Предисловие

Земельное право относится к числу древнейших отраслей права не только в России, но и в других странах. Со времен Киевской Руси из­вестно поземельное феодальное право. Во все времена государство ре­гулировало поземельные отношения. Со второй половины XIX в. су­ществовали поземельное право и крестьянское земельное право, яв­лявшееся частью крестьянского обычного права. После Октябрьской революции 1917 г. возникло советское земельное право.

С начала 1990-х гг., когда в нашей стране началась земельная рефор­ма, земельное законодательство кардинально изменилось. Формиро­вание рыночных отношений, экономические реформы отразились на его содержании. Государственная собственность на землю перестала быть исключительной. Сейчас существует частная и публичная (госу­дарственная и муниципальная) собственность на землю. Действует ряд законодательных актов, которые регулируют земельные отношения.

Настоящий учебник представляет собой изложение учебного курса «Земельное право», который преподается в высших учебных заведе­ниях. Содержание курса отражает современное состояние развития земельного законодательства и теории земельного права.

Учебник состоит из общей и особенной частей.

В общую часть включены такие вопросы, как предмет и система зе­мельного права, источники земельного права, земельные правоотно­шения, плата за использование земель и др. Рассматриваются, в част­ности, следующие правовые институты: право собственности на землю; права на земельные участки лиц, не являющихся их собственниками; управление в сфере использования и охраны земель; правовая охрана земель; ответственность за нарушения земельного законодательства.

В особенной части освещается правовой режим отдельных катего­рий земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиове­щания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космиче­ской деятельности, обороны, безопасности и земель иного специаль­ного назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов, лесного и водного фондов, земель запаса.

Также в учебнике рассматриваются вопросы градостроительного, горного, лесного и водного права.

Общая часть

Глава 1. Предмет и система земельного права

§ 1. Предмет земельного права

Земельные отношения как предмет земельного права и их состав. Ши­рокое разнообразие регулируемых правом общественных отношений приводит к необходимости дифференциации национального права на внутренние структурные подразделения — отрасли права. Каждой от­расли права соответствует особая сфера общественных отношений, которая регулируется ею. Важнейшими материальными признаками разграничения отраслей права являются различия содержания обще­ственных отношений, их особенности, на основе которых определя­ются их предметы правового регулирования. Значение предмета пра­вового регулирования выражается в том, что именно он выступает главным объективным критерием разграничения норм права по отрас­лям. Характер общественных отношений, которые регулируются пра­вом, определяет юридическое содержание отрасли права, выражаю­щееся в применении особых правовых категорий, правил поведения, способов правового регулирования.

Земельное право как одна из основных отраслей российского права имеет собственный предмет правового регулирования. Сфера общественных отношений, регулируемая данной отраслью права, определяется на основании такого критерия, как особый объект этих отношений, которым выступает земля. В ст. 6 ЗК РФ указано, что объектами земельных отношений являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков.

Земля — основа жизни и деятельности любого человеческого обще­ства. Она представляет собой один из главных объектов хозяйственной деятельности человека. Почва — плодородный слой земли, используе­мый в сельскохозяйственном производстве и лесном хозяйстве. В не­драх земли содержатся запасы полезных ископаемых, небходимые для экономического развития общества. Водные ресурсы — важнейшее условие существования людей, животного и растительного мира —

также находятся на земле. Земля является местом обитания животного мира — возобновляемого природного ресурса; это один из важнейших компонентов окружающей природной среды.

Земля становится объектом земельных отношений не из-за того, что она — объект природы, природный ресурс или часть окружающей природной среды. Объективно существующие земельные отношения обусловлены конкретными волевыми актами людей, их поведением. Люди присваивают определенные части земли, приобретают права на землю, используют ее полезные свойства, воздействуют на нее раз­личными способами. Соответственно, в этой сфере возникают особые общественные взаимодействия, отношения между людьми по поводу земли.

