой режим категории земель, аналогичной целевому назначению этого земельно­го участка. Следует иметь в виду, что во всех этих случаях речь идет о землях населенных пунктов, в отношении которых применяются нор­мы законодательства, регулирующего правовой режим иных катего­рий земель. В ряде нормативных правовых актов о землях иных кате­горий прямо указывается, что их действие распространяется и на зем­ли населенных пунктов. В иных актах такое указание отсутствует.

Например, режим земель, занятых кладбищами, которые могут на­ходиться на землях населенных пунктов и включаются в состав зон специального назначения, определен в Федеральном законе «О погре­бении и похоронном деле». Местами погребения являются отведен­ные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, со стенами скорби для захоро­нения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), с крематориями для предания тел (останков) умерших ог­ню, а также с иными зданиями и сооружениями, предназначенными для погребения. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.

Создаваемые, а также существующие места погребения не подле­жат сносу и могут быть перенесены только по решению органов мест­ного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, ополз­ней, после землетрясений и других стихийных бедствий (ст. 4 назван­ного Закона). Эти нормы действуют и на землях населенных пунктов, поскольку иное не предусмотрено в данном Законе. Действуют и иные нормативные правовые акты, на основе которых можно устано­вить правовой режим земель, включенных в состав соответствующих территориальных зон.

Требования к градостроительным регламентам. Согласно п. 2 ст. 85 ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны инди­видуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а так­же возможности территориального сочетания различных видов ис­пользования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и др.). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавли­вается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режи­ма земельных участков, равно как и всего, что находится над и под по­верхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

В градостроительных регламентах устанавливаются юридически значимые критерии определения видов разрешенного использования зе­мельных участков и объектов капитального строительства. Согласно ст. 36 ГсК РФ градостроительные регламенты разрабатываются с уче­том фактического использования земельных участков и объектов ка­питального строительства в границах территориальной зоны; возмож­ности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных уча­стков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также осо­бо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Действие градостроительного регламента распространяется в рав­ной мере на все земельные участки и объекты капитального строи­тельства, расположенные в пределах территориальной зоны, обозна­ченной на карте градостроительного зонирования.

Таким образом, по общему правилу (из которого есть исключения, о чем будет сказано ниже) градостроительный регламент одинаков для всех земельных участков и объектов капитального строительства в со­ставе определенной территориальной зоны.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников истории и культуры, территорий общего пользования, а также на участки, заня­тые линейными объектами или предоставленные для добычи полез­ных ископаемых.

Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответ­ствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без ус­тановления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом. Исключениями являются случаи, когда их эксплуатация опасна для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Реконструкция объектов капитально­го строительства может осуществляться только путем приведения та­ких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенно­го строительства, реконструкции.

В силу п. 3 ст. 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязатель­ны для исполнения всеми собственниками земельных участков, зем­лепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных уча­стков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Важным обстоятельством является то, что такие лица могут применять земельные участки согласно любому предусмотренному градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны виду разрешенного использования. Как указано в п. 2 ст. 7 ЗК РФ. лю­бой вид разрешенного использования из предусмотренных зонирова­нием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнитель­ных разрешений и процедур согласования. Однако нужно заметить, что в законодательстве не определена процедура выбора желаемого разрешенного использования.

Регулируя условия определения видов разрешенного использова­ния земельных участков и объектов капитального строительства, ГсК РФ одновременно предусматривает определенные границы, в рамках которых допускается такое разрешенное использование. В качестве таковых выступают предельные (минимальные и (или) мак­симальные) размеры земельных участков и предельные параметры раз­решенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Могут устанавливаться предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; минимальные отступы от границ земельных участков в це­лях определения мест допустимого размещения зданий, строений, со­оружений, за пределами которых строительство запрещено; предель­ное количество этажей или предельная высота зданий, строений, со­оружений и другие показатели (ст. 38 ГсК РФ). Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются такие размеры и пара­метры, их сочетания. Предельные параметры разрешенного строи­тельства, реконструкции объектов капитального строительства это — неотъемлемая часть разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Особенности установления градостроительных регламентов в истори­ческих поселениях. Применительно к территориям исторических по­селений градостроительные регламенты устанавливаются в соответст­вии с законодательством (п. 5 ст. 36 ГсК РФ). Статья 60 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» содержит положение о том, что градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в ис­торическом поселении должна осуществляться при условии обеспече­ния сохранности объектов культурного наследия, включенных в ре­естр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения.

В историческом поселении градостроительная деятельность подле­жит особому регулированию. Для этого на основе историко-архитек­турных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований составляется историко-культурный опорный план в гра­ницах исторического поселения. Разрабатываются градостроительные регламенты, касающиеся размеров и пропорций зданий и сооруже­ний, использования отдельных строительных материалов, цветового решения, запрета или ограничения размещения автостоянок, рекла­мы и вывесок, других ограничений, которые необходимы для сохран­ности объектов культурного наследия и др.

Особенно важно то, что проекты правил землепользования и за­стройки, подготовленные применительно к территориям историче­ских поселений федерального значения, подлежат согласованию с фе­деральным органом охраны объектов культурного наследия. Проекты правил землепользования и застройки применительно к территориям исторических поселений регионального значения должны быть согла­сованы с региональным органом охраны объектов культурного насле­дия. Положение о порядке согласования проектов правил землеполь­зования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, утверждено прика­зом Министерства культуры РФ от 31 июля 2013 г. № 1063*.

Индивидуальный подход к установлению правового режима отдель­ных земельных участков и объектов капитального строительства. Как было отмечено выше, важной целью принятия правил землепользова­ния и застройки является создание условий для привлечения инвести­ций, в том числе путем предоставления выбора наиболее эффектив­ных видов разрешенного использования земельных участков и объек­тов капитального строительства (п. 1 ст. 30 ГсК РФ). Требования и условия, которые содержатся в градостроительном регламенте, долж­ны распространяться на все земельные участки, которые включены в состав соответствующей территориальной зоны.

Возникает вопрос: можно ли на своем земельном участке постро­ить нечто неповторимое, уникальное и не соответствующее видам и параметрам разрешенного использования? Например, может ли заин­тересованное лицо, к числу которых ГсК РФ относит физических и юридических лиц, построить в жилой зоне, отнесенной к зоне за­стройки индивидуальными жилыми домами, предположим, Пизан­скую башню или небоскреб при условии, что потом они не рухнут? Оказывается, можно.

Правовая природа градостроительного зонирования, способы и методы его осуществления, предусмотренные в ГсК РФ. не создают

¹ См.: РГ. 2013. 23 окт.

одинакового правового режима для всех земельных участков и объек­тов недвижимости на них в пределах одной территориальной зоны. Объясняется это тем, что как земельные участки, так и объекты не­движимости имеют различные характеристики, цели использования и т. п. Подтверждением тому является ряд норм ГсК РФ.

Согласно п. 4 ст. 30 ГсК РФ территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. Из этого следует вывод, что возможно установление территориальной зо­ны и тем самым градостроительных регламентов в отношении отдель­ного земельного участка.

В ст. 35 ГсК РФ определены виды и состав территориальных зон. Согласно п. 15 указанной статьи, помимо этих зон, могут устанавли­ваться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функ­циональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с п. 8 ст. 36 ГсК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, пре­дельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламен­ту, могут использоваться без установления срока приведения их в со­ответствие с градостроительным регламентом, за исключением случа­ев, если применение таких земельных участков и объектов капиталь­ного строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Градостроительный кодекс РФ допускает деление территориаль­ных зон на подзоны. Так, согласно его п. 3 ст. 38 в пределах территори­альных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капи­тального строительства, но с различными предельными (минималь­ными и (или) максимальными) размерами земельных участков и пре­дельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров.

В соответствии с п. 4 ст. 46¹ ГсК РФ на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, могут быть распо­ложены иные объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту.

Статья 39 ГсК РФ предусматривает возможность получения заин­тересованным лицом разрешения на условно разрешенный вид использо­вания земельного участка или объекта капитального строительства.

Это особая процедура согласования частных и публичных интересов в сфере регулирования градостроительства.

Статья 33 ГсК РФ допускает возможность внесения изменений в правила землепользования и застройки. Согласно п. 3 указанной ста­тьи предложения о внесении изменений в правила землепользования и за­стройки в комиссию направляются, в частности, физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки зе­мельные участки и объекты капитального строительства не использу­ются эффективно, причиняется вред их владельцам, снижается стои­мость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений. Таким образом, основаниями для внесения изменений в правила зем­лепользования и застройки могут быть признаны в том числе факты экономически неэффективного использования недвижимости, отсут­ствия возможности реализации прав и законных интересов соответст­вующих лиц.

Внесение изменений в правила землепользования и застройки в указанном случае также представляет собой процедуру, в результате проведения которой согласуются частные и публичные интересы.

Особо следует отметить: ст. 40 ГсК РФ предусматривает, что вла­дельцы земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные ха­рактеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обра­титься за разрешениями на отклонение от предельных параметров раз­решенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Анализ этих правовых норм позволяет сделать вывод о том, что ГсК РФ закрепляет правовые способы и процедуры индивиду­ального подхода к установлению правового режима отдельных, кон­кретных земельных участков при градостроительном зонировании.