22. Создание, преобразование и упразднение муниципальных образований.

Инициатива процедуры преобразования, создания и упразднения муниципальных образований может исходить:

а) от населения муниципальных образований,

б) от органов местного самоуправления,

в) от органов государственной власти субъекта РФ,

г) от федеральных органов власти.

Результаты любых изменений в организации местного самоуправления оформляются законами субъектов РФ (не должны вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления соответствующего мун образования, в период кампании местного референдума).

1. Создание

Необходимо разграничить два случая создания муниципальных образований. Во-первых, вновь созданное муниципальное образование возникает в результате преобразования (объединения или разделения). Вторым вариантом создания муниципального образования является его учреждение, так сказать, с нуля, т.е. на межселенной территории. Данный способ создания применим только к поселениям. Условием создания является наличие одного или нескольких населенных пунктов на межселенной территории.

Статья 13.2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях

* а), б), в), г) добавлено мной, чтобы легче было ориентироваться

1. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе а) населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, б) органов местного самоуправления, в) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, г) федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

*нашла научную статью Прасковой за 2011 о создании поселений на межселенных территориях. Там сказано, что с момента вступления данной статьи в силу в 2008 г. и до момента написания этой статьи в 2011 не было ни одного случая такого создания. Судебной практики по этой статье я не нашла, видимо, она не де-факто применяется.

2. Преобразование

Преобразование – вид территориального изменения, сопровождающегося изменением статуса мун образования.

Перечень вариантов преобразования муниципальных образований закрытый. Всего их 9.

Статья 13. Преобразование муниципальных образований

1. Преобразованием муниципальных образований является

• объединение муниципальных образований,

• разделение муниципальных образований,

• изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения,

• изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения,

• изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа,

• изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа,

• изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением,

• присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением,

• выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Лекция Баженовой:

Виды преобразования:

– объединение муниципалитетов

– разделение муниципалитетов

– изменение статуса муниципального образования

– присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением, и наоборот ( - выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением).

Процедура преобразования:

1-й этап. Выдвижение инициативы.

Инициатива населения реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов.

2-й этап – Поддержка инициативы другими муниципальными образованиями, в том числе в результате выяснения мнения населения. Идея в том, чтобы на этом этапе достичь консенсуса, который бы исключал разногласия на третьем этапе. Это центральный этап, потому что на этом этапе выполняется конституционное требование об учете мнения населения (КРФ ст. 131 п. 2 Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом). Учет мнения населения – либо непосредственно (через голосования (сходы) или публичные слушания), либо через мнение представительного органа. Про последнее КС сказал, что представительный орган находится в особой публично-правовой связи с населением и нет никаких препятствий к тому, чтобы мнение населения высказывалось через представительный орган.

Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 N 214-О-П "По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан…..

законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации… при этом законодатель не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения… Во всяком случае законодатель должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории….

представительный орган муниципального образования находится в устойчивой представительно-правовой связи с соответствующим местным сообществом, подконтролен ему и перед ним ответствен; он вправе и обязан осуществлять все свои полномочия от имени и в интересах населения муниципального образования.

Снова лекция

Особенности учета мнения граждан в случае преобразования:

1. В законе нет никаких оснований для преобразования муниципальных образований. Это означает, что окончательно вопрос о преобразовании решается только тем субъектом, которому вручено право окончательного решения вопроса.

2. Обязательный учет мнения граждан непосредственно: либо голосование / сход, либо публичные слушания.

Статья 28. Публичные слушания, общественные обсуждения

На публичные слушания должны выноситься

4) вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.

3. Преимущественный отказ от применения голосования по вопросам преобразования муниципальных образований (чаще всего просто публичные слушания, не через голосование):

в случае разделения поселений – голосование

в остальных случаях – публичные слушания (имеют рекомендательный характер). Из статьи Баженовой: как показывает практика «преобразования» муниципальных районов, публичные слушания с рекомендательным характером своих решений использовались не для реального учета мнения граждан по вопросу «преобразования», а для проведения навязываемых региональной властью инициатив «меньшими усилиями».

4. Принятие решения представительным органом простым большинством голосов депутатов. Из статьи Баженовой: решение представительного органа о поддержке инициативы «преобразования» муниципального района в городской округ принимаются в упрощенном порядке - тот факт, что решение представительного органа о поддержке инициативы преобразовании муниципального образования обладает особой правовой природой, связанной - в системе действующего федерального правового регулирования - с реализацией конституционного требования об учете мнения населения (ч. 2 ст. 131), оказался не учтен. Попытки отстоять необходимость применения иного, более сложного, порядка принятия указанного решения не нашли поддержки в суде. … Нередкой оказалась и практика повторных голосований по вопросу поддержки инициативы «преобразования» муниципальных районов в городские округа, призванная преодолеть сопротивление отдельных депутатов.

Сама по себе процедура не обеспечивает требование Конституции о том, что мнение граждан нужно ставить на первое место.

