§ 3. Понятие и система земельного права

Понятие земельного права. Во всех советских учебниках и литерату­ре по земельному праву указывалось, что в нашей стране земельное право как самостоятельная отрасль возникло только после Октябрь­ской революции 1917 г. Считалось, что создание этой отрасли права было непосредственно связано с национализацией всей земли. Одна­ко в действительности дело обстояло несколько иначе.

Земельное право относится к числу древнейших отраслей права не только в России, но и в других странах, прежде всего европейских. Со времен Киевской Руси существовало поземельное феодальное право как одна из важнейших отраслей права, основа всего феодального строя. Позднее наличие поземельного права, крестьянского земельного права признавалось российскими юристами еще до Октябрьской ре­волюции 1917 г.^XV

Земельное право — одна из основных отраслей российского права. Она призвана регулировать особую сферу общественных отношений по поводу использования и охраны земель, определения условий соз­дания зданий, строений и сооружений на земельных участках и их по­следующей эксплуатации.

Неразрывная взаимосвязь земли, иных природных и искусственно созданных объектов (объектов недвижимости) отчетливо проявляется в земельном, градостроительном законодательстве, законодательстве о природных ресурсах и иных отраслях. Тесная связь земельного, вод­ного, лесного законодательства и законодательства о недрах всегда от­мечалась в юридической науке. Эти отрасли развиваются в определен­ном органическом единстве, обусловленном тем, что предметы их правового регулирования касаются объектов, являющихся, как прави­ло, частями окружающей природной среды.

Правовой режим земельных участков определяет возможность и условия возведения зданий и сооружений на них и их эксплуатации.

В некоторых случаях проявляется обратная взаимосвязь. Режим ис­пользования зданий, строений, сооружений, прочно связанных с зем­лей, в свою очередь, обусловливает правовой режим земельных участ­ков, установление ограничений на их использование. Аналогичная тенденция видна в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, о государственном кадастре недви­жимости и т. д. Законодательство о приватизации закрепляет прин­цип единовременной приватизации зданий, сооружений и земельного участка и др.

Итак, современное земельное право — это отрасль российского пра­ва, регулирующая земельные отношения по поводу использования и охраны земель, иных природных ресурсов, созданиия объектов недви­жимости, земельные отношения, имеющие имущественный и органи­зационный характер, а также земельные отношения по поводу пере­движения людей.

Земельное право как отрасль права. В юридической науке в качестве оснований для разграничения норм права по отдельным самостоя­тельным отраслям признаются следующие критерии', особый предмет правового регулирования; специфика методов правового регулирова­ния; наличие кодифицированных источников правового регулирова­ния и объективная заинтересованность общества в выделении соот­ветствующей отрасли права в качестве самостоятельной.

Главным критерием обычно считается наличие специального, осо­бого предмета правового регулирования как объективно существую­щего материального основания разграничения отраслей права. Эко­номическая и социальная сущность земельных отношений, их харак­тер и особенности являются основным аспектом, обусловливающим выделение сферы земельных отношений в качестве особого предмета правового регулирования. Земельное право имеет собственный пред­мет регулирования — общественные земельные отношения.

В земельном праве применяется особое сочетание методов право­вого регулирования, т. е. способов правового воздействия на участни­ков земельных отношений, как отмечалось выше.

Земельное право обладает специальными кодифицированными источниками правового регулирования, а также обширным комплек­сом нормативных правовых актов, составляющих систему земельного законодательства. Возглавляет систему земельного законодательства ЗК РФ. Необходимость издания специального законодательного акта, который должен регулировать земельные отношения, имеет консти­туционную основу. Согласно ст. 36 Конституции РФ условия и по­рядок пользования землей определяются на основе федерального за­кона.

Функционирование земельного права как самостоятельной отрас­ли отражает заинтересованность общества в обеспечении рациональ­ного использования и охраны земель в стране, что особенно важно и актуально в условиях рыночной экономики, вовлечения земли в гражданский оборот. Обеспечение баланса публичных и частных ин­тересов — одна из главных задач земельного права. В то же время осо­бенности земли, ее огромная роль в жизни общества отражают пре­имущественно публичный характер регулирования земельных отно­шений.

Земельное право не относится ни к частному, ни к публичному праву. Такое подразделение системы права поддерживают главным образом представители науки гражданского права. Классификация национальных правовых систем на эти сферы является дискуссион­ной как в отечественной, так и в зарубежной юридической науке, в том числе в странах европейского континентального права. Право­вые системы в странах общего права не подразделяются на сферы частного и публичного права.

Более того, по утверждению Г. А. Гаджиева, развитие частного пра­ва сопровождается усилением публично-правовых начал в сфере, обычно регулируемой гражданским правом. Особенно наглядно это проявляется применительно к таким традиционным частноправовым ценностям, как свобода договора и неприкосновенность частной соб­ственности^XVI.

Если мы признаем деление системы права на частное и публичное право, то отчетливо видим тенденцию дезинтеграции частного права, коррекции основных принципов его правовых институтов под воздей­ствием норм иных отраслей права. Единственным критерием истины в этом вопросе может служить реальность, отраженная в содержании действующих правовых норм.

Земельное право как наука. Наука земельного права — система взглядов, мнений, выражающих толкование правовых норм в эконо­мическом, социальном, историческом и политическом аспектах, а также взаимодействие земельно-правовых норм с нормами иных от­раслей. Земельное право как наука исследует пробелы в правовом ре­гулировании, тенденции развития законодательства, имеющиеся в системе правового регулирования противоречия.

В развитии науки земельного права можно выделить несколько этапов.

