6. Основные теории местного самоуправления.

Становление МСУ в России – это все-таки результат совместной деятельности науки конституционного права, которая, отвечая на исторические вызовы и проблемы, практически сформировала общую, универсальную идею местного самоуправления. Мы с вами не сможем ответить на вопрос о том, потому что мы не сможем ответить, кому эта идея принадлежит. Кто-то говорит, что эта идея английская, кто-то – что немецкая. На взгляд ОИ, правы и те и другие, потому что идея местного самоуправления не имеет адреса регистрации.

Участие общественных сил (муниципальных корпораций) в делах государства (без различения сфер законодательной и исполнительной деятельности) – Англия

Идея народного представительства и народного суверенитета – Франция

Идея управления (что важно и не всегда оценивается по достоинству), участие общественных сил в области управления как составляющая правового государства – Германия

Англичане до середины 19-го столетия сохранили свою старую систему самоуправления на местах: сохранили муниципальные корпорации, идея англичан – в признании муниципальных корпорации, они признавались актом государственной власти, значит, признавалось их право на собственные ОМСУ, куда входили люди по принципу почетных должностей. Эта идея, когда отдельные части территории государства сами решают свои дела, это и есть ключевой момент в понимании местного самоуправления. Англичане не принесли идею МСУ в ее современном понимании. Англия есть родина идеи, где подданные могут участвовать в управлении делами государства (МСУ не отделены от государственной власти). Не все граждане, конечно.

Франция – родоначальница, основоположница ключевой идеи, на которой построены все государства, несмотря на то, признается ли это в Конституции или нет. Речь идет об идеи народного суверенитета и народного представительства. Но далее дойти до местного самоуправления Франция не сумела; после революции территориальное деление страны полностью было переформулировано, где-то были и оставлены общины, но в них полностью поменялась власть – нельзя сказать, что Франция была организована на началах самоуправления. Те органы, которые были созданы в р-те Французской революции, они не представляли идеи мест – это были органы представительства всего народа. Народное представительство – эту идею они провозгласили исключительно для верхних органов власти.

МСУ – 1) связано с управлением гражданами делами на местах; 2) эта идея народного суверенитета (выражаясь нашим языком, это идея народовластия).

Германия. До 19-го века Германия была «провинцией Европы», никакого вклада в теорию государства не внесла, но успела все это наверстать. В вопросах МСУ Германия поставила жирную точку, и идея МСУ нашла там окончательное выражения. В начале 19-го века (1800-е гг.) Генрих Фридрих Карл фон Штейн решил провести реформу государственного управления, городского управления, которая была связана со становлением исполнительной власти. Ни Франция, ни Англия не подарили миру идеи управления – идея управления со структурой и четко выраженными принципами структуру и организации подарила Германия. Реформа фон Штейна заключалась в том, чтобы вернуть городские корпорации на принципе самоуправления, в понимании фон Штейна эта задача заключалась в решении двух подзадач: в (1) формировании профессиональной бюрократии, а затем, чтобы (2) граждане сами управляли своими делами в городских корпорациях. Первую задачу ему удалось решить – был создан управленческий аппарат для управления делами на местах на началах самостоятельности. До второго этапа Карл фон Штейн не смог развить реформу – его сняли с должности. Мы обязаны системой управления на началах самостоятельности Карлу фон Штейну.

Бельгия отделилась от Нидерландов. В Конституции Бельгии было зафиксировано, что наряду с тремя ветвями власти существует власть общины. Эта идея положила начала теории свободной общины. Отстаивалась идея о том, что местные общины в хозяйственных делах абсолютно самостоятельны; эта идея не просуществовала долго, потому что обособление МСУ от государства – эта идея была еще несамостоятельная и не отвечала политическим целям и задачам. На ее смену пришли другие идеи, которые завершили идею формированию МСУ. Это идеи двух авторов:

— Лоренц фон Штейн

— Рудольф фон Гнейст

Общая посылка этих двух авторов: если мы имеем государство, построенное на идеях народного суверенитета в области законодательства – а эта идея предполагала, что законодательная власть основана на началах народного суверенитета, или народовластия – значит, и управление должно быть построено на началах самоуправления.

