6. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Понятие изъятия земельных участков для государственных или муни­ципальных нужд. Объективно существующие потребности экономиче­ского и социального развития вызывают необходимость перераспре­

деления земель, изъятия их у одних лиц и, когда это обусловлено об­щественными интересами, предоставления другим лицам. Если исключить такую возможность, это затормозит общественное разви­тие. Нельзя будет построить дороги, электростанции, заводы и другие объекты, поскольку земли уже заняты, находятся в чьей-то собствен­ности, используются на иных основаниях. Решать проблемы эконо­мического развития за счет изъятия земель, находящихся в публичной собственности, можно лишь отчасти. Изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков, находящихся в част­ной собственности или используемых на иных титулах, является тем правовым инструментом, с помощью которого государство может принудительно отчуждать земельные участки и использовать их в ин­тересах общества.

Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуж­дение имущества для государственных нужд возможно только при ус­ловии предварительного и равноценного возмещения. Это означает соблюдение обязательных условий: земельный участок может быть изъят у собственника только по решению суда и лишь в целях его ис­пользования в публичных интересах, т. е. для удовлетворения государ­ственных или муниципальных нужд; убытки должны быть возмещены собственнику до момента фактического изъятия; размер возмещен­ных убытков должен быть равноценным, т. е. справедливым, соответ­ствующим рыночным ценам на данный земельный участок.

Для государственных или муниципальных нужд могут быть изъяты земли почти всех категорий, кроме тех, в отношении которых уста­новлены ограничения на изъятие или запрет на изъятие, например земли природно-заповедного фонда. Нельзя также изъять земли запа­са, поскольку они никому не предоставлены. Изъятие земельных уча­стков для государственных или муниципальных нужд должно быть ос­новано на результатах территориального планирования, т. е. на утверж­денных в установленном порядке документах территориального планирования.

Изъятие земельного участка непосредственно связано с его предо­ставлением и переводом земель из одной категории в другую. Согласно ст. 6 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в случае необходимости изменения це­левого назначения земельного участка в связи с его изъятием для госу­дарственных или муниципальных нужд перевод этого земельного уча-

стка из состава земель одной категории в другую осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом.

Исполнительные органы государственной власти или органы мест­ного самоуправления до предоставления заинтересованным гражда­нину или юридическому лицу изъятого земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого зе­мельного участка по целевому назначению.

Изъятие земельных участков для государственных или муници­пальных нужд — это функция управления, посредством которой произ­водится перераспределение земель путем прекращения прав на зем­лю, для удовлетворения общественных интересов при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов.

Основания изъятия земельных участков для государственных или му­ниципальных нужд. В законодательстве нет определения понятия «го­сударственные или муниципальные нужды». Суть этого понятия разъ­ясняется в п. 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федера­ции»¹. Под государственными или муниципальными нуждами при изъ­ятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, связан­ные с обстоятельствами, установленными, соответственно, федераль­ными законами или законами субъектов РФ. удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсут­ствии других вариантов их размещения, застройка в соответствии с ге­неральными планами городских и сельских поселений). Вряд ли это определение разъясняет в полной мере понятие «государственные или муниципальные нужды», поскольку суть его сводится к возможности размещения объектов, которые имеют государственное или муници­пальное значение.

В законодательстве закреплен перечень случаев, когда допускается изъятие земельных участков, причем этот перечень не является исчер­пывающим. Так, в ст. 49 3К РФ определены основания изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или му­ниципальных нужд.

Изъятие земельных участков для государственных или муници­пальных нужд осуществляется только в исключительных случаях.

Во-первых, изъятие может быть связанно с выполнением между­народных договоров Российской Федерации.

Во-вторых, допускается изъятие земельных участков, если оно свя­зано с размещением объектов федерального, регионального или му­ниципального значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов. Речь идет об объектах федеральных и региональных энергетических систем, использования атомной энергии, обороны и безопасности государства, транспорта, систем электро-, газоснабжения, теплоснабжения, а также об автомо­бильных дорогах федерального, регионального, межмуниципального или местного значения и др.

В-третьих, изъятие земельных участков возможно по основаниям, установленным в федеральных законах. Например, согласно Феде­ральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» зе­мельные участки могут быть изъяты в случаях создания государствен­ных природных заказников (п. 2 ст. 22) и памятников природы (п. 4 ст. 26). Пункт 2 ст. 60 ВдК. РФ предусматривает, что в случае необхо­димости изъятия для государственных нужд земельных участков, ко­торые расположены в границах зоны подтопления, такое изъятие осу­ществляется в соответствии с земельным и гражданским законода­тельством.

