§ 4. Право публичной собственности на землю

Общая характеристика права публичной собственности на землю. Право государственной и муниципальной собственности, т. е. пуб­личной собственности, закреплено в Конституции РФ. В России при­знаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). Земля и дру­гие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9).

Гражданское законодательство отчасти дублирует эти нормы и од­новременно детализирует их. Согласно ему в России признаются част­ная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Имущество может находиться в собственности граждан и юридиче­ских лиц, а также Российской Федерации, субъектов РФ, муниципаль­ных образований (п. 1,2 ст. 212 ГК РФ).

Статья 214 ГК РФ гласит, что государственной собственностью в Российской Федерации являются имущество, принадлежащее на пра­ве собственности Российской Федерации (федеральная собствен­ность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъек­там РФ — республикам, краям, областям, городам федерального зна­чения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных обра­зований, составляют государственную собственность. Согласно ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности го­родским и сельским поселениям, а также другим муниципальным об­разованиям, является муниципальной собственностью. Публичной собственности на землю посвящены ст. 16—19 ЗК РФ. Законодатель­ство разграничивает государственную и муниципальную собствен­ность.

Сущность права публичной собственности принципиально иная, чем права частной собственности, которое имеет ярко выраженный индивидуалистический характер. Земли, находящиеся в публичной собственности, и ресурсы, которые они содержат, должны наиболее рационально служить публичным интересам. Органы власти должны управлять ими в общих публичных интересах. Публичные земли ис­пользуются для целей рекреации, охраны животного мира, охраны па­мятников истории и культуры. Публичные земли эксплуатируются для добычи полезных ископаемых, заготовки древесины и т. п. Эти земли используются в разных целях, исходя из потребностей общест­ва, которые существуют на данный момент.

В основу права публичной собственности заложен принцип, со­гласно которому органы власти не могут абсолютно управлять своей собственностью, они должны осуществлять принадлежащие им права так, чтобы они приносили пользу обществу. Этот принцип вытекает из содержания ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в нашей стра­не как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соот­ветствующей территории.

Складывается следующая ситуация: с одной стороны, публичная и частная собственность разграничиваются, а с другой — утверждается, что существует единый правовой режим собственности. В теории граж­данского права считается, что юридически существует одно право соб­ственности, в большинстве случаев с единым, одинаковым для всех собственников набором правомочий, у которого могут быть лишь раз­личные субъекты^CXXXVIII. При этом доминирует мнение, согласно которому в законодательстве закреплена только конструкция права частной собст­венности.

Неизбежно возникают следующие вопросы. Каким образом конст­рукция права частной собственности может применяться к публичной собственности? В чем суть конструкции права публичной собственно­сти? На каких правовых основаниях реализуется это право, каковы его содержание и условия осуществления этого права именно в пуб­личных интересах? Разберемся в этом вопросе.

Объекты права публичной собственности на землю. Такими объекта­ми признаются земельные участки; земельные участки общего поль­зования или территории общего пользования; земельные участки, го­сударственная собственная собственность на которые не разграниче­на, земли, т. е. отдельные категории земель.

Земельные участки, которые находятся в публичной собственно­сти, как отмечалось выше, подразделяются согласно п. 2 ст. 27 ЗК РФ на две категории: земли, изъятые из оборота, и земли, ограниченные в обороте. Виды земельных участков, которые находятся соответствен­но в федеральной собственности, собственности субъектов РФ либо муниципальной собственности, указаны в п. 4 и 5 ст. 27 ЗК РФ и в п. 1—3 ст. З^CXXXIX Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». На основании указанных норм осу­ществляется разграничение публичной собственности на землю.

Разграничение государственной собственности на землю на собст­венность Российской Федерации (федеральную собственность), субъ­ектов РФ и муниципальных образований (муниципальную собствен­ность) осуществляется в соответствии с ЗК РФ и федеральными зако­нами (п. 2 ст. 16 ЗК РФ).

Особо урегулированы вопросы федеральной собственности на зе­мельные участки на территории г. Москвы. Так, в соответствии с Зако­ном РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»¹ здания, строения, сооружения, находящиеся на террито­рии г. Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Фе­дерации, Генеральная прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Пен­сионный фонд РФ, признаются федеральной собственностью. Зе­мельные участки, на которых расположены эти здания, строения, со­оружения, иные земельные участки также находятся в федеральной собственности (ст. 8 названного Закона).

Одним из видов объектов права публичной собственности на зем­лю являются земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена (ст. 39⁴, 39⁷, 39¹¹ ЗК РФ). Это означает, что ЗК РФ признает такие участки объектами права собственности, но ка­кому конкретно субъекту они принадлежат, не определяет.

