§ 2. Методы правового регулирования и принципы земельного права

Методы правового регулирования земельных отношений. В теории права считается, что задача правового регулирования состоит в обеспе­чении соответствующего поведения участников общественных отно­шений путем официального издания правовой нормы (нормативного правового акта), закрепляющей модели поведения субъетов общест­

венных отношений. Метод правового регулирования представляет со­бой определенный способ юридического воздействия на субъектов об­щественных отношений, цель которого заключается в том, чтобы до­биться определенного их поведения.

В праве существуют два основных метода правового регулирова­ния: диспозитивный и императивный.

Диспозитивный метод предполагает, что сами участники правоот­ношений самостоятельно определяют соответствующий вариант по­ведения в рамках, установленных нормами права. Выражением этого метода является относительная свобода поведения субъектов и их рав­ный юридический статус в правоотношениях. Например, в граж­данском праве имущественные отношения регулируются на основе метода равенства и свободного волеизъявления сторон.

Императивный метод заключается в применении властных право­вых предписаний, которые устанавливают порядок возникновения конкретных прав и обязанностей у субъектов правоотношений. Так, в административном и уголовном праве предписания правовых норм предусматривают, каким образом не следует поступать участникам правоотношений, в противном случае возможны нежелательные пра­вовые последствия.

Суть правовых методов заключается в преобладающем примене­нии соответствующих способов правового регулирования, таких как за­прещение, обязывание (предписание) или дозволение (правонаделе- ние). Применение этих способов, одного из них или их сочетания вы­ражает суть отраслевого метода правового регулирования.

Следует особо подчеркнуть, что метод правового регулирования рассматривается как дополнительный фактор, который можно прини­мать во внимание при выделении отраслей права. Если признавать на­личие особого метода как главное условие для признания самостоя­тельности отрасли права, то следует кардинально сократить число ны­не признанных отраслей права. Право на существование будет иметь, возможно, только конституционное, уголовное, административное и гражданское право. Другим отраслям права при таком подходе не най­дется места и условий для своего существования. Совершенно верно в связи с этим М. М. Бринчук отмечает, что в науке права признается два метода — административно-правовой и гражданско-правовой, хотя в системе российского права выделено примерно 15 отраслей права^XIII.

В силу природы земельного права, характера регулируемых отно­шений в данной отрасли права доминируют способы обязываний, пред­писаний и запретов. В то же время есть и сфера земельных отношений, при регулировании которых применяется сочетание указанных мето­дов с методами дозволения и правонаделения.

Сущность методов правового регулирования в земельном праве от­ражается в особенностях: 1) правового статуса субъектов земельных правоотношений (наличии или отсутствии равенства субъектов, сте­пени их автономности); 2) оснований возникновения земельных пра­воотношений; 3) типа правового регулирования земельных отноше­ний; 4) применения мер принудительного воздействия.

1. Правовой статус субъектов земельных правоотношений, степень их автономности зависят от того, участниками какой сферы земель­ных отношений они являются. Так, в сфере отношений по поводу ис­пользования и охраны земель, т. е. отношений, связанных с осуществ­лением различных форм воздействия на землю, граждане и юридиче­ские лица юридически равны лишь в отдельных случаях^XIV. Например, когда эти субъекты используют земельные участки, относящиеся к од­ной категории земель, или, предположим, используют земельные уча­стки, включенные в состав одной территориальной зоны, причем только тогда, когда установлены одинаковые параметры разрешенно­го использования этих участков.

Обычно же у этих субъектов отсутствует равенство между собой, поскольку они наделены разными конкретными правами на земель­ные участки. Примером могут служить права лица, использующего земли сельскохозяйственного назначения, илица, которое использует земли промышленности и иного специального назначения.

Степень автономии волеизъявления этих лиц минимальна. Они должны использовать землю только в строго определенных законом целях, на них возлагается широкий круг обязанностей, связанных, как правило, с предписаниями по обеспечению охраны земель и с выпол­нением иных требований законодательства.

В сфере земельных отношений имущественного характера, т. е. отношений по поводу земельных участков как недвижимого имущества, субъекты — собственники земельных участков также не равны между собой. Содержание их правомочия распоряжения опре­деляется в первую очередь принадлежностью земельного участка к соответствующей категории земель. Они не обладают равными пра­вами по распоряжению находящимися в их собственности земельны­ми участками. Ярким примером тому могут служить ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения. Речь идет о пре­имущественном праве покупки земельного участка из земель сель­скохозяйственного назначения субъектом РФ или муниципальным образованием, т. е. действует запрет на свободное распоряжение та­ким земельным участком.