*очень надеюсь, что она не будет это спрашивать, но лучше перестраховаться. Итак, порядок учета мнения для каждого варианта преобразования, согласно ст. 13 131-ФЗ (можно читать только жирное).

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района.

Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа.

Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа.

Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

Объединение городских округов, объединение городского округа с муниципальным округом осуществляются с согласия населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований. Каждый из объединившихся городских округов, объединившиеся городской округ и муниципальный округ утрачивают статус муниципального образования.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования… либо на сходах граждан.

Разделение муниципального или городского округа, влекущее образование двух и более муниципальных или городских округов, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального или городского округа.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом.

Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований. Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района.

Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом городского или сельского поселения.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.

Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта Российской Федерации. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения, выраженного представительным органом указанного муниципального образования.

Изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа осуществляются законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего муниципального или городского округа, выраженного представительным органом указанного муниципального или городского округа.

3-й этап – принятие закона субъекта РФ. Решающая роль принадлежит субъекту – на основании выраженных мнений принимает решение. До недавнего времени субъект играл роль статиста, просто легализовывал преобразования либо не легализовывал; но с недавнего времени субъекты шли по пути создания закона о преобразовании несмотря на полученное несогласие.

Немного про практику из статьи за 2018 год.

Необходимо отметить наметившуюся за последние годы тенденцию сокращения количества муниципальных образований всех типов, за исключением городских округов, число которых все последние годы росло. За этими стоят два процесса – 1) укрупнение сельских поселений путем их объединения и 2) преобразования муниципальных районов, с входящими в их состав сельскими и городскими поселениями, в городские округа. Первый из них продолжается уже не первый год и затронул многие субъекты Российской Федерации, в то время как второй активизировался только в 2014 г., но очень быстро стал массовым в нескольких регионах. Так, согласно статистическому бюллетеню Росстата, по состоянию на 1 января 2017 г. количество сельских поселений, городских поселений и муниципальных районов сократилось соответственно на 76, 3 и 4 муниципальных образований этого вида, в то время как количество городских округов возросло на 4 единицы.

В целом тенденция к укрупнению мун образований.

Из статьи Баженовой (всю статью см. в отдельном файле):

Процессы преобразования муниципальных образований ведут к отказу от поселенческого начала, а вместе с ним и - неизбежно – от местного самоуправления, поскольку одно без другого невозможно.

Как показывает анализ сложившейся практики, многочисленные инициированные субъектами Федерации процессы преобразования муниципальных образований, прежде всего «преобразования» муниципальных районов в городские округа, происходили путем прямого нарушения положений Закона № 131-ФЗ и / или грубого искажения, заложенного в него смысла, обеспечивавшего защиту поселенческого начала местного самоуправления.

В отсутствие - обоснованное отсутствие (!) - отдельного способа преобразования муниципального района в городской округ, субъекты Федерации для создания городских округов «из» муниципальных районов использовали два пути: 1) объединение всех поселений муниципального района в городское поселение (а) с последующим наделением вновь образованного поселения статусом городского округа (б) с принятием одного регионального закона (практика так называемого комбинированного «преобразования» (соединение двух способов преобразования) поддержана судами); 2) объединение всех поселений муниципального района с городским округом.

Московская область все производимые по ее инициативе изменения в муниципально- территориальном устройстве, в результате которых все ранее созданные 36 муниципальных районов стали городскими округами, считает не преобразованием муниципальных образований, а результатом реализации полномочий по организации местного самоуправления (на что указывает и большинство наименований Законов). Это позволило ей в 2018 г. отойти от общей схемы комбинированных «преобразований»: оставшиеся муниципальные районы были «преобразованы» путем объединения поселений в единое муниципальное образование (а не городское поселение) с последующим его наделением статусом городского округа. Суды неоднократно отказывали Московской области в поддержке данной позиции при решении вопроса о пределах ее полномочий; производимые ею изменения суды признают преобразованием муниципальных образований. Но это не мешает им признавать - без какого-либо обоснования, – что при принятии законов о «преобразовании» Московская область не вышла за пределы своих полномочий. Московский областной суд полностью встал на позицию Московской области, обосновав такую, прямо противоречащую федеральному закону, возможность, полномочием Московской области по организации местного самоуправления.

Помимо «преобразований» муниципальных районов в городские округа отдельные субъекты Федерации (Московская, Сахалинская области) объединили городские округа, несмотря на отсутствие - обоснованное отсутствие (!) – такого способа преобразования. Суды общей юрисдикции поддержали региональные власти и в этом случае.

Таким образом, инициированные в отдельных регионах «преобразования» муниципальных районов в городские округа и, хотя и в меньшей степени, объединение городских округов повели к фактическому разрушению законодательного принципа закрытости перечня способов преобразования муниципалитетов (ч. 1 ст. 13).

Вслед (!) за сложившейся региональной практикой, поддержанной судами, был расширен законодательный перечень способов преобразования, что позволило объединять все поселения муниципального района с городским округом (ч.3.1. ст. 13), объединять городские округа (ч.3.3. ст.13), а также объединять все поселения муниципального района в единое муниципальное образование – но не городской, а муниципальный округ (ч. 3.1-1. ст. 13). Указанные изменения значительно ослабляют защиту поселенческого начала.