Лоренц фон Штейн увидел в МСУ ту площадку, благодаря которой государство интегрируется в единое целое. Проанализировав английское самоуправление 16-18 вв., он заключил, что благодаря самоуправлению делами на местах, в Англии существует парламентаризм. Не парламентаризм привнес идею МСУ, а наоборот. После того, как теория общины обосновалась в Германии в виде хозяйственной теории, сама идея местного самоуправления оказалась закреплена уже в Конституции 1871 – там было закреплено право общины на МСУ. *Болдырев: Фон Штейн – автор термина «социальное государство».

Благодаря Англии мы видим, что МСУ – это часть управления делами на местах, несмотря на то что там почетные должности, сословность и т.д. Благодаря Франции – мы видим, как эта идея поднята на законодательный уровень. Эта идея, на взгляд ОИ, универсальная – какие бы государства мы ни взяли, мы говорим именно о тех аспектах, кооторые я вам постаралась раскрыть. Мы имеем готовую идею местного самоуправления, но фон Штейн решил провозгласить английскую идею о занятии почетных должностей, но эта идея не прижилась, т.к. уже развивалась идея народного представительства.

И в Германии, и в Англии (благодаря реформам 1835-го года), и во Франции (к концу 1870-х), ОМСУ создаются не по принципу должности и ее почетности, а на началах представительства.

Мы переходим к вопросу о том, каким образом эта идея была привнесена в нашу с вами российскую государственность и какие перипетии этой идеи пришлось пережить на протяжении полутора столетий. В 2014-м году праздновали 150-летие земской реформы. Проникновение идеи самоуправления МСУ в Российской империи демонстрирует очень хорошо наше правосознание. Середина 19-го века – просвещенная Европа имела Конституции или была близка к этому, проводила вовсю муниципальные реформы – в России об этом начали говорить, прежде всего говорили об этом просвещенные круги дворянства, которые ездили за границу. Способ управления делами на местах – каждое сословие имело свои органы управления, дворянское сословие имело право управлять своими делами; хотя на деле больше управляла бюрократия. В связи с отменой крепостного права на нижнем уровне так и не было создано местное самоуправление. Начали обсуждать необходимость введения МСУ. Если в европейских государствах идея МСУ была связана с формированием государства в целом, идея МСУ проникала через все государство, всё управление. В России этого не произошло, потому что государство не было готово отказаться от самодержавия. Идея МСУ в России возникла как управление делами на местах на выборных началах, но верхний уровень власти она не затрагивала – это очень важно понимать. В здании российского самодержавия мы выстроили какой-то новый первый этаж, второй первый этаж, если так можно выразиться. МСУ было в полном соответствии с европейскими идеями, но только на самом нижнем уровне, выше народное представительство никак не проникало.

1864 – мы вводим местное самоуправление. Внедряли теорию местного самоуправления – органы земского (т.е. местного) самоуправления признавались юридическими лицами по аналогии с частными хозяйственными общества, они не признавались государственными органами власти. Если бы они стали нижним уровнем государственной власти, то пришлось бы менять все здание государственной власти; а эта конструкция позволила Александру II сохранить всю самодержавную систему государственной власти. ОМСУ было отказано в публично-властных полномочиях – и рядом с ними были прежние органы государственной власти. Земства критиковались. В 1870 – реформа городского самоуправления, ОМСУ были наделены отдельными полномочиями, например, пожарной охраной, но это была капля в море.

Не стоит, что просвещенное дворянство и разночинцы не понимали всех проблем. Они не понимали, какие проблемы последуют после реформы МСУ. Когда мы вводим идеи МСУ – мы делаем первый шаг на пути конституционных преобразований. Все просвещенное дворянство считало, что МСУ проложит дорогу конституционному государству, конституционной монархии. На этой волне дворяне, скажем так, с огромным вниманием относились к этому институту. Лучшие представители дворянства оказались в земских собраниях и были готовы вносить собственные средства; общественный энтузиазм дал огромные плоды: начали строиться земские школы, больницы, библиотеки, дороги. Библиотечное дело по сути было воспроизведено земством.