В истории человеческого общества земельные отношения всегда занимали особое место и играли большую роль в системе обществен­ных отношений; земля была одним из объектов ожесточенной борь­бы. Огромное экономическое, политическое и социальное значение земли в жизни общества обусловлено тем, что она в течение многих веков являлась первоначальным источником любого богатства¹. В современном мире земля отнюдь не утратила экономической и со­циальной роли. Значение земельных отношений постоянно возрас­тает.

С точки зрения права земля рассматривается в двух аспектах: как политическая и как экономическая категория. В первом случае она оп­ределяется как территория, т. е. пространственный предел осуществле­ния государственной власти или власти, реализуемой в границах адми­нистративно-территориальных образований. Регулирование данных отношений производится главным образом в рамках конституционно­го (государственного) и административного права. Во втором случае земля рассматривается как объект хозяйственной деятельности, как объект собственности, пользования, правовой охраны, что требует иного подхода к правовому регулированию, складывающихся в связи с этим отношений^{I II}.

В теории земельного права принято считать: принципиальным мо­ментом является то, что земля — природный объект и природный ре­сурс. Природный объект — относительно условная правовая категория, применение которой позволяет индивидуализировать определенную часть окружающей природной среды (в данном случае земли), с тем чтобы с позиций права было возможно признать процессы использо­вания и охраны земель в качестве предмета правового регулирования, объекта правовой охраны^III.

Правовая категория «природный объект» отличается от категории «природный ресурс». Природный ресурс представляет собой определен­ную совокупность запасов природных веществ, природной энергии, территориальной сферы, которые применяются обществом для удов­летворения своих потребностей или признаются в качестве таковых. Характерными чертами земли как природного ресурса являются ее производительная способность, т. е. плодородие почв, наличие сво­бодных земель, которые могут быть использованы для размещения каких-либо производственных и иных объектов, для застройки и т. п. Применение этой правовой категории дает возможность отразить в праве специфику правового регулирования эксплуатации природного ресурса (земель), обусловленные его природно-экономическими свойствами, закрепить и урегулировать особенности использования запасов веществ, энергии, иных полезных свойств, которыми облада­ет данный ресурс природы.

Наиболее важные юридически значимые признаки земли как природ­ного объекта и природного ресурса заключаются в следующем. Земля существует без всякого содействия со стороны человека как всеобщее условие и предмет человеческого труда. Земля — территориальный ба­зис жизни и деятельности людей, естественное средство производства. Это важное свойство земли отражено в ст. 9 Конституции РФ, соглас­но которой земля и другие природные ресурсы используются и охра­няются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земля относится к числу вечных, неуничтожимых природных объек­тов. Можно уничтожить плодородный почвенный слой, покрываю­щий землю, однако землю как пространственный территориальный базис, как правило, уничтожить нельзя. В связи с этим земля, являю­щаяся местом существования человеческого общества, обладает и в обозримом будущем будет обладать признаком незаменимости.

В отличие от растительного и животного мира — возобновляемых ресурсов природы — земля не характеризуется таким свойством. Од­нако естественное плодородие почв может быть восстановлено при применении специальных методов. При рациональной, научно обос­нованной обработке почвы приобретают уникальное свойство увели­чивать продуктивную способность.

Очень важным обстоятельством является также то, что зелия огра­ничена в пространстве. Человеческое общество существует на опреде­ленной территории, обычно очерченной границами соответствующе­го государства. Любой человек владеет земельным участком, площадь которого всегда ограничена, как бы велик он ни был.

Земля как объект общественных отношений даже в тех случаях, ко­гда к ней применяется человеческий труд, когда в нее вкладываются денежные средства для производства каких-либо улучшений, остается объектом природы. Застроенный, заасфальтированный, забетони­рованный и т. п. земельный участок всегда будет оставаться природ­ным объектом и природным ресурсом. В этом заключаются основные особенности земли — объекта общественных земельных отношений.

Земля выполняет по крайней мере три важнейшие функции. Во- первых, это главное средство производства в сельском и лесном хозяй­стве. Во-вторых, она используется как пространственный (территори­альный) базис для размещения зданий, строений и сооружений, т. е. объектов, искусственно созданных человеком. Выступая как средство производства, земля практически всегда одновременно слу­жит и пространственным (территориальным) базисом для размеще­ния объектов, которые в силу своих естественных природных свойств связаны с землей: вод, лесов, лесных насаждений, многолетних, в том числе плодовых насаждений. В-третьих, что особенно актуально в со­временных условиях, земля выполняет функцию поддержания эколо­гического равновесия в природе как элемент системы сложных взаимо­связей объектов природы — экологической системы.

Экологическая фукция земли проявляется в двух важнейших аспек­тах: 1) обеспечении охраны земель в процессе их использования и 2) обеспечении сохранности земель, признанных землями особо охра­няемых территорий и объектов.

Функциональное значение земли отражается в праве посредством деления всех земель на соответствующие категории в зависимости от их целевого назначения. Выделяются земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, особо охраняемых территорий и т. д.

Слово «земля» в русском языке имеет несколько значений. Это планета; суша (в отличие от водного пространства); почва, верхний слой коры нашей планеты, поверхность; рыхлое темно-бурое вещест­во, входящее в состав коры нашей планеты; страна, государство; тер­ритория с угодьями, находящимися в чьем-то владении, пользова­нии¹. Для земельного права особое значение имеет определение поня­тия земли как суши и как почвы. Причем принципиальным моментом является то, что суша — это земля в противоположность морю, водно­му пространству^{IV V}.

Какое значение имеет понятие «земля» в законодательстве? Юри­дического определения его нет. В ст. 9 Конституции РФ говорится о земле как природном ресурсе. В ч. 1, 2 ст. 36 Конституции РФ термин «земля» используется для обозначения объекта права собственности. В ч. 3 этой статьи данный термин применен для обозначения предмета правового регулирования земельного законодательства.

В ЗК РФ употребляются термины: «земля», когда речь идет о земле как природном объекте и природном ресурсе; «земельный участок», когда говорится об индивидуализированной части земли; «земли», ко­гда речь идет о категориях земель. По смыслу подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ земля — это природный объект, природный ресурс и одновременно недвижимость, объект права собственности и иных прав на землю.

В ГК РФ термины «земля» и «земельный участок» используются как синонимы, без учета различия содержания этих понятий. В его п. 1 ст. 126, п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209, п. 2 ст. 214 говорится о земле, хотя речь должна идти о земельном участке как объекте прав на землю с ос­новой на доктрине гражданского права. Глава 17 называется «Право собственности и другие вещные права на землю»; ст. 260 посвящена общим положениям о праве собственности на землю; ст. 264 — правам на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков; ст. 269 — владению и пользованию землей на праве постоянного (бес­срочного) пользования. Это значит, что объектом имущественных прав признается не только земельный участок, но и земля. В иных статьях ГК РФ применяется термин «земельный участок», подразуме­вающий объект имущественных прав.

Таким образом, Конституция РФ, земельное и гражданское зако­нодательство признают землю в качестве природного объекта, при­родного ресурса и объекта прав на землю.

Кроме того, из содержания п. 1 ст. 3 ЗК РФ, согласно которому зе­мельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель, следует вывод, что общим объектом земельных отно­шений выступают земли. Понятие «земля» является синонимом по­нятия «земли», которое используется в ЗК РФ для того, чтобы обо­значить отдельные категории земель. Понятие «земли» — родовое по отношению к понятию «земельный участок», и, естественно, они взаимосвязаны. Поэтому земельными отношениями являются общест­венные отношения, возникающие по поводу земли (земель, земельных уча­стков и их частей).

Юридическое понятие «земля» в зарубежном праве. В странах евро­пейского континентального права, так же как и в российском праве, нет законодательно определенного понятия «земля». Законодатель­ство этих стран, как правило, делает акцент на дефиниции катего­рии «недвижимость», не определяя при этом юридического поня­тия «земельный участок». «Земля» является синонимом «земельно­го участка».