Также при преобразованиях субъекты пренебрегали критериями создания мун образований. Начав - на фоне провозглашенной государством необходимости в сохранении разнообразия сельских поселений (!) - муниципально-территориальное переустройство с укрупнения сельских поселений, многие регионы пренебрегли установленным законом критерием пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня.

Процедура преобразования муниципальных образований во многих случаях не сумела обеспечить надлежащего учета мнения населения по вопросу «преобразования» муниципальных районов в городские округа. При формальном соблюдении предусмотренного Законом № 131-ФЗ порядка учета мнения населения (согласие представительного органа, учет результатов публичных слушаний) его реальное мнение оказалось нивелировано. Представительные органы муниципальных образований, находящиеся, как неоднократно подчеркивал КС РФ, в устойчивой публично-правовой связи с населением, не сумели противостоять давлению региональной власти и, несмотря на зачастую отрицательное мнение граждан, поддержали инициированные субъектами Федерации «преобразования». + там еще много проблем – повторные голосования, внезапное проведение внеочередных заседаний, запугивание несогласных депутатов. А «преобразование» отдельных муниципальных районов в Московской области вообще осуществлялось без принятия решения о поддержке инициативы преобразования всеми без исключения поселениями, мнение которых, в соответствии со ст. 13 Закона № 131-ФЗ, должно быть учтено.

При «преобразовании» муниципальных районов в городские округа неоднократно нарушался принцип единогласия поселений. Эта практика «преобразования» районов в городские округа в отсутствие согласия всех поселений получила поддержку в судах общей юрисдикции. Это оказалось использовано Московской областью. Во-первых, несогласие поселений преодолевалось согласием муниципального района, притом, что теперь последнее подтверждалось результатами публичных слушаний в районе (!), т.е. решению Совета депутатов поселения противопоставлялось выраженное в рекомендательной форме мнение жителей района. Во-вторых, принудительное прекращение статуса несогласных поселений объяснялось потребностью приведения в соответствие с законом сложившейся ситуации, при которой в составе района остается лишь одно поселение, поскольку все остальные объединились в единую территорию.

Внесение в апреле 2017 г. изменений в ч.7 ст. 13 Закона № 131-ФЗ, заменивших прямое голосование граждан опосредованной формой выражения их мнения (решение представительного органа) при изменении статуса городского поселения на статус городского округа легализовало сложившуюся к тому времени практику «преобразований» муниципальных районов без «голосования» и открыло возможности для ее расширения.

Нарушений много и с публичными слушаниями. Нарушения гарантии заблаговременного предупреждения. Например, в связи со спецификой способа «преобразования» муниципальных районов (соединение двух способов: объединение поселений и изменение статуса городского поселения на городской округ) на слушания выносился проект муниципального правового акта об инициативе объединения территорий поселений соответствующего муниципального района. Но из проекта этого акта не следовало чёткого понимания правовых последствий объединения: прекращение статуса всех поселений и муниципального района с созданием городского округа. Массовые нарушения связаны и с законодательной гарантией опубликования (обнародования) результатов публичных слушаний, включая мотивированного обоснования принятых решений - зачастую публиковались недостоверные либо неполные сведения, вводящие в заблуждение относительно мнения жителей по вопросу «преобразования». Кроме того, итоговые документы по результатам публичных слушаний (заключения) зачастую не содержат мотивированного обоснования принятых решений. В случае же включения, в том числе под влиянием многочисленной судебной практики, в текст заключения мотивировочной части, ее сложно назвать обоснованной. Наконец, при проведении публичных слушаний по вопросам «преобразования» района нередко создавались препятствия к свободному доступу жителей на слушания. В результате сугубо формальной - без выяснения конкретных условий и обстоятельств - оценки факта соблюдения гарантий проведения публичных слушаний суды в абсолютном большинстве случаев не находят нарушений порядка их проведения.

Наконец, «спасая» городской округ (введя 1 мая 2019г. критерии образования городского округа, чтобы на сельских или малонаселенных территориях их не образовывали), Закон № 131-ФЗ не останавливает процесса «преобразования» муниципальных районов, а предлагает для него лишь иную «форму» - не городского, а муниципального округа. В законе сегодня предложен дифференцированный подход к определению дальнейшей судьбы поселений: либо сохранить двухуровневость («поселение-муниципальный район»), либо перейти к одноуровневости (муниципальный округ)). Но решение этого вопроса, в отсутствие в законе хоть каких-нибудь критериев муниципального округа (п. 3.4) ч. 1 ст. 11), оказывается вопросом исключительно политического усмотрения субъектов Российской Федерации.

Учитывая сложившуюся практику Закон № 131-ФЗ отказался от закрепления принципа единогласия при объединении всех поселений муниципального района в муниципальный округ. Вне всяких сомнений, замена принципа единогласия новым «заградительным барьером» (несогласие двух и более поселений) ослабляет защиту поселенческого начала.