С конца 1870-х гг. создаются комиссии по реформированию МСУ, существовало уже две комиссии – и всем было понятно, что мы на пороге новых изменений. И было понятно, что после убийства Александра II общество действительно окунулось в состояние страха за свое будущее. В 1890-м году чтобы возвратить обществу атмосферу стабильности, Александр III проводит контрреформу. После убийства Александра II дворяне стали более консервативны: «хотим быть живы, это самое главное». Но полностью отменять представление нельзя было с точки зрения падения международного авторитета России в случае отмены МСУ. Мы должны были его сохранить. Реформа 1890-го была неизбежна. Для того чтобы что-то изменить, нужно было изменить какой-то порядок, порядок формирования полномочий, порядок формирования органов. Что было сделано? Изменен порядок формирования выборных ОМСУ. Выборные органы МСУ оказались дворянские. Большая часть членов ОМСУ были дворянами. Гессен, известный конституционалист, назвал это пореформенное самоуправление дворянским. Дворяне были больше настроены консервативно. Поэтому ОМСУ наделили публично-властными, государственно-властными полномочиями – это можно было сделать уже спокойно. С одной стороны, мы наделили ОМСУ государственно-властными полномочиями, чего и хотело земство, но с другой стороны, это были консервативные дворяне – ОМСУ оказались встроены в здание самодержавного управления.

Мы видим с вами таким образом, что обе попытки введения МСУ в Российской империи сопровождались теориями МСУ, но они не были внедрены как, например, в Германии; идеи были использованы для того, чтобы встроить МСУ в систему самодержавной власти. Это к вопросу о том, как у нас умеют строить декорации. Проведение реформы 1890-го года повлекло за собой негативное общественное последствие, потому что дворяне оказались вообще не заинтересованы в развитии МСУ, они практически не посещали земских собраний и всем на местах управляли управы – исполнительные органы власти на местах. Общественный энтузиазм сошел на нет. Те начинания, которые были во время общественного порыва в 60-е гг. принесли пользу – теперь они были сведены на нет. По-прежнему строились больницы и школы, но это делали органы МСУ. Когда мы читаем, что МСУ было при Иване Грозном – это все было не так, люди управляли какими-то делами на местах, но это была не воплощенная идея МСУ. К огромному сожалению, земская реформа в итоге не дала нам правового государства и народовластия, но какой-то вклад она все же внесла.

С.Ю. Витте в своей докладной записке «Самодержавие и земство» четко объясняет, почему в Российской империи МСУ быть не может. Он ставит вопрос ребром – либо самодержавие, либо земство. Выборное начало, идея представительной демократии стала собственной идеей, которая развивалась в дальнейшем, в 20-м веке.

Советский период. Довольно неоднозначная оценка: кто-то говорит, что МСУ было, кто-то говорит, что не было. Советское государство было провозглашено государством, построенным на началах народовластия. Советы формировались на принципе иерархии, первичными ячейками были сельские и городские советы. Сама система выстраивалась через отбор лучших кадров снизу. Эта система не предполагала многопартийность. На Западе народ был признан источником власти, но, по сути, народ был разъединен, и им нужны были политические партии чтобы объединяться. Партии – это тот клей, который объединяет людей. В Советском Союзе – этим клеем были советы, вот эти первичные советы, сельские и городские – они формировали свой состав из лучших граждан, и эти лучшие граждане поднимались выше и выше, и фактически формировали власть. Идея народовластия через советы оказалась внедрена. Как только мы ввели идею народовластия (через идею советов), встал основной вопрос: а зачем в государстве, основанном на началах самоуправления необходимо местное самоуправление? В империи это понятно, но зачем оно в Советской стране, где все государство и так проникнуто самоуправлением от верхнего до нижнего уровня.

ЧЕТКО ПО ТЕОРИЯМ