Иная ситуация в английском праве. Юридическое понятие «зем­ля» сформулировано в Акте «Об имущественном праве» 1925 г. (ст. 205 (1) (ix)). Земля включает землю, находящуюся в любом владе­нии, рудники, полезные ископаемые, как добытые, так и недобытые, здания или части зданий (независимо от того, как они разделены: го­ризонтально, вертикально или иным образом) и другие материальные наследуемые права, а также manor (мэнор)¹, advowson (эдвовсон)^{VI VII}, ренту и иные нематериальные наследуемые права, сервитут, право, привилегию или прибыль от земли^VIII. Кроме того, согласно Акту «О ре­гистрации земли» 2002 г. (ст. 132 (i)) «земля» включает: а) здания и дру­гие сооружения; б) землю, покрытую водой; в) рудники и полезные ископаемые, извлеченные и не извлеченные на поверхность земли.

В американском праве особое значение имеет содержание понятия «земля», которое разработано в судебной практике. В Юридическом словаре Блэка приводится следующая характеристика данного поня­тия. В широком смысле «земля» включает сушу, почву, грунт, в том числе поля, луга, пастбища, леса, охотничьи угодья, воды, болота, скалы. В узком смысле «земля» означает интересы или титулы опреде­ленного характера, которыми лицо может обладать в отношении зем­ли. Категория «земля» может использоваться взаимозаменяемо с по­нятием «имущество» и включать все, что может быть классифициро­вано как реальное имущество. Обычно термин «земля» употребляется для определения объекта права собственности, но не права собствен­ности. Слово «земля» означает не только почву, но и все, что соедине­но с ней либо в силу ее природных свойств (деревья, растения и вода), или в результате человеческой деятельности (здания и заборы)¹. Ана­логичные определения рассматриваемого понятия содержатся в праве практически всех стран общего права.

Структура и признаки земельных отношений. Определив состав зе­мельных отношений, необходимо выяснить их структуру. В п. 1 ст. 3 ЗК РФ говорится, что земельное законодательство регулирует отно­шения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответст­вующей территории (земельные отношения). Развернутого определе­ния этих отношений в ЗК РФ нет. Круг земельных отношений, как от­мечает А. К. Голиченков, определяется в ЗК РФ не через определение указанного термина, а через содержание статей этого Кодекса^{IX X}. Ана­лиз норм ЗК РФ позволяет выделить следующие основные группы зе­мельных отношений и тем самым структуру земельных отношений.

В первую группу включены отношения, возникающие по поводу ис­пользования и охраны земли как объекта природы и природного ресурса. Определить суть этих отношений можно путем выявления отношений по поводу использования земель для конкретных целей, т. е. видов ис­пользования земель. Главным ориентиром для этого служит ст. 7 ЗК РФ, в которой перечислены виды категорий земель, выделяемых в зависимости от их целевого назначения. Это земли сельскохозяйст­венного назначения, населенных пунктов, промышленности и иного специального назначения, особо охраняемых территорий, лесного фонда, водного фонда, запаса. Одно лишь перечисление категорий зе­мель позволяет сделать вывод, что практически все земли применяют­ся главным образом в качестве средства производства, т. е. в сельском или лесном хозяйстве, либо как пространственный (территориаль­ный) базис, т. е. для размещения и эксплуатации различных объектов.

Использование земель и их охрана представляют собой органиче­ски взаимосвязанные части земельных отношений. Все земли подле­жат охране. В ЗК РФ есть гл. 2, которая специально посвящена вопро­сам охраны земель.

Некоторые земли исключены из сферы хозяйственного использо­вания либо ограничены в использовании. Эти земли относятся к кате­гории земель особо охраняемых территорий и объектов. Целевое на­значение таких земель заключается в первую очередь в обеспечении охраны окружающей природной среды.