На первом этапе, который охватывает 1917 г. — конец 1930-х гг., наука советского земельного права занималась главным образом тео­ретическим анализом Декрета от 26 октября 1917 г. «О земле» и зе­мельного законодательства, развивавшего его основные положения. Затем центральное место заняло исследование проблем разработки и практики применения ЗК РСФСР 1922 г. и первого общесоюзного зе­мельного закона — Основных начал землепользования и землеуст­ройства 1928 г. Этим проблемам был посвящен ряд монографий и учебников¹. В 1930-е гг. наметилась тенденция замены земельного права земельно-колхозным правом в связи с коллективизацией сельско­го хозяйства.

В 1938 г. на Первом совещании научных работников права был по­ставлен и решен вопрос о выделении науки земельного права в само­стоятельную отрасль правовых наук^{XVII XVIII}. С этого момента начался второй этап развития науки земельного права. В 1940 г. был издан учебник «Земельное право»^XIX, в котором оно рассматривалось как самостоятель­ная отрасль. После издания этого учебника в юридической литературе длительное время не было значительных работ по земельному праву.

Признанным основоположником советского земельного права яв­ляется член-корреспондент АН СССР Г. А. Аксененок. Монографи­ческая разработка теоретических проблем земельного права возобнов­ляется только в 1950-е гг., когда были опубликованы фундаменталь­ные работы Г. А. Аксененка «Право государственной собственности на землю в СССР»^XX и «Земельные правоотношения в СССР»^XXI.

В 1960—1980-е гг. были опубликованы монографические работы по всем основным проблемам, исследованы вопросы правового режи­ма отдельных категорий земель, создана теоретическая база для коди­фикации земельного законодательства. Большой вклад в развитие науки земельного права внес Н. И. Краснов^XXII. Под его редакцией был издан ряд учебников. Безусловно, значительным достижением науки земельного права явилась публикация трехтомного курса земельного права¹.

Третий этап развития науки земельного права в нашей стране связан с началом экономических реформ, формированием рыночной экономики. В связи с установлением права частной собственности на землю, с вовлечением земли в гражданский оборот потребовались переосмысление и пересмотр основных принципов и теоретических положений науки земельного права. Издавались работы, в которых анализировались современное состояние земельного законодательст­ва^{XXIII XXIV}, вопросы права собственности на землю^XXV, проблемы земельного права^XXVI.

Точкой отсчета начала четвертого этапа развития науки земельно­го права следует считать 25 октября 2001 г. — дату принятия ЗК РФ, по-новому регулирующего земельные отношения в современных ус­ловиях. После принятия Кодекса появились большое число коммен­тариев к нему, учебники по земельному праву, комментарии к иным законодательным актам, регулирующим земельные отношения, а так­же монографий.

Земельное право как учебная дисциплина. В качестве учебной дис­циплины земельное право представляет собой изложение по опреде­ленной системе основных положений науки земельного права. Содер­жание курса земельного права, а также его наименование неоднократ­но изменялись^XXVII.

Так, в 1929 г. в связи с началом коллективизации сельского хозяй­ства вместо курса «Земельное право» началось преподавание курса «Земельно-колхозное право». Через 10 лет преподавание курсов зе­мельного и колхозного права было разделено. В конце 1960-х гг. на­чалось преподавание курса земельного права в «широком смысле», т. е. объединяющего все отрасли законодательства о природных ресур­сах^XXVIII, а с 1984 г. был введен общий курс «Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды». С конца 1980-х гг. земельное право преподавалось в рамках курса «Экологическое право».

Начиная с 1992 г. земельное право преподается как самостоятель­ная дисциплина. В содержание курса земельного права включено изу­чение не только собственно земельного права, но и таких отраслей, как градостроительное, горное, водное и лесное право. Земельное право как учебная дисциплина рассматривается в широком смысле.

Система земельного права. Под системой земельного права понима­ется совокупность взаимосвязанных между собой земельно-правовых институтов, расположенных в определенной последовательности в за­висимости от выполняемой ими роли в регулировании земельных от­ношений.

Система земельного права представляет собой сложное правовое явление, которое имеет закономерности формирования и тенденции развития. Характер и содержание системы этой отрасли определяются объективными закономерностями и субъективными факторами, ока­зывающими влияние на развитие земельного законодательства. Они обусловливают характер классификации нормативного материала по соответствующим правовым институтам.

Общая часть земельного права включает институты, содержащие наиболее важные положения, определения и принципы, имеющие общее для всей системы отрасли значение. Эти правовые институты оказывают решающее влияние на формирование содержания и соста­ва институтов особенной части. Правовые институты особенной части подчинены институтам общей части, и их содержание касается опре­деленного вида земельных отношений. Сфера их действия ограничена конкретной категорией земель, выделенной в зависимости от целево­го назначения земель. Нормы институтов особенной части закрепля­ют правовой режим соответствующих категорий земель.

Общая часть земельного права состоит из следующих правовых ин­ститутов:

система прав на землю;

управление в сфере использования и охраны земель;

правовая охрана земель;

правовое регулирование платы за землю;

ответственность за нарушения земельного законодательства.

Особенная часть земельного права состоит из институтов, опреде­ляющих правовой режим отдельных категорий земель в зависимости от их целевого назначения.

Так, выделяются правовые институты, регулирующие правовой ре­жим земель:

сельскохозяйственного назначения;

населенных пунктов;

промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической дея­тельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

особо охраняемых территорий и объектов;

лесного фонда;

водного фонда;

запаса.

Правовой режим ряда категорий земель определяется не только нормами земельного права. Так, правовой режим земель населенных пунктов, кроме земельного права, регулируется градостроительным правом; правовой режим земель промышленности, энергетики и т. д. — в определенной мере горным правом; земель лесного фонда соответственно — лесным правом; земель водного фонда — водным правом.