Согласно ст. 25² Закона РФ «О недрах» прекращение прав граждан и юридических лиц на земельные участки и водные объекты, необхо­димые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, осуще­ствляется в соответствии с гражданским, земельным, водным законо­дательством и данным Законом. Допускается изъятие для государст­венных или муниципальных нужд земельных участков, в том числе лесных участков, если такие земельные участки необходимы для веде­ния работ, связанных с пользованием недрами.

Особые процедуры изъятия земельных участков предусмотрены фе­деральными законами от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законода­тельные акты Российской Федерации»¹, от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года

и внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий­ской Федерации»^CLIV и др.

Процедура изъятия земельных участков для государственных или му­ниципальных нужд. Согласно п. 1 ст. 279 ГК РФ изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляет­ся в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законо­дательством.

В соответствии со ст. 56² ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд производится на основа­нии решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти — в случае изъятия земельных участков для государственных нужд Российской Федерации (федеральных нужд), уполномоченных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ — при изъятии земельных участков для государственных нужд субъекта РФ (региональных нужд) и органов местного самоуправления — при изъ­ятии земельных участков для муниципальных нужд.

Как предусматривает ст. 56^? ЗК РФ, изъятие земельных участков для строительства, реконструкции объектов федерального, региональ­ного и местного значения допускается, если эти объекты предусмот­рены утвержденными документами территориального планирования и проектами планировки территории. Принятие решения об изъятии земельных участков в иных случаях должно быть обосновано решени­ем о создании или расширении особо охраняемой природной терри­тории; международным договором Российской Федерации; лицензи­ей на пользование недрами; решением о признании многоквартирно­го дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд может быть принято не позднее чем в течение трех лет со дня утверждения проекта планировки территории, преду­сматривающего размещение таких объектов.

Запрещается изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков, предоставленных федеральным государст­венным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление осо­бо охраняемыми природными территориями федерального значения.

Земельные участки могут быть изъяты на основании решений ор­ганов государственной власти и местного самоуправления, принятых как по их собственной инициативе, так и на основании ходатайств об изъятии земельных участков для государственных или муниципаль­ных нужд, поданных уполномоченной на то в установленном порядке организацией.

К числу организаций, наделенных правом ходатайствовать об изъ­ятии земель, относятся, во-первых, субъекты естественных монопо­лий; во-вторых, организации, которые вправе осуществлять деятель­ность, для обеспечения которой требуется изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд; в-третьих, недро­пользователи, которым необходимы земельные участки для работ, связанных с пользованием недрами. Перечень организаций, имею­щих право на обращение с ходатайствами об изъятии земельных уча­стков, устанавливается Правительством РФ.

С таким ходатайством могут обратиться также орган государствен­ной власти, когда изъятие необходимо для выполнения международ­ного договора Российской Федерации, и некоторые иные организа­ции. Определены требования к форме, содержанию ходатайства об изъятии, о составе прилагаемых к нему документов и порядок рас­смотрения ходатайств (ст. 56⁴ ЗК РФ).

Статья 56⁵ ЗК РФ регулирует порядок выявления лиц, которым принадлежат земельные участки и расположенные на них объекты не­движимого имущества, подлежащие изъятию. Так, если в Едином го­сударственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним отсутствуют сведения о зарегистрированных правах на земельные уча­стки и объекты недвижимости, подлежащие изъятию, то орган испол­нительной власти или орган местного самоуправления не менее чем за 60 дней до принятия решения об изъятии земельных участков обязан: запросить сведения о правах на земельные участки и объекты не­движимости на них в архивах, органах государственной власти, орга­нах местного самоуправления, в распоряжении которых могут нахо­диться такие сведения, а также у их предполагаемых владельцев;

официально опубликовать сообщение о планируемом изъятии и разместить его на официальном сайте органа исполнительной власти или органа местного самоуправления;

разместить сообщение о планируемом изъятии земельных участков на информационном щите на территории, где расположены эти зе­мельные участки.

Собственники, землевладельцы, землепользователи, арендаторы земельных участков, подлежащих изъятию, собственники располо­женных на таких земельных участках объектов недвижимого имущест­ва, и владельцы недвижимости, права которых не зарегистрированы, в течение 60 дней со дня опубликования сообщения подают заявления в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления об учете их прав (обременений прав) на земельные участки и объекты недвижимости с приложением копий документов, подтверждающих эти права.

В случае если владельцы изымаемой недвижимости не были выяв­лены, орган исполнительной власти или орган местного самоуправле­ния обращаются в суд с заявлением о признании права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образова­ния на объекты недвижимого имущества, расположенные на земель­ных участках, подлежащих изъятию, независимо от того, были ли та­кие объекты недвижимого имущества поставлены на учет в качестве бесхозяйной недвижимой вещи.

Владельцы изымаемой недвижимости, права которых на земель­ные участки и объекты недвижимости не были выявлены (за исключе­нием лиц, которым земельные участки были предоставлены на праве безвозмездного пользования), имеют право требовать возмещения от лица, которому предоставлены изъятые земельные участки, либо воз­мещения за счет соответственно казны Российской Федерации, субъ­екта РФ. муниципального образования. Возврат земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества прежним владельцам не допускается.

Решение об изъятии может быть принято в отношении одного или нескольких земельных участков. Такое решение принимается в отно­шении всех объектов недвижимого имущества, расположенных на зе­мельных участках, подлежащих изъятию, за исключением сооруже­ний (в том числе сооружений, строительство которых не завершено), размещение которых на изымаемых для государственных или муни­ципальных нужд земельных участках не противоречит цели изъятия (ст. 56⁶ ЗК РФ).

Однако решение об изъятии не может быть принято, если земель­ные участки: являются выморочным имуществом и на них отсутству­ют объекты недвижимого имущества, являющиеся частной собствен­ностью или находящиеся в пользовании третьих лиц; находятся в го­сударственной или муниципальной собственности, не обременены правами третьих лиц и на них нет объектов недвижимого имущества, находящегося в частной собственности или в пользовании третьих лиц; находятся в государственной или муниципальной собственно­сти, не обременены правами третьих лиц и на них расположены объ­екты недвижимого имущества, которые являются выморочным или бесхозяйным имуществом.

Переход прав на земельные участки и недвижимость, подлежащие изъятию, не влечет необходимости принятия нового решения об изъ­ятии земельных участков или о внесении изменений в ранее принятое решение об изъятии.

В течение 10 дней со дня принятия решения об изъятии органы, принявшие такое решение: размещают текст решения на своем офици­альном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интер­нет; обеспечивают опубликование решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов; направляют копию решения владельцам изымаемой недвижимости; направляют копию решения в орган, осуществляющий государствен­ную регистрацию прав на недвижимое имущество; направляют орга­низации, подавшей ходатайство об изъятии, копию этого решения. Ре­шение об изъятии действует в течение трех лет со дня его принятия. Оно может быть обжаловано в суд.

Лица, права которых на земельный участок прекращаются в силу его изъятия для государственных или муниципальных нужд, до дня прекращения данных прав владеют, пользуются и распоряжаются в со­ответствии с законом таким земельным участком по своему усмотре­нию. Владельцы изымаемых земельных участков несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством, с реконструк­цией зданий, сооружений, осуществлением неотделимых улучшений, со дня уведомления их о принятом решении об изъятии земельного участка (ст. 280 ГК РФ).

Если владелец изымаемого земельного участка не заключил согла­шение об изъятии, в том числе по причине несогласия с решением об изъятии у него земельного участка, допускается принудительное изъ­ятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Принудительное изъятие осуществляется по решению суда. Иск о принудительном изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в суд в течение срока действия решения об изъятии земельного участка для госу­дарственных или муниципальных нужд. Иск не может быть подан ранее чем до истечения 90 дней со дня получения правообладателем такого земельного участка проекта соглашения об изъятии (ст. 282 ГК РФ).

Соглашение об изъятии земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества. Порядок подготовки такого согла­шения урегулирован в ст. 56⁷ ЗК РФ. Для подготовки соглашения ор­ган исполнительной власти или орган местного самоуправления, при­нявшие решение об изъятии, либо в случае, если решение об изъятии принято на основании ходатайства об изъятии, организация, подав­шая такое ходатайство:

выступает заказчиком кадастровых работ в целях образования зе­мельных участков, подлежащих изъятию; уточнения их границ зе­мельных участков;

выступает заказчиком кадастровых работ в целях образования на­ходящихся в государственной или муниципальной собственности зе­мельных участков для их предоставления взамен изымаемых земель­ных участков;

обращается от имени владельца изымаемой недвижимости без до­веренности с заявлением о кадастровом учете земельных участков;

выступает заказчиком работ по оценке изымаемых земельных уча­стков и расположенных на них объектов недвижимого имущества или оценке прекращаемых прав и размера убытков, причиняемых таким изъятием, а также по оценке недвижимого имущества, предоставляе­мого взамен изымаемого недвижимого имущества;

осуществляет переговоры с владельцем изымаемой недвижимости относительно условий ее изъятия;

осуществляет совместно с органом исполнительной власти или ор­ганом местного самоуправления подготовку соглашения об изъятии недвижимости в случае, если решение об изъятии принято на основа­нии ходатайства об изъятии;

направляет проект соглашения об изъятии недвижимости сторо­нам такого соглашения для подписания.