Отличительные признаки земельных отношений данной группы выражаются в том, что для достижения целей как использования, так и охраны, восстановления плодородия земель, сохранности земель как пространственного (территориального) базиса человек оказывает на земли комплекс физических, химических и биологических воздей­ствий. Для обеспечения сохранности особо ценных земель и земель особо охраняемых природных территорий предусматриваются специ­альные меры по ограничению или запрету каких-либо воздействий на такие земли и территории.

В целом в состав первой группы земельных отношений входят от­ношения по поводу: во-первых, использования и охраны земель как средства производства; во-вторых, применения и охраны земель как пространственного (территориального) базиса; в-третьих, охраны зе­мель как элемента экологической системы, неотъемлемой части окру­жающей природной среды.

Особой разновидностью земельных отношений являются случаи создания искусственных земельных участков (п. 3 ст. 6 ЗК РФ). Суть данных земельных отношений заключается в следующем. На земли водного фонда оказывается физическое воздействие, выражающееся в том, что путем намыва, доставки грунта создается земельный участок, который предполагается использовать как пространственный терри­ториальный базис.

Суть второй группы земельных отношений состоит в том, что зе­мельное право регулирует отношения по поводу земельных участков и их частей, являющихся недвижимостью и объектами прав на землю. Огра­ниченность земли в пространстве в современном мире не позволяет людям по своему усмотрению использовать понравившийся им уча­сток земли, предположим распахать его, обнести забором и возвести на нем здание или сооружение. Такая практика была возможна несколько столетий назад. В современном обществе подавляющая часть земель давно уже поделена между людьми. Кроме того, даже если кто-то и при­обрел права на землю, нередко возникают острые проблемы защиты своих прав от посягательств третьих лиц. Поэтому в праве предусматри­ваются особые условия и требования, касающиеся приобретения зем­ли, определены система прав на землю и способы защиты этих прав.

Основой закрепления, реализации и зашиты прав на землю, обо­рота земельных участков является правовая конструкция признания земельного участка недвижимым имуществом. При этом необходимо подчеркнуть, что земля как объект природы и природный ресурс — это объективная реальность, существующая миллионы лет. Что же ка­сается недвижимости, недвижимого имущества, то данные юридиче­ские понятия — результат творческой деятельности юристов. Понятие «недвижимость» придумано людьми, и это юридическая фикция¹. В праве многих стран, прежде всего в странах общего права, такого понятия нет. Как фактически, так и юридически земельный участок может существовать вне зависимости от того, признан он недвижимо­стью или нет.

Уникальные свойства земли как объекта природы — ее постоянст­во, неперемещаемость и ограниченность в пространстве — основа фор­мирования юридического понятия «недвижимость». Именно поэтому земельные участки и участки недр признаются недвижимостью. При­своенную часть земли — земельный участок нельзя перенести с одно­го места на другое, передвинуть. Неразрывная связь возведенных зда­ний, сооружений и объектов незавершенного строительства с землей как объектом природы (а не с земельным участком) — условие для признания их недвижимым имуществом (ст. 130 ГК РФ).

На основе анализа норм действующего законодательства можно сделать однозначный вывод о том, что регулирование отношений, возникающих по поводу земельного участка, признанного недвижи­мым имуществом, включается в сферу действия земельного права. Зе­мельный участок приобретает правовой режим недвижимого имуще­ства на основании норм земельного законодательства. Практически вся совокупность юридических действий, связанных с образованием земельных участков, которые являются элементами юридического со­става — основания признания земельного участка в качестве недви­жимого имущества, урегулирована в ЗК РФ^{XI XII}.

