3. Местное управление в России до середины XIX в. Реформы местного самоуправления в России во второй половине XIX в.

Важно, что до реформ 1864 у нас как такового мсу нет. Пойдем по этапам из билетов и учебника, к которым добавлю её лекции и семинары + выдержки из Градовского.

1. Вече (Баженова этот этап не рассматривала, но в учебнике это есть).

Многие общинные и территориальные вопросы решались на вечевых сходах. Вечевой идеал рассматривается как принцип коллективного самоуправления. Народное собрание (вече) приобретает более формализованные черты: для него готовится «повестка дня», подбираются кандидатуры выборных должностных лиц, в качестве организационного центра действуют «старцы градские», старейшины. Гос. управление держалось на общественном договоре земель и княжеской власти. Тогда обозначается дуалистическая природа МСУ (самостоятельность в делах общины + решение государственных задач). Отношения между князем и вече постоянно колеблются: усиление княжеской власти отделяет вече от решения общеэкономических проблем и ограничивает его сферу деят-ти преимущественно вопросами внутригородской хоз. деят-ти.

2. Реформы Ивана 4

Википедия:

С 1549 года вместе с «Избранной радой» Иван IV осуществил ряд реформ, направленных на централизацию государства и построение общественных институтов. В 1549 году созван первый Земский собор с представителями от всех сословий, кроме крестьянства (??). В 1550 году принят новый судебник, который ввёл единую единицу взимания налогов — большую соху, и ограничил права холопов и крестьян (были ужесточены правила перехода крестьