74. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Несмотря на структурную обособленность и отсутствие отношений административной соподчиненное между органами местного самоуправления и органами государственной власти, последние вправе оценивать эффективность работы органов местного самоуправления, что можно рассматривать как содействие и поддержку муниципальной системы со стороны государства, а также проявление его контрольной функции в отношении местного самоуправления.

Механизм такой оценки был введен в 2007 г., когда в Федеральный закон № 131-ФЗ была включена ст. 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления».

Статья 18.1. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления: 

1. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.

2. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

3. Нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях поощрения лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований.

Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 утвержден перечень дополнительных показателей для оценки эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, а также методика мониторинга эффективности деятельности указанных муниципальных образований и методические рекомендации о выделении муниципальным образованиям грантов.

В указанные перечни включены показатели, характеризующие различные сферы деятельности органов местного самоуправления (экономическое развитие, жилищное строительство и обеспечение граждан жильем, организация муниципального управления и др.).

Из лекций Баженовой:

Оценка деятельности органов местного самоуправления – новый инструмент в области контроля за эффективностью. Фактически это дает государству, оценивая эффективность, право вас поощрять, либо не поощрять, потому что наказывать не можем. Оценка эффективности осуществляется на основании указа Президента, и критерии даны именно там. В развитие этого указа принято Постановление правительства со своими критериями. Каждый год муниципалитет отчитывается помимо представительного органа перед государством об эффективности осуществляемой ими деятельности. И лучшие главы там поощряются.

Оценка эффективности – это институт, который используется в области программно-целевого подхода, это институт управления, ориентированного на результат.

Управление, ориентированное на результат – это общий концепт, и он реализуется через оценку эффективности, через изменение принципов финансирования (программно-целевой подход). Это два инструмента общего концепта управления, ориентированного на результат. Особым образом выстраивается система отношений (!) между всеми уровнями публичной власти. Муниципальные образования оцениваются между регионами на предмет эффективности, сами же регионы оцениваются (!) федерацией – министерства, оцениваются между собой, и в конечном счете глава выступает перед государственной думой. То есть фактически выстраивается такая система различных уровней публичного управления, где каждый нижестоящий уровень отчитывается перед вышестоящим с точки зрения эффективности его деятельности. И это и есть управление, ориентированное на результат. Не надо в этом видеть исключительно муниципальное управление.

Статья 18.1, устанавливающая порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, включена в текст Федерального закона № 131-ФЗ Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ и, по существу, радикальным образом меняет отношения между органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Федерации и федеральными органами государственной власти. Речь идет не о государственном контроле за выполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, не о надзоре за законностью действий муниципалитетов при решении вопросов местного значения, а именно об эффективности, логично связанной с целесообразностью усилий органов местного самоуправления. Если точно следовать смыслу ст. 18.1, то в ней как бы говорится о выявлении в ряде муниципалитетов «отличников» и соответствующем их поощрении. На самом деле речь идет о тотальном мониторинге работы органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения — недаром же ст. 18, трактующая об оценке деятельности муниципалитетов, поставлена сразу после статей, определяющих круг вопросов местного значения для каждого уровня местного самоуправления. И ни слова об оценке работы органов местного самоуправлением населением, ничего о подотчетности их избирателям, никаких намеков о подконтрольности исполнительно-распорядительных органов представительным органам (ст. 24, ч. 9 ст. 35, ч. 5 ст. 36 и др.), будто эта статья из другого закона. Казалось бы, к чему отрицать полезность оценки работы муниципалитетов и со стороны государственных органов — компетентной и профессиональной? Но ведь эта оценка особая, вопреки самостоятельному, пусть иногда, а может и чаще, с ошибками решения местных дел.

Количество показателей, которые должны представить органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (поселений оценка почему-то не касается, хотя самое интересное для региональных и федеральных органов государственной власти, с точки зрения положения дел, находится именно в поселениях, особенно сельских):

• В Указе Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» – 32 показателя.

• В постановлении Правительства РФ от 11 октября 2008 г. № 1313-р, изданного «в целях реализации Указа Президента РФ», перечень содержавшихся в Указе показателей дополнен еще 74 показателями о деятельности муниципалитетов в сферах экономического развития, здравоохранения, дошкольного образования, общего и дополнительного образования, физической культуры и спорта, жилищного строительстваи обеспечения граждан жильем, жилищно-коммунального хозяйства, организации муниципального управления, энергоснабжения и повышения энергетической эффективности.

• К этим показателям субъекты Федерации добавили свои. Например, в Московской области их 4, в Смоленской — 5, в Челябинской — 11, в Свердловской — четыре и т.д.

Методика предполагает показатели, свидетельствующие о конечных результатах деятельности органов местного самоуправления, и показатели, характеризующие усилия муниципалитетов, направленные на достижение этих целей, в том числе показатели, характеризующие ход реализации институционных реформ, разделять. Вот, например, что можно «показать» в сфере общего и дополнительного образования.

Характеристика конечных результатов деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: доля лиц, сдавших единый государственный экзамен по русскому языку и математике, в общей численности выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене по данным предметам (процентов); доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен по русскому языку, в численности выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене по данному предмету (процентов), т.д.

Правительство требует, чтобы «показатели» были объективны. Поэтому субъекты Федерации должны установить нормативные (целевые) значения показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов.

Целевые (нормативные) показатели устанавливаются нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и могут быть отдельными для городских округов и муниципальных районов.

Целевые значения показателей целесообразно утверждать на среднесрочную перспективу (3-летний период), при этом для каждого года планового периода могут быть определены промежуточные целевые значения.

Становление целевых нормативных значений показателей производится на основе:

• среднего уровня по субъекту Российской Федерации;

• среднего значения по группе муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

• нормативного или целевого значения показателя, установленного или рекомендованного в соответствии с нормативными правовыми и иными актами (при их наличии);

• значений за предыдущий год.

При этом возможна оценка показателя путем его сравнения со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем в качестве индикативного показателя.

Самое поразительное в документе Правительства, определяющего методику составления «показателей», заключается в том, что каждый муниципалитет и глава каждого городского округа и муниципального района ежегодно составляет доклад по типовой форме, которая является неотъемлемой частью доклада и представляется в электронном виде и на бумажном носителе в одном экземпляре, текстовой части, формат и структуру которой устанавливает субъект Российской Федерации. По каждому показателю приводятся:

• фактические значения, предшествующие отчетному году;

• фактические значения за отчетный год;

• планируемые значения на трехлетний период.

Для чего все это нужно? Правительство утверждает, что это создает предпосылки для системного исследования результативности управления муниципальными образованиями, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию муниципального управления, а также поощрения муниципальных образований, достигших наилучших значений показателей.