Статья 6 ЗК РФ к числу объектов земельных отношений прямо от­носит земельные участки и части земельных участков. В подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ закреплен принцип, согласно которому регулирование от­ношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей части природы; природном ресурсе, применяемом в качест­ве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на терри­тории РФ; недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. В подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК. РФ сформулирован принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйст­ве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

Поскольку земельный участок признан недвижимостью, имущест­вом, отношения, возникающие по поводу участка земли, выступаю­щего в такой роли, имеют определенную специфику. Земельный уча­сток не является «обычным» имуществом, с точки зрения права он про­должает оставаться природным объектом, природным ресурсом. Индивидуализированная часть земли — земельный участок не утрачи­вает юридических признаков как части окружающей природной сре­ды и ее компонента — земли.

Любой земельный участок не только выступает объектом права собственности и иных прав на землю, но и используется для различ­ных целей и подлежит охране, поэтому по поводу него возникает ши­рокий спектр земельных общественных отношений, в том числе тех, которые выше отнесены к первой группе земельных отношений. Об­щественные отношения, возникающие по поводу земельного участка как объекта права собственности, иных прав на землю, недвижимости, яв­ляются земельными отношениями.

Общественные отношения, возникающие по поводу земельных участков как недвижимости и по поводу их применения и охраны, представляют собой целостный комплекс. Доминирующую роль в нем играют земельные отношения, поскольку главная цель присвоения уча­стка земли и оборота земельных участков — их последующее исполь­зование.

Поскольку рассматриваемая группа земельных отношений связана с особым видом имущества — земельным участком, отличительным признаком таких общественных отношений является их имуществен­ный характер. Земельные отношения имущественного характера обычно возникают по поводу земельных участков и земель отдельных категорий, которые признаются в качестве объектов публичной собст­венности.

Существует также сфера земельных отношений, которые в силу своего характера составляют отдельную — третью группу. К ней отно­сятся земельные отношения организационного характера. Для того что­бы решать вопросы рационального использования земель, обеспече­ния их охраны, недостаточно регламентировать условия и требования, касающиеся непосредственного употребления и охраны земель, за­крепить систему прав на землю, порядок их осуществления, регулиро­вать оборот земельных участков. Необходимо применение правовых способов воздействия на процессы, связанные с использованием зе­мель, с помощью которых обеспечивались бы не только частные инте­ресы, но и публичные интересы сохранения и рационального упо­требления земельных ресурсов. Поэтому в земельном праве применя­ются особые правовые механизмы воздействия государства на сферу земельных отношений.

Государство должно организовывать процессы рационального ис­пользования и охраны земельных ресурсов посредством деятельности соответствующих государственных органов, наделенных компетенци­ей по осуществлению весьма специфических функций в этой области. В силу ЗК РФ реализуются такие функции, как государственный ка­дастровый учет земельных участков (ст. 70), государственный земель­ный надзор, муниципальный и общественный контроль (ст. 71—72') и др., а также такие организационные меры, как государственный мо­ниторинг земель (ст. 67), землеустройство (ст. 68). Земельное право регламентирует содержание деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления по орга­низации рационального использования и охраны земель путем реали­зации ими соответствующих управленческих функций.

Общественные отношения, возникающие в сфере управления ра­циональным использованием и охраной земель, также являются зе­мельными отношениями, поскольку их непосредственным объектом выступает земля. Главная черта таких отношений — их организационный характер. Следует подчеркнуть, что земельные отношения, возникаю­щие по поводу использования и охраны земли как объекта природы и природного ресурса, земельные отношения имущественного характера теснейшим образом взаимосвязаны с земельными отношениями орга­низационного характера и образуют в совокупности определенное единство.

К четвертой группе земельных отношений относятся земельные от­ношения, возникающие в связи с использованием земель для передвижения людей. Основанием для выделения данной группы отношений являет­ся ст. 27 Конституции РФ. согласно которой каждый, кто законно на­ходится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, вы­бирать место пребывания и жительства.

