28. Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Отзыв существовал в советский период отечественной истории как один из принципов представительной системы народовластия. Создавая новую систему народного представительства, современная Россия сначала попыталась отказаться от отзыва депутатов и выборных должностных лиц избирателями. Причина ясна: если сохранить отзыв, не исключено его использование как средства борьбы с политическими противниками — мотивом отзыва может стать иная политическая ориентация депутата, выборного лица, что по своей природе нежелательно.

В законе Красноярского края, который являлся предметом рассмотрения КС, были закреплены положения, согласно которым основание отзыва —  утрата доверия. И   депутаты   утверждали  ,что   утрата   доверия   является   слишком  обобщённом 

основанием для отзыва. 

Позиция КС: утрата доверия не может выступать основанием для отзыва депутата или выборного лица.КС не достаточно четко решил вопрос о том, а утрата доверия вообще каким-то образом связана с институтом отзыва? // Постановление КС от 2002 года.

Основания отзыва с точки зрения КС РФ – конкретные противоправные решения или действия (бездействия) в случае их подтверждения в судебном порядке (но, по КС, судебного подтверждения их наличия не требуется для муниципального уровня ввиду его приближенности к населению). Законодатель пошёл по принципиально другому пути. Какие действия и решения должны быть признаны противоправными? Законодатель закрепил, что на муниципальном уровне основанием для отзыва может быть только то противоправное деяние, которое может быть установлено исключительно в судебном порядке. И это значительно усложняет возможность отзыва депутата. То есть противоправное деяние понимается именно как деяние, нарушающее требования законодательства. Какие-то требования депутатской этики здесь просто исключены, если они не закреплены законодательством как противоправные деяния. Это позиция и КС, и законодателя.

До 2002 года:

КС РФ в постановлении от 24 декабря 1996 г. определил общую возможность существования института отзыва как института непосредственной демократии, а в постановлении от 7 июня 2000 г., оценивая возможность отзыва главы субъекта РФ, также записал, что в принципе он допустим как выражение воли народа, институт непосредственной демократии. Но отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете — самой демократии. Позиция КС, отраженная в постановлении от 7 июня 2000 г., следующая: недопустима облегченная процедура отзыва. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица; а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании: в условиях демократического правового государства, идеологического и политического многообразия, многопартийности, а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов лицо не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям —проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Зашита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Мнение Баженовой: отзыв депутата – это институт, правовая природа (не основание) которого непосредственно связана с утратой доверия. Основания могут быть разные, но правовая связь присутствует всегда. Поэтому институт отзыва является институтом, который используется в случае утраты.

2 взгляда на соотношение отзыва и выборов:

* когда мы, опираясь на тесную связь между отзывом и выборами, процедуру голосования приближаем к процедуре выборов (это предложил КС)

* признавая связь между выборами и отзывом, вы пытаетесь закрепить отзыв как самостоятельный институт, который слабо связан с выборами и реализуется посредством собственной процедуры. Это тот путь, по которому пошел федеральный законодатель.

В законодательстве РФ на уровне федерации институт отзыва не используется, он предусмотрен для регионального уровня и уровня МСУ. На муниципальном уровне институт отзыва в своей идее как раз и применим к ОМСУ, потому что поведение депутата, жизнь депутата там остаются на виду (но вряд ли возможен в городских и муниципальных округах, на мой взгляд, оторванных от населения). На мой взгляд этот институт имеет конституционно-правовую значимость, поскольку это единственный институт императивной демократии, который позволяет гражданам влиять на уже сделанный ими выбор. Именно по этой причине КС РФ называет отзыв «анти-выборами», по принципу «Я тебя породил, …». «Я тебя избрал, я тебя и отзову». Институт отзыва – хороший способ замера уровня, качества муниципальной демократии в России и качества демократии в целом в России. Но здесь, к сожалению, существует много вопросов и проблем.

Основные нормы, которые регулируют этот институт – ст.24 в №131-ФЗ - регулирует общий порядок отзыва и отдельный подход к определению оснований проведения отзыва. Закон № 67 применяется в части, касающейся местного референдума. По общему правилу муниципальные нормативные правовые акты для регулирования форм императивной демократии не используются; здесь мы видим исключение. Федеральный законодатель допустил исключение, пошел по пути признания права за муниципальными образованиями устанавливать по своему усмотрению основания отзыва депутатов – но вряд ли они придумают для себя что-то особенное, что применимо только для их мун.образования (необходимо ли это?). Скорее такой подход вызван сложностями закрепления самих по себе конкретных оснований для отзыва выборных лиц и нежеланием регулировать этот вопрос (во всяком случае, пока что) на федеральном уровне. Есть доктринальные проблемы с определением и классификацией оснований для отзыва, какого характера должны быть эти требования (должно ли это быть этические, профессиональные или иные требования к депутату). Но эти вопросы существуют и для федерального, и для регионального и для муниципального нормотворчества. На мой взгляд, здесь не было повода отказываться от общего правового регулирования институтов императивной демократии, и включать здесь МунОбр в качестве источника правового регулирования. Это не просто разрушает единый подход, это еще и является таким стопором в использовании института отзыва, поскольку муниципальные образования действительно находятся в затруднительном положении, закрепляя этот перечень оснований. Нужно было определить этот вопрос федеральному законодателю (у которого больше опыт регулирования и больше объем аналитического материала).

Процедура отзыва.

1. Возбуждение инициативы и определение оснований отзыва.

2. Сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву.

3. Назначение голосования по отзыву.

4. Агитация за отзыв и против отзыва.

5. Голосование по отзыву.

6. Определение результатов голосования.

Федеральный законодатель пошел по пути самостоятельности института отзыва и сказал, что:

1) Порядок выдвижения инициативы и проведения голосования должен соответствовать законодательству о местном референдуме. Явка определяется в соответствии с институтом референдума.

2) «За» отзыв депутата должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). То есть прийти и проголосовать должны как минимум 501 человек из 1000, допустим. Это высочайший заградительный барьер. И в абсолютном большинстве случаев явка избирателей на выборы составляет менее половины избирателей.

Всё это – серьезные препятствия для отзыва. Итог: институт абсолютно неприменим на практике. До 2003 года (до 131-ФЗ) отзыв использовался в отношении глав муниципальных образований довольно часто (более 20 случаев отзыва глав – это довольно много) и больше 10 случаев, когда пытались и отзывали депутатов представительных органов. За последующие семнадцать лет, с 2003 года, не было отозвано ни одного муниципального депутатов. Единственный такой случай был в Ханты-Мансийске, дошло даже до голосования. Главой поселения был человек с не очень хорошим прошлым и как утверждалось – наркозависимым. Были этические и законодательные основания (установленные решениями суда). Населения было чуть больше 3000, избирателей там было 2800. Несмотря на это все, отозвать его не получилось: хватило явки (была прям чуть больше 50%), но не хватило голосов «за отзыв» для преодоления этого чрезвычайного высокого барьера по голосам для признания депутата отозванным.

+ возможность отзыва депутатов представительных органов. В 131ФЗ были внесены изменения, по которым отозвать депутата можно, только если он избирался по мажоритарной системе. Если муниципальный депутат избирается по пропорциональной или смешанной системе, отозвать депутата невозможно. Отзыв на муниципальном уровне возможен, только если избирательная система мажоритарная. Если в городском округе система смешанная – нельзя отозвать депутата, который избран в мажоритарной части – это законодатель объясняет равенством депутатов (избранных по спискам и по мажоритарной системе). Поэтому институт отзыва даже чисто теоретически может использоваться сейчас исключительно на уровне очень небольших поселений, если там используется мажоритарная избирательная система.