Особо следует подчеркнуть, что согласия владельцев изымаемой недвижимости на осуществление указанных действий не требуется. Владельцы изымаемой недвижимости обязаны обеспечить доступ к земельным участкам и объектам недвижимого имущества на них в це­лях выполнения кадастровых работ, определения их рыночной стои­мости.

Определение размера возмещения в связи с изъятием земельных уча­стков. За земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, его владельцу предоставляется возмещение. При наличии согласия лица, у которого изымается земельный уча­сток, в соглашении об изъятии может быть предусмотрено предостав­ление этому лицу иного земельного участка и иного недвижимого имущества, с зачетом стоимости такого земельного участка и иного недвижимого имущества или прав на них в размер возмещения за изымаемый земельный участок. Принудительное изъятие земельного участка допускается при условии предварительного и равноценного возмещения (ст. 281 ГК РФ).

Согласно ст. 56^х ЗК РФ размер возмещения за земельные участки, изымаемые для государственных или муниципальных нужд, рыноч­ная стоимость земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и передаваемых в частную собст­венность взамен изымаемых земельных участков, рыночная стои­мость прав, на которых предоставляются земельные участки, находя­щиеся в государственной или муниципальной собственности, взамен изымаемых земельных участков, определяются в соответствии с Феде­ральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятель­ности в Российской Федерации»^CLV.

При определении размера возмещения в него включаются рыноч­ная стоимость земельных участков или иных прав на земельные участ­ки, подлежащих прекращению; убытки, причиненные изъятием зе­мельных участков, включая убытки, возникающие в связи с невоз­можностью исполнения владельцами таких земельных участков обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на за­ключенных с такими лицами договорах; упущенная выгода.

В размер возмещения включается также рыночная стоимость объ­ектов недвижимого имущества или иных прав на эти объекты, подле­жащих прекращению.

Установлены условия определения размера возмещения при изъ­ятии земельных участков, находящихся в государственной или муни­ципальной собственности, рыночная стоимость подлежащих прекра­щению прав на такие земельные участки. Для определения размера возмещения рыночная стоимость земельного участка или подлежа­щих прекращению иных прав на земельный участок определяется ис­ходя из разрешенного использования земельного участка на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного уча­стка.

Размер возмещения рассчитывается не позднее чем за 60 дней до направления владельцу земельного участка соглашения об изъятии недвижимости.

Условия соглашения об изъятии недвижимости указаны в ст. 56⁹ ЗК РФ. Соглашение заключается с каждым владельцем земельного участка и объекта недвижимого имущества. Если лицу, с которым за­ключается соглашение, принадлежат земельный участок и объект не­движимого имущества на нем, то соглашение об изъятии недвижимо­сти заключается в отношении всех принадлежащих данному лицу и подлежащих изъятию объектов недвижимого имущества.

С согласия лиц, у которых изымаются земельные участки и распо­ложенные на них объекты недвижимого имущества, в соглашении мо­жет быть предусмотрено предоставление им земельных участков и иных объектов недвижимого имущества взамен изымаемых.

К соглашению об изъятии недвижимости, предусматривающему возмещение за них собственнику или обмен на иное недвижимое иму­щество, применяются правила гражданского законодательства о куп­ле-продаже или мене. Порядок заключения соглашения об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд уста­новлен в ст. 56¹⁰ ЗК РФ.

Как предусматривает ст. 56^й ЗК РФ. заключенное соглашение ли­бо вступившее в законную силу решение суда о принудительном изъ­ятии земельного участка и объектов недвижимого имущества является основанием:

для перехода права собственности на земельный участок и объекты недвижимости на нем, находящиеся в частной собственности;

прекращения права постоянного (бессрочного) пользования зе­мельным участком или права пожизненного наследуемого владения земельным участком;

досрочного прекращения договора аренды земельного участка или договора безвозмездного пользования земельным участком;

прекращения права оперативного управления или права хозяйст­венного ведения на объекты недвижимого имущества, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположен­ные на изымаемом земельном участке, либо досрочного расторжения договора аренды или договора безвозмездного пользования такими объектами недвижимого имущества;

возникновения прав на земельные участки, образуемые в результа­те перераспределения земельных участков или перераспределения зе­мель и земельных участков;

государственной регистрации возникновения, прекращения или перехода прав на изъятые земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества;

сноса объектов недвижимого имущества, расположенных на изъ­ятом земельном участке, за исключением сооружений, размещение которых на таком земельном участке не противоречит цели изъятия.

Права на изымаемые земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества прекращаются с момента государст­венной регистрации прекращения данных прав. С этого момента воз­

никает право собственности соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования или организации, которая подала ходатайство об изъятии.