В то же время по общему правилу собственник вправе распоря­жаться своим земельным участком: продавать его, дарить, сдавать в аренду или закладывать. Земельное законодательство не отменяет данного правомочия. Однако и здесь применяются императивные ме­тоды правового регулирования. Например, для продажи земельного участка необходимо, чтобы он предварительно прошел государствен­ный кадастровый учет и ему был присвоен кадастровый номер, была осуществлена государственная регистрация права на землю. Действу­ет общий запрет на раздельное отчуждение земельного участка и зда­ний и сооружений, которые на нем находятся и принадлежат одному лицу, однако из этого правила есть исключения (п. 4 ст. 35 ЗК РФ).

Есть немногочисленные случаи, когда собственники земли могут сами в определенных пределах урегулировать свои взаимоотношения друг с другом, например путем установления сервитутов, т. е. приме­няя методы диспозитивного регулирования земельных отношений.

Степень автономности лиц, которые не являются собственниками земельных участков — владельцев, пользователей, — крайне ограни­чена. По общему правилу они не наделены правом распоряжаться зе­мельными участками. Отсутствует автономия воли лиц, использую­щих земельные участки, в сфере земельных отношений организаци­онного характера, когда эти лица вступают во взаимоотношения с соответствующими органами власти и местного самоуправления. В этой сфере подавляющее число отношений регулируется по типу: управомоченный орган власти — обязанный собственник или лицо, использующее земельный участок на ином праве. При регулировании земельных отношений организационного харатера преимущественно применяется императивный метод, т. е. метод власти и подчинения. Например, при осуществлении земельного надзора должностные ли­ца вправе беспрепятственно посещать земельные участки, давать юридическим лицам и гражданам обязательные для исполнения пред­писания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земель­ного законодательства и т. д. (а собственники земли и другие лица, со­ответственно, обязаны содействовать осуществлению их полномо­чий).

Применительно к группе земельных отношений по поводу исполь­зования земель для передвижения людей обычно все субъекты юриди­чески равны и обладают одинаковой степенью автономии.

2. Особенности оснований возникновения земельных правоотно­шений заключаются в следующем. Земельные правоотношения по по­воду использования и охраны земель не могут возникнуть до того мо­мента, пока лицо не приобрело право на земельный участок. В неко­торых случаях реализация права на использование участка земли для определенных целей, кроме того, обусловлена соблюдением предпи­сания о необходимости получения определенного разрешения или выполнения какого-либо условия. Например, для осуществления строительства требуется получение разрешения.

Земельные правотношения имущественного характера могут воз­никать по различным основаниям, например в результате совершения различных сделок с земельными участками, заключения договоров купли-продажи участка или аренды. К регулированию такого рода зе­мельных отношений применяется диспозитивный метод правового регулирования. В то же время возможны ситуации, когда земельный участок предоставляется по решению соответствующего органа и ос­нованием возникновения права на него является административно­правовой акт. Бывают случаи, когда наблюдается соединение импера­тивного и диспозитивного методов. Например, земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, передается в аренду. Основаниями возникновения права аренды при этом будут решение органа местного самоуправления о передаче участка в аренду и заклю­чение самого договора аренды.

Что касается земельных отношений организационного характера, то обычно они регулируются путем применения императивного мето­да. Хотя и из этого правила бывают исключения. Так, собственник, владелец, пользователь земельного участка может инициировать про­ведение кадастровых работ для определенных целей. Лицо, заинтере­сованное в приобретении земельного участка, вправе инициировать процедуру предоставления ему земли.

3. Важное значение имеет тип правового регулирования. Способ определения содержания правоотношений, прав и обязанностей их субъектов прямо зависит от того, какой тип правового регулирования применяется в соответствующей отрасли права: дозволительный или разрешительный. В основе правового регулирования земельных отно­шений лежит разрешительный тип правового регулирования'.

¹ См.: Волков Г. А. Принципы земельного права. М.. 2005. С. 102.

Права и обязанности, например, собственников земельных участ­ков зафиксированы в земельном законодательстве и выражаются в конкретных предписаниях. Это означает, что в земельном праве дозво­лено только то, что разрешено законом. Земельный участок может ис­пользоваться только в тех целях, только теми способами, которые ус­тановлены в законе, и с соблюдением соответствующих условий и требований. Практически исключена возможность определения и ус­тановления каких-либо прав и обязанностей по применению и охране земель по воле собственников, владельцев, пользователей и арендато­ров земельных участков, кроме тех, которые указаны в законе. Под­черкнем, что речь идет о правах и об обязанностях, которые определе­ны правовым режимом земельного участка.

