Глава 2. Источники земельного права

1. Понятие и классификация источников земельного права

Понятие «источники земельного права». Право как социальное явле­ние возникло, развивалось и продолжает эволюционировать на осно­ве различных источников. «Источник права» — образное выражение, которое имеет несколько значений: источник правовых норм, т. е. со­держания права; материальные, экономические, социальные условия, существующие в обществе, особые исторические условия развития общества, связанные с его моралью и религией, которые определяют содержание права, регулирующего общественные отношения; методы создания права; иерархия правовых норм; юридическая сила право­вой нормы; способ выражения содержания соответствующей право­вой нормы, т. е. формы выражения права. В теории права под юриди­ческими источниками, или формами права, понимаются официальные формы выражения, закрепления, изменения и отмены действующих правовых норм. Именно в этом аспекте рассматриваются источники земельного права, о которых идет речь в настоящей главе.

В разных правовых системах применяются различные виды источ­ников позитивного права: обычай (обычное право), судебный преце­дент, юридическая доктрина, выраженная в трудах юристов), религи­озные нормы (исламское, талмудическое, индуистское право и др.), нормативный правовой акт. Например, источниками современного английского общего права являются: право Европейского Союза, об­щее право (судебные прецеденты), обычаи, статуты (законы) и их тол­кование, международные договоры и доктринальные юридические труды.

Россия — страна правовой системы европейского континенталь­ного права. Основной чертой национальных правовых систем стран европейского континентального права является наличие кодифици­рованных правовых актов. Главными источниками права считаются закон и иные нормативные правовые акты. Исходя из общепринятых представлений, сложившихся в российской правовой системе, источ­никами земельного права являются нормативные правовые акты, нор­мативные правовые договоры и международные договоры, регулирующие земельные отношения. Обычаи и судебные прецеденты не выступают источниками права.

Нормативный правовой акт. Все правовые акты, которые издаются в Российской Федерации, подразделяются на две основные группы: нормативные правовые акты и индивидуальные правовые акты.

Источниками земельного права являются нормативные правовые акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют земельно­правовые нормы — юридически обязательные модели поведения участников земельных отношений. Нормативные правовые акты должны отвечать признакам, объективно присущим источнику права. Они должны, во-первых, являться носителями государственно-власт­ной силы, во-вторых, иметь нормативный характер, т. е. должны быть рассчитаны на многократное применение, в-третьих, адресоваться не­определенному кругу субъектов. И наконец, такие акты должны быть обязательны для исполнения всеми субъектами.

В постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Фе­дерации»^XXXIII и в приказе Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нор­мативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти и их государственной регистрации»¹ приводится определение нор­мативного правового акта как письменного официального документа, принятого (изданного) в определенной форме правотворческим орга­ном в пределах его компетенции и направленного на установление, изменение или отмену правовых норм.

В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобя­зательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

В п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»^{XXXIV XXXV} указано сле­дующее. Существенными признаками, характеризующими норматив­ный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Индивидуальные правовые акты в отличие от нормативных актов имеют правоприменительный характер. По своему юридическому со­держанию это распорядительные правовые акты. Они содержат кон­кретное юридически властное волеизъявление субъектов власти. Ин­дивидуальный характер этих актов проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются конкретные дела или вопросы; во-вторых, они персонифицированы, т. е. они являются юридическими фактами, основаниями возникновения конкретных правовых отношений. Дан­ные акты устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанно­сти конкретных лиц. Индивидуальный правовой акт, принятый госу­дарственным органом или органом местного самоуправления, — ис­точник прав и обязанностей для лиц, указанных в акте. Такими актами являются решения о награждении, назначении на должность и т. п. В земельном законодательстве это акты о предоставлении зе­мельного участка, об изъятии, о резервировании земельного участка и др.

Обычно правовые нормативные акты и индивидуальные правовые акты имеют разную правовую форму. Например, согласно ст. 23 Фсде- рального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»¹ Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный харак­тер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативно­го характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. По­становления и распоряжения Правительства РФ обязательны к ис­полнению в Российской Федерации.

Нормативные правовые акты органов государственной власти под­разделяются по вертикали на нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и органов местного само­управления. По горизонтали эти нормативные правовые акты класси­фицируются на законы и иные нормативные правовые акты (подзакон­ные акты).

Выделяются следующие виды источников земельного права: Кон­ституция РФ; международные договоры Российской Федерации; фе­деральные законы, основной целью которых является регулирование земельных отношений (условно такие законодательные акты называ­ются специальными); федеральные законы, регулирующие отноше­ния в сфере природопользования и охраны окружающей среды; иные федеральные законы.

Нормативные указы Президента РФ также могут быть источника­ми земельного права. Кроме того, такими источниками служат норма­тивные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. норматив­ные правовые акты органов местного самоуправления.

Юридическая сила всех законов и иных нормативных правовых ак­тов определяется в зависимости от компетенции издавшего их органа государственной власти и роли нормативного правового акта в систе­ме законодательства.

Нормативный правовой договор. Согласно ч. 3 ст. 11 Конститу­ции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов веде­ния и полномочий. Нормативные правовые договоры заключались органами государственной власти Российской Федерации с субъекта­ми РФ. Федеративный договор^{XXXVI XXXVII}, подписанный 31 марта 1992 г. Рос­сийской Федерацией и субъектами РФ, продолжает действовать и в наше время. Одной из его целей являлось разграничение предметов ведения между федеральными органами государственной власти и ор­ганами государственной власти субъектов РФ. Федеративный договор отнес регулирование вопросов природопользования, охраны окружаю­щей среды, земельное законодательство к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В настоящее время практика заключения договоров о разграниче­нии предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной вла­сти субъектов РФ практически отсутствует. Пожалуй, единственным примером такого рода договоров может служить Договор о разграни­чении предметов ведения и полномочий между органами государст­венной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, подписанный 26 июня 2007 г.¹

Международный договор Российской Федерации как источник зе­мельного права. Согласно Конституции РФ общепризнанные принци­пы и нормы международного права и международные договоры Рос­сийской Федерации являются составной частью национальной право­вой системы. Закреплен принцип приоритета норм международного права над национальным правом (ч. 4 ст. 15). Этот принцип находит подтверждение и в земельном законодательстве нашей страны. В ст. 4 ЗК РФ предусмотрено, что, если международным договором Россий­ской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, пре­дусмотрены иные правила, чем ЗК РФ, применяются правила между­народного договора. Порядок заключения, выполнения и прекраще­ния международных договоров регулируется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»^{XXXVIII XXXIX}.

Обычай. В отечественной теории права принято разграничивать понятия «обычай» и «правовой обычай».

Считается, что обычай становится правовым обычаем, когда в зако­нодательстве содержится на него ссылка и тем самым государство придает ему обязательную юридическую силу. Его отличительная осо­бенность состоит в том, что государство санкционирует его и он при­обретает признаки правовой нормы. Юридическая сила придается обычаю либо путем прямого указания на это в законе либо путем его одобрения судом.

Примером правового обычая может служить правовая норма п. 1 ст. 19 ГК РФ, согласно которой гражданин приобретает и осуществля­ет права и обязанности под своим именем, включающим фамилию и собственно имя, а также отчество, если иное не вытекает из закона или национального обычая.

Если правило поведения, представляющее собой обычай, включа­ется в текст закона, это не правовой обычай, а правовая норма, содер­жащаяся в нормативном правовом акте. Например, в соответствии с п. 1 ст. 11 ЛК РФ граждане имеют право свободно и бесплатно пребы­вать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. В этом случае древний обычай стал правовой нормой. Отчасти похожая норма есть в ст. 221 ГК РФ, посвященной обращению в собственность общедоступных для сбора вещей.

В законодательстве термин «правовой обычай» не применяется, отсутствуют также четкое и понятное определение понятия «обычай», критерии и условия его использования. В ст. 5 ГК РФ говорится, что обычаем признается сложившееся и широко применяемое в какой- либо области предпринимательской или иной деятельности, не преду­смотренное законодательством правило поведения независимо от то­го, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычаи, противо­речащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются.

Ранее в ст. 5 ГК РФ использовалось понятие «обычаи делового оборота», которое ныне заменено понятием «обычаи». Расширена сфера действия обычаев: теперь это области не только предпринима­тельской, но и иной деятельности. О какой именно «иной деятельно­сти» идет речь, в ГК РФ не указано.

В разных законах употребляются термины, касающиеся видов обычаев: «местный обычай», «обычаи морского порта», «международ­ные морские обычаи», «обычаи, признаваемые в Российской Федера­ции», «торговые обычаи». В чем состоит суть этих обычаев, в данных законах не разъясняется.

Имеют ли обычаи какое-либо значение для регулирования земель­ных отношений? Являются ли они источниками земельного права? Имеются в виду прежде всего местные обычаи и обычаи коренных мало­численных народов. Так, согласно подп. 7 п. 3 ст. 23 ЗК РФ могут уста­навливаться публичные сервитуты для сенокошения, выпаса сельско­хозяйственных животных в установленном порядке на земельных уча­стках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям.

Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях тра­диционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»¹ в ст. 1 содержит определение понятия «обычаи»: это традиционно сложив­шиеся и широко применяемые коренными малочисленными народа­ми Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации пра­вила ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни. В ст. 2 данного Закона указывается, что правовое регу­лирование отношений в области образования, охраны и использова­ния территорий традиционного природопользования может осущест­вляться обычаями малочисленных народов, если такие обычаи не противоречат законодательству РФ, законодательству субъектов РФ. Использование природных ресурсов, находящихся на этих территори­ях, осуществляется в соответствии с законодательством РФ, а также с обычаями малочисленных народов (ст. 13 указанного Закона).

Пункт 2 ст. 4 Федерального закона от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федера­ции»^{XL XLI} гласит, что решения по вопросам внутренней организации об­щины малочисленных народов и взаимоотношений между ее членами могут приниматься на основании традиций и обычаев малочисленных народов, не противоречащих федеральному законодательству и зако­нодательству субъектов РФ и не наносящих ущерба интересам других этносов и граждан.

Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Фе­дерации»^XLII традиционный образ жизни малочисленных народов пред­ставляет собой исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной ор­ганизации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.

Статья 14 данного Закона указывает, что при рассмотрении в судах дел, в которых лица, относящиеся к малочисленным народам, высту­пают в качестве истцов, ответчиков, потерпевших или обвиняемых, могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие федеральным законам и законам субъектов РФ.

Исходя из этого, можно предположить, что обычай рассматривает­ся в качестве источника земельного права, но такой вывод будет не обоснован. Так, в ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса РФ, посвященной нормативным правовым актам, применяемым при рас­смотрении дел, указаны только виды нормативных правовых актов, которые подлежат применению. Кроме того, арбитражные суды в слу­чаях, предусмотренных федеральным законом, применяют обычаи делового оборота. Аналогичная норма есть в ст. 11 Гражданского про­цессуального кодекса РФ, в которой определено, что суд разрешает гражданские дела исходя из обычаев делового оборота, в случаях, пре­дусмотренных нормативными правовыми актами. Такое же правило содержится в п. 3 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации»¹. Пункт 3 ст. 28 Зако­на РФ от 7 июля 1993 г. № 5338-1 «О международном коммерческом арбитраже»^{XLIII XLIV} о нормах, применимых к существу спора, предусматрива­ет учет торговых обычаев.

Указанные правовые нормы определяют круг источников права, на основании которых должны разрешаться судебные споры. К ним от­носятся нормативные правовые акты и обычаи делового оборота. Обычаи в него не включены. Вопрос о том, как суды должны разре­шать споры, связанные с возможностью применения местных обыча­ев и обычаев коренных малочисленных народов, законодательство не решает. Поэтому обычай не может являться источником земельного права.

Между тем эта проблема получила отражение в праве ряда зару­бежных стран. Для того чтобы обычай создавал законно признавае­мые права, он должен отвечать определенным критериям. Например, в английском общем праве предусмотрено, что обычай должен суще­ствовать с «незапамятных времен», т. е. «по крайней мере с 1189 г.», и люди, живущие в настоящее время, не могут определить, когда обы­чай возник в прошлом. Законно признаваемый обычай не может про­тиворечить фундаментальным принципам добра и зла, поэтому обыч­ное право, связанное с совершением, например, преступления, нико­гда не будет признано. Обычай должен иметь определенный и ясный характер. Должны быть определены местность, где он действует, круг людей, к которым он применяется, и объем их прав. Требуется, чтобы обычай существовал постоянно. Однако права, которые дает обычай, не обязательно должны реализоваться постоянно, начиная с 1189 г. должна лишь наличествовать возможность актуализировать эти права

Исходя из этого, можно предположить, что обычай рассматривает­ся в качестве источника земельного права, но такой вывод будет не обоснован. Так, в ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса РФ, посвященной нормативным правовым актам, применяемым при рас­смотрении дел, указаны только виды нормативных правовых актов, которые подлежат применению. Кроме того, арбитражные суды в слу­чаях, предусмотренных федеральным законом, применяют обычаи делового оборота. Аналогичная норма есть в ст. 11 Гражданского про­цессуального кодекса РФ, в которой определено, что суд разрешает гражданские дела исходя из обычаев делового оборота, в случаях, пре­дусмотренных нормативными правовыми актами. Такое же правило содержится в п. 3 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации»¹. Пункт 3 ст. 28 Зако­на РФ от 7 июля 1993 г. № 5338-1 «О международном коммерческом арбитраже»^{XLV XLVI} о нормах, применимых к существу спора, предусматрива­ет учет торговых обычаев.

Указанные правовые нормы определяют круг источников права, на основании которых должны разрешаться судебные споры. К ним от­носятся нормативные правовые акты и обычаи делового оборота. Обычаи в него не включены. Вопрос о том, как суды должны разре­шать споры, связанные с возможностью применения местных обыча­ев и обычаев коренных малочисленных народов, законодательство не решает. Поэтому обычай не может являться источником земельного права.

You have 2 inventory

jud198919; has added Friends Lis

Между тем эта проблема получила отражение в праве ряда зару­бежных стран. Для того чтобы обычай создавал законно признавае­мые права, он должен отвечать определенным критериям. Например, в английском общем праве предусмотрено, что обычай должен суще­ствовать с «незапамятных времен», т. е. «по крайней мере с 1189 г.», и люди, живущие в настоящее время, не могут определить, когда обы­чай возник в прошлом. Законно признаваемый обычай не может про­тиворечить фундаментальным принципам добра и зла, поэтому обыч­ное право, связанное с совершением, например, преступления, нико­гда не будет признано. Обычай должен иметь определенный и ясный характер. Должны быть определены местность, где он действует, круг людей, к которым он применяется, и объем их прав. Требуется, чтобы обычай существовал постоянно. Однако права, которые дает обычай, не обязательно должны реализоваться постоянно, начиная с 1189 г. должна лишь наличествовать возможность актуализировать эти права ных судов при рассмотрении дел, связанных с взиманием земельного налога»¹.

При применении судами земельного законодательства следует учитывать информационное письмо Президиума Высшего Арбитраж­ного Суда РФ от 27 февраля 2001 г. № 61 «Обзор практики примене­ния арбитражными судами земельного законодательства»^{XLVII XLVIII}.

Большое значение для совершенствования практики применения земельного законодательства в части охраны земель имеет постанов­ление Пленума Верховного Суда РФ от 18 ноября 2012 г. № 21 «О при­менении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»^XLIX. При достаточном распространении судебная практика является основани­ем для ее обобщения и издания соответствующей правовой нормы, восполняющей пробел в законодательстве.

На развитие земельного законодательства оказывают влияние по­становления Конституционного Суда РФ. Так, в постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лес­ного кодекса Российской Федерации»^L был разрешен вопрос о феде­ральной собственности налесной фонд и земли этого фонда. 8 октяб­ря 1997 г. было принято постановление № 13-П «По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 г. «О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году»^LI. По­становлением от 13 декабря 2001 г. № 16-П «По делу о проверке кон­ституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жало­бой гражданки Т. В. Близинской»^LII были признаны неконституцион­ными некоторые нормы Закона г. Москвы от 16 июля 1997 г. № 34 «Об основах платного землепользования в городе Москве» (ныне утратил силу).

В постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2014 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2—6 ста­тьи 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственно­го назначения» в связи с жалобой граждан В. Л. Герасименко и Л. Н. Герасименко» была выражена позиция Конституционного Су­да РФ по вопросу о соответствии некоторых норм указанного Закона Конституции РФ.

Важное значение для решения вопроса о недопустимости возврата национализированного после революции 1917 г. недвижимого иму­щества бывшим его собственникам имеет определение Конституци­онного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 99-0 «Об отказе в принятии жа­лобы гражданина Семенова С. Н. на нарушение его конституционных прав Декретом Президиума ВЦИК от 20 августа 1918 года «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах»¹.

Постановлением от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы»^{LIII LIV} Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность положений ЗК РФ, регули­рующих предоставление земельных участков в собственность ино­странным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юриди­ческим лицам.

Правовое значение решений Конституционного Суда РФ указано в ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»^LV. Ре­шение этого Суда окончательно и не подлежит обжалованию. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, ут­рачивают силу; признанные не соответствующими Основному закону не вступившие в силу международные договоры Российской Федера­ции не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах или их отдельных положениях, признанных постановлением Конституционного Суда РФ неконсти­туционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.