Объектами права публичной собственности признаны земельные участки общего пользования, или территории общего пользования. К ним относятся береговая полоса, установленная в соответствии с ВдК РФ, а также земельные участки, на которых находятся пруды, об­водненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п. 8 ст. 27 ЗК РФ). Это также земельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объ­ектами (п. 12 ст. 85 ЗК РФ). Такие земельные участки не подлежат приватизации. Более точно применительно к этим землям указывать термин «территории общего пользования», поскольку в действитель­ности, как правило, границы таких земель не определяются, т. е. не осуществляется образование таких участков земли.

Объекты права публичной собственности — земли. В федеральной собственности находятся земли лесного фонда. Согласно ст. 8 ЛК РФ объектом права федеральной собственности признается лесной уча­сток. Статья 3 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» уточняет это положение, признавая земли лесного фонда федеральной собственностью.

Большая часть водных объектов и, соответственно, земель водного фонда находится в федеральной собственности (п. 1 ст. 8 ВдК РФ). Это объясняется тем, что поверхностные водные объекты состоят из по­верхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии (п. 3 ст. 5 ВдК РФ), т. е. в понятие водного объекта включены также земли, на которых он находится.

Разграничение государственной и муниципальной собственности на водные объекты и земли водного фонда осуществляется на основе ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации». В частности, предусмотрено, что земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если эти водные объекты находятся на территориях двух субъектов РФ и более или та­кие земельные участки отнесены федеральными законами к феде­ральной собственности.

Таким образом, объектами права публичной собственности высту­пают не только земельные участки, но и земли, т. е. круг объектов пра­ва публичной собственности шире, чем права частной собственности. Причем, исходя из смысла определения понятия «земельный участок» в п. 3 ст. 6 ЗК РФ как единственного объекта права собственности, можно сделать вывод, что земли не могут быть объектом права собст­венности. Однако такой вывод и определение понятия земельного участка не соответствуют законодательству.

Субъекты права публичной собственности на землю. Субъектами пра­ва государственной собственности на землю являются Российская Фе­дерация, республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. От имени Российской Феде­рации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы го­сударственной власти в рамках их компетенции, установленной акта­ми, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ).

Как правило, министерства, федеральные службы, федеральные агентства, органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица, т. е. они становятся субъектами права. Иногда создается юридическое лицо, главной целью которого является мате­риально-техническое, финансовое и иное обеспечение деятельности тех или иных государственных органов^CXL.

В соответствии с п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительст­во РФ осуществляет управление федеральной собственностью. Эта же норма закреплена в ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В одних случаях Прави­тельство РФ осуществляет права собственника Российской Федера­ции, в других — делегирует это право иным органам государственной власти.

Что касается органов государственной власти, которые реализуют право собственности субъекта РФ, то их полномочия определяются на основе федерального законодательства и законодательства субъек­тов РФ.

Как предусматривает ст. 215 ГК РФ, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной соб­ственностью. От имени муниципального образования права собствен­ника осуществляют органы местного самоуправления и некоторые иные лица. Субъектами права муниципальной собственности на землю являются органы местного самоуправления.

Земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами, признаются муниципаль­ным имуществом (ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Содержание права публичной собственности на землю. На первый взгляд субъекты права публичной собственности на землю обладают тем же объемом правомочий, что и частные земельные собственники, т. е. содержание права публичной собственности составляют право­мочия владения, пользования и распоряжения (п. 1 ст. 209 ГК РФ).

Однако более глубокий анализ этого вопроса приводит к иным выво­дам.

Традиционное понимание правомочия владения в гражданском праве — право фактического (физического) обладания земельным уча­стком. Вряд ли этого достаточно для того, чтобы признать, что субъект права публичной собственности осуществляет правомочие владения в его отношении. Правомочие пользования — непосредственная экс­плуатация земельного участка, извлечение доходов. Но субъект права публичной собственности никогда сам не использует земли. Нельзя в связи с этим рассматривать взимание земельного налога или арендной платы как своеобразное проявление данного правомочия.

Правомочия владения и пользования землей всегда осуществляет субъект права на земельный участок, производного от права собствен­ности на него, например аренды, постоянного (бессрочного) пользо­вания, пожизненного наследуемого владения, но не субъект права публичной собственности.

Поскольку субъект права публичной собственности не обладает правомочиями владения и пользования землями, он не может переда­вать эти правомочия иным лицам. Юридические и физические лица, пользующиеся земельными участками, находящимися в государст­венной или муниципальной собственности, наделяются этими право­мочиями исключительно в силу закона.

В ст. 9—11 ЗК РФ говорится о том, что субъекты права публичной собственности управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися, соответственно, в федеральной собственности, собст­венности субъектов РФ и муниципальной собственности. В этих статьях не упоминаются правомочия владения и пользования земель­ными участками. Земельное законодательство не признает за публич­ными собственниками земельных участков этих двух правомочий.