4. Содержание методов правового регулирования отражается и в применении особых мер принудительного воздействия, санкций в случаях совершения земельных правонарушений. Исходя из преиму­щественно публичного характера правового регулирования земельных отношений, земельное законодательство предусматривает возмож­ность воздействовать на лицо, которое не выполняет своих обязанно­стей (предписаний) по рациональному использованию и охране зе­мель как объекта природы, природного ресурса. В случаях нарушения норм земельного законодательства лицо, допустившее такие правона­рушения, может быть лишено права на земельный участок, участок может быть принудительно изъят.

Таким образом, в земельном праве применяется главным образом императивный метод правового регулирования. В некоторых случаях он сочетается с диспозитивным, причем в неразрывной связи. Само­стоятельнодиспозитивный метод даже в сфере регулирования земель­ных отношений, имеющих имущественный характер, практически не используется. Такова специфика методов правового регулирования земельных отношений, обусловленная характером предмета земель­ного права.

Принципы земельного права. Принципы, которые заложены в осно­ву современного земельного права, делятся на несколько групп.

К первой группе относятся принципы, обеспечивающие баланс пуб­личных и частных интересов в сфере регулирования земельных отно­шений. Это прежде всего принцип учета значения земли, являющейся природным объектом, природным ресурсом и одновременно недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных прав на землю (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Система правового регулирования земельных отношений основана на двух главных представлениях о земле. Земля является природным объектом, ресурсом природы и в этом качестве выполняет функции средства производства и пространственного (территориального) бази­са. Регулирование данного спектра земельных отношений отражает, как правило, публичные интересы. Вместе с тем земельный участок законодательно признан недвижимым имуществом, выступает объек­том права собственности и иных прав. Это обстоятельство в значи­тельной мере определяет необходимость отражения в земельном зако­нодательстве частных интересов.

В земельном законодательстве действует принцип участия граждан, общественных организации (объединении) и религиозных организации в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Согласно этому прин­ципу граждане РФ, общественные организации (объединения) и ре­лигиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состоя­ние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечивать возможность такого участия в порядке и формах, которые установлены законодательством (подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Например, в соответствии с п. 2 ст. 23 ЗК РФ пуб­личный сервитут устанавливается с учетом результатов общественных слушаний.

Зафиксированный в подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ принцип единства судь­бы земельных участков и прочно связанных с ними объектов важен для обеспечения частных и публичных интересов. Это правовая основа приватизации государственных и муниципальных земель, на которых расположены объекты недвижимости, находящиеся в частной собст­венности. Указанный принцип конкретизируется в ст. 35 ЗК РФ. Обычно при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приоб­ретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их ис­пользования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.

Поскольку все земли имеют разные качество, природные свойства и показатели, различно их экономическое, экологическое и социаль­ное значение. Данное обстоятельство выражается в принципе диффе­ренцированного подхода к установлению правового режима земель. Суть его в том, что при определении правового режима земель должны учи­тываться природные, социальные, экономические и иные факторы (подп. 10 п. 1 ст. I ЗК РФ). С учетом указанных выше обстоятельств в целях организации рационального использования и охраны всех зе-

мель они подразделяются на различные категории. Главный критерий выделения отдельных категорий земель — их целевое назначение. При определении целей, для которых могут употребляться земли, необхо­димо рационально организовать процесс их использования. Итог от­несения земель к тем или иным категориям — определение прав и обязанностей лиц, использующих землю.

В подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ провозглашен принцип сочетания инте­ресов общества и законных интересов граждан, согласно которому при­менение и охрана земель регулируются в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владе­ние, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком в пределах, установленных законом.

Принцип сочетания общественных интересов и интересов граждан в сфере регулирования земельных отношений заключается в том, что земельное законодательство призвано обеспечить баланс обществен­ных и частных интересов. Разрешение этой проблемы особенно акту­ально в условиях частной собственности на землю. С одной стороны, следует иметь в виду, что не существует абсолютного права частной собственности, которое ничем, кроме воли собственника в отношении принадлежащего ему имущества, не ограничено. С другой стороны, обеспечение общественных интересов не должно приводить к тому, чтобы собственник земельного участка лишался возможности исполь­зовать его в своих интересах. В противном случае сущность категории «право собственности» утрачивает значение. Если же собственник ли­шается имущества — земельного участка, который предполагается ис­пользовать в общественных интересах путем изъятия, то собственнику должна быть компенсирована его рыночная стоимость.