Поскольку земля выступает территориальной основой жизни и деятельности человека, она используется людьми для передвижения. В этих случаях обычно не требуется получения каких-либо разреше­ний или оформления прав на землю. Без свободного передвижения жизнь и деятельность людей была бы просто невозможной. Возни- каюшие в этих случаях отношения также являются земельными. Их пример — случаи прохода или проезда по земельным участкам общего пользования, т. е. по площадям, улицам, проездам, автомобильным дорогам, набережным, скверам, бульварам, применение водных объ­ектов, пляжей, свободный доступ к береговой полосе, свободное пре­бывание в лесах, употребление земель в целях охоты и рыболовства.

Для реализации таких целей в ЗК РФ закреплены понятия «терри­тории общего пользования» и «земельные участки общего пользова­ния» (п. 8 ст. 27, п. 12 ст. 85). Территории общего пользования — тер­ритории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, берего­вые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (п. 12 ст. 1 ГсК РФ).

Содержание таких земельных отношений выражается в том, что земля при этом используется людьми как территориальная основа их жизнедеятельности посредством перемещения людей из одного места в другое. В этом случае не преследуется цель оказания какого-либо воздействия на землю. Отличительный признак данной группы зе­мельных отношений состоит в том, что поверхность земли применя­ется как пространственная сфера передвижения людей.

Таковы состав, структура и признаки земельных отношений, кото­рые регулируются земельным правом.

Тенденции развития земельного законодательства. В современном земельном законодательстве, регулирующем вопросы использования и охраны земель, водном, лесном законодательстве, законодательстве о недрах, об охране окружающей среды, которые органически связа­ны с законодательством о земле, можно совершенно отчетливо вы­явить ряд взаимосвязанных между собой тенденций развития. Эти тенденции обусловлены объективными материальными условиями, в которых существует наше общество. Сегодня главная цель развития общества сводится преимущественно к достижению минутного эко­номического эффекта, получению максимально возможной прибыли отдельными индивидами и группами лиц. При этом не учитываются неблагоприятные социальные и экологические последствия для всего общества, которые в итоге приводят к негативным экономическим ре­зультатам. Эти обстоятельства не могут не получить отражения в пра­ве. Содержание земельного законодательства меняется в силу воздей­ствия на него внешних, в первую очередь субъективных, а также объ­ективных факторов. Результаты этих изменений трудно назвать положительными, если сравнить состояние законодательства, кото­рое действовало ранее, с нынешним.

Во-первых, предпринимаются активные усилия по закреплению приоритета правового регулирования использования земель главным образом на основе правовой конструкции признания земельного уча­стка как недвижимости, недвижимой веши, придания праву собствен­ности абсолютного характера и т. д. Такая тенденция выражает упор­ное игнорирование того факта, что земля является объектом природы и природным ресурсом, частью окружающей природной среды, основой жизнедеятельности человека. В законодательстве отсутствуют даже ка­кие-либо незначительные проявления попытки создания правового механизма, обеспечивающего необходимый баланс регулирования от­ношений по поводу земли (земельного участка) как недвижимости и как объекта природы и природного ресурса.

Во-вторых, земельное и градостроительное законодательство соз­дает максимально комфортный, льготный режим, обеспечивающий направление инвестиций в весьма прибыльную сферу строительства, использования земель для застройки. При этом не учитываются тре­бования охраны земель, лесов, вод, иные экологические факторы.

В-третьих, в настоящее время сведены к минимуму требования законодательства по охране земель сельскохозяйственного назначе­ния. Это проявляется в первую очередь в возможности перевода та­ких земель в состав земель населенных пунктов и последующей их застройки. Отсутствуют правовые механизмы, побуждающие собст­венников и иных владельцев данных земель использовать земли для производства сельскохозяйственной продукции, не говоря уже о ме­рах по их сохранению. Причем такая ситуация сохраняется в услови­ях необходимости обеспечения продовольственной безопасности страны.

В-четвертых, наблюдается тенденция вовлечения в хозяйственный оборот земель особо охраняемых природных территорий, применения их для достижения экономического эффекта. Для этого постепенно устраняются существовавшие ранее запреты и ограничения в отноше­нии использования таких земель.