Что означает термин «управление земельными участками»? В дан­ном случае речь идет об управлении в сфере использования и охраны земель, организации системы управления, правовую основу осущест­вления которого составляют не право собственности, а полномочия соответствующих органов власти по организации деятельности по ох­ране и рациональному использованию земельных ресурсов. Управле­ние не может рассматриваться как дополнительное правомочие пуб­личного собственника земельного участка.

Правовая конструкция, при которой осуществление права собст­венности возлагается на органы государственной власти или органы местного самоуправления, не дает оснований для признания за этими субъектами двух правомочий: владения и пользования. В этих случаях субъект права публичной собственности реально выполняет только правомочие распоряжения. Соответственно, к праву публичной соб­ственности не применим в полном объеме п. 3 ст. 209 ГК РФ.

Правомочие распоряжения реализуется главным образом путем продажи земельных участков юридическим лицам и гражданам. В этом легко убедиться, проанализировав содержание ЗК РФ. О продаже зе­мельных участков, находящихся в государственной или муниципаль­ной собственности, говорится в его п. 5 ст. 11¹⁰, п. 2 ст. 39¹, ст. 39⁴, ст. 39¹¹ и др.

Кроме того, правомочие распоряжения землями, находящимися в публичной собственности, выражается в праве обмена земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собст­венности, на частный земельный участок путем заключения договора мены (гл. V² ЗК РФ). Глава V⁴ ЗК РФ допускает перераспределение зе­мель и земельных участков, находящихся в государственной или му­ниципальной собственности, между собой; таких земель и земельных участков, находящихся в частной собственности. Возможна безвоз­мездная передача земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или собственность субъектов РФ (гл. V⁵ ЗК РФ).

В отличие от граждан, юридических лиц, которые могут распоря­жаться своим имуществом (землей) только после того, как зарегист­рировано их право собственности на недвижимое имущество, субъек­ты права публичной собственности могут распоряжаться землей в не­которых случаях без соблюдения данного условия.

Согласно ст. З³ Федерального закона «О введении в действие Зе­мельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельны­ми участками, указанными в ст. З¹ этого Федерального закона (т. е. зе­мельными участками, находящимися в публичной собственности), осуществляется после государственной регистрации права собствен­ности на них, если этим Законом или другими законами не установле­но иное. Однако отсутствие государственной регистрации права соб­ственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществле­ния распоряжения ими.

Так как субъект права публичной собственности не обладает пра­вомочиями владения и пользования землями, к нему неприменимы права и обязанности, предусмотренные ст. 40 и 42 ЗК РФ. Невозмож­но с правовых позиций представить себе ситуацию, когда, например, Правительство РФ или Управление делами Президента РФ непосред­ственно использует какие-либо земли, находящиеся в федеральной собственности, предположим, земли лесного или водного фонда. По­этому к субъектам права публичной собственности на земли и на зе­мельные участки также не применимы требования ст. 13 ЗК РФ, ка­сающиеся обязанностей собственников земельных участков, по охра­не земель.

К субъектам права публичной собственности не применима норма п. 3 ст. 261 ГК РФ о том, что собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под по­верхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о не­драх, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. Сам субъект права публичной собствен­ности не может также возводить на нем здания и сооружения, осуще­ствлять их перестройку или снос (п. 1 ст. 263 ГК РФ).

К субъектам права публичной собственности на земли нельзя пря­мо применить требование ст. 210 ГК РФ о том, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, поскольку конкрет­ным выражением этой обязанности применительно к земле являются обязанности, адресованные только частным собственникам (ст. 42 ЗК РФ).

Обязанность охраны земель и других природных русурсов возлага­ется на субъектов права публичной собственности на основании норм Конституции РФ, а не норм гражданского и земельного права. Как от­метил Конституционный Суд РФ, с Российской Федерации и ее субъ­ектов не снимается вытекающая из ст. 9 Конституции РФ во взаимо­связи с ее ст. 72 и 76 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях'.

Субъект права публичной собственности на землю в отличие от частного собственника земли не вправе запрещать иным лицам поль­зоваться публичными землями. Это различие права частной и публич­ной собственности на землю отчетливо выражено в п. 1 ст. 262 ГК РФ. Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений присут­ствовать на не закрытых для общего доступа земельных участках, на­ходящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами. Субъект

¹ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации» // ВКС РФ. 2000. № 5.

права публичной собственности не вправе огораживать эти земли, за­прещать доступ на них населения.

Право публичной собственности на землю как сложноструктурная модель. В теории гражданского права доминирует концепция моно- структурной модели права собственности: один объекта права (одна вещь) — одно право собственности на нее. Эта концепция с некото­рыми оговорками применима к праву частной собственности, но не к праву публичной собственности на землю.

Так, по мнению В. П. Мозолина, в целях создания полноправного субъекта права в условиях функционирования рыночной экономики, находящегося на положении собственника имущества, участвующего в торговом обороте, необходимо шире применять сложноструктурную модель права собственности, согласно которой имущество может од­новременно принадлежать нескольким собственникам¹. При исполь­зовании же упрощенной модели права собственности, интенсивно применяемой сегодня в России в сфере действия государственной собственности, у каждой веши может быть только один собственник. Не вызывает каких-либо серьезных возражений и возможность ис­пользования сложноструктурной модели права собственности в ее вертикальном варианте в имущественных отношениях с участием Российской Федерации и ее субъектов, объектом которых являются земля и другие природные ресурсы^{CXLI CXLII}.

В действующем законодательстве фактически закреплена именно такая сложноструктурная модель права публичной собственности, при которой нет единого субъекта присвоения, единственного обла­дателя власти и интереса в отношении объекта права собственности.

Так, допускается возможность распоряжения земельными участка­ми, которые находятся в государственной собственности, органами местного самоуправления, т. е. субъектами, которые по идее могли бы распоряжаться только муниципальной собственностью. Согласно ст. З^CXLIII Федерального закона «О введении в действие Земельного кодек­са Российской Федерации» распоряжение земельными участками, го­сударственная собственность на которые не разграничена, осуществ­ляется по общему правилу органами местного самоуправления. Кроме того, распоряжение земельными участками, государственная собст­венность на которые не разграничена, осуществляют органы испол­нительной власти субъектов РФ — городов федерального значения

Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах этих субъектов, а также некото­рые федеральные органы исполнительной власти и органы исполни­тельной власти субъекта РФ.

Правомочие распоряжения федеральной собственностью — земля­ми лесного фонда, т. е. предоставление их в пользование делегировано согласно ст. 83 ЛК РФ органам государственной власти субъектов РФ. Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление, в частности, полномочий по предостав­лению в границах земель лесного фонда лесных участков в постоян­ное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений (в том числе организация и проведение соответствующих аукционов).

Аналогичная ситуация — в отношении земель водного фонда. Рос­сийская Федерация передает органам государственной власти субъек­тов РФ полномочия по предоставлению водных объектов или их час­тей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договоров во­допользования, решений о предоставлении водных объектов в поль­зование, за некоторыми исключениями (ст. 26 ВдК РФ).

Согласно п. 1 ст. 41 ЗК РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуще­ствляют права собственников земельных участков, установленные ст. 40 ЗК РФ, за некоторыми исключениями. Так, арендаторы земель­ных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут распоряжаться арендованным земельным участ­ком без согласия субъекта права публичной собственности. В соответ­ствии с п. 9 ст. 22 3К РФ при аренде земельного участка, находящего­ся в государственной или муниципальной собственности, на срок бо­лее пяти лет арендатор по общему правилу имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия арендода­теля при условии его уведомления. Однако следует отметить, что срок действия этих прав ограничен сроком действия договора аренды.

Ограниченным правом распоряжения своим земельным участком обладают даже землепользователи. Согласно п. 3 ст. 269 ГК РФ лица, которым земельные участки предоставлены в постоянное (бессроч­ное) пользование, не вправе распоряжаться такими земельными уча­стками, за исключением случаев заключения соглашения об установ­лении сервитута и передачи земельного участка в безвозмездное поль­

зование гражданину в виде служебного надела в соответствии с ЗКРФ.

Основания приобретения и прекращения права публичной собствен­ности на землю. Основания приобретения права собственности Рос­сийской Федерации на землю указаны в ст. 17 ЗК РФ. В федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны тако­выми федеральными законами; право собственности Российской Фе­дерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю и которые приобретены Российской Федера­цией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательст­вом. Аналогичные основания приобретения права собственности субъектов РФ и муниципальной собственности предусмотрены в ст. 18 и 19 ЗК РФ. Кроме того, право собственности на землю субъек­тов РФ и право муниципальной собственности на землю могут быть приобретены в результате ее безвозмездной передачи из федеральной собственности.

Согласно ст. 17—19 ЗК РФ право публичной собственности может быть приобретено по основаниям, предусмотренным гражданским за­конодательством. Например, возможна ситуация, когда орган госу­дарственной власти или местного самоуправления приобретет земель­ный участок, находящийся в частной собственности, на основании договора купли-продажи. Могут возникнуть случаи изъятия земель­ных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 49, 55 ЗК РФ; ст. 279 ГК РФ), переход бесхозяйных земельных участков в муниципальную собственность (ст. 225 ГК РФ) и т. д. Право публич­ной собственности на землю может быть приобретено в результате на­следования выморочного имущества (ст. 1151 ГК РФ).

Наиболее распространенными основаниями прекращения права публичной собственности являются предоставление государственных и муниципальных земельных участков в собственность юридическим лицам и гражданам, а также приватизация земельных участков.