Чтобы обеспечить общественные интересы, в законодательстве оп­ределяются пределы реализации права собственности. Правовыми средствами определения таких пределов служат: установление огра­ничений прав лиц, использующих земельные участки (ст. 56 ЗК РФ); регулирование оборота земельных участков (ст. 27 ЗК РФ) и др.

С тем чтобы защитить частные интересы, в земельном законода­тельстве закрепляются основания и условия, при которых допустимы ограничения или обременения права собственности на землю, а также соответствующие процедуры. Определяется компетенция соответст­вующих органов по установлению ограничений и обременений и т. д. Особо регулируются вопросы изъятия земельных участков для госу­дарственных или общественных нужд.

В подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ говорится о принципе приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства произ­водства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Данный принцип означает, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. Принцип приоритета охраны земель по от­ношению к их («свободному») использованию в качестве недвижимо­го имущества вытекает из нормы, закрепленной в ст. 9 Конститу­ции РФ. Кроме того, в ч. 2 ст. 36 Основного закона прямо говорится о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свобод­но, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Содержание данного принципа заключается в закреплении в зе­мельном праве норм, обеспечивающих одновременно эффективное использование земель и их охрану. Специальные требования преду­смотрены в целях сохранения почвенного плодородия земель. Уста­новлены требования, касающиеся размещения объектов на мини­мально необходимых площадях, предотвращения негативного воздей­ствия на состояние земель, всю окружающую среду. Именно этим целям служат ст. 13 ЗК РФ, определяющая содержание охраны зе­мель, а также ст. 42 ЗК РФ, которая устанавливает круг обязанностей лиц, использующих земельные участки.

Важен принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека (подп. 3 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Согласно ему при осуществлении деятель­ности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и реализованы такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить нега­тивное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это по­требует больших затрат.

Значение этого принципа заключается в том, что согласно п. 3 ст. 13 ЗК РФ внедрение новых технологий, выполнение программ ме­лиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в слу­чае их несоответствия предусмотренным законодательством экологи­ческим, санитарно-гигиеническим и иным нормам и требованиям. Этот принцип отражается в содержании обязанностей лиц, исполь­зующих земельные участки (ст. 42 ЗК РФ).

Действует принцип приоритета сохранения особо ценных земель и зе­мель особо охраняемых территорий (подп. 6 п. 1 ст. I ЗК РФ). Он озна­чает, что изменение целевого назначения ценных земель сельскохо­зяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и зе­мель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа, как сказано в ЗК РФ. не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других ка­тегорий.

Вторая группа принципов земельного права — принципы, обеспе­чивающие публичные экономические интересы в сфере регулирова­ния земельных отношений.

К их числу относится принцип платности использования земли, со­гласно которому любое использование земли осуществляется за пла­ту, за некоторыми исключениями (подп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Этот принцип применяется независимо от того, на каком праве ис­пользуется земельный участок (ст. 65 ЗК РФ). Установлены формы платы за применение земли: земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Собственники земли, зем­левладельцы, землепользователи обязаны ежегодно уплачивать зе­мельный налог. С арендаторов земельных участков взимается аренд­ная плата.

Согласно подп. 8 п. 1 ст. I ЗК РФ земли делятся по целевому назна­чению на категории. Данный принцип означает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонирова­нием территорий и требованиями законодательства. Все земли для ор­ганизации их рационального использования и охраны подразделяют­ся на соответствующие категории. Отнесение соответствующего зе­мельного участка к той или иной категории, установление его целевого назначения определяют его правовой режим.

В подп. 9 п. 1 ст. 1 ЗК РФ закреплен принцип разграничения государ­ственной собственности на землю на собственность Российской Федера­ции, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных обра­зований. Правовые основы и порядок такого разграничения устанав­ливаются федеральными законами.

К третьей группе относится принцип определения сферы земельного законодательства и соответственно земельного права как самостоя­тельной отрасли.

Подпункт 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ гласит, что при регулировании зе­мельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодатель­ства в части регулирования отношений по использованию земель. Он определяет критерий соотношения земельного и гражданского зако­нодательства. Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским за­конодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Кроме того, действует принцип государственного регулирования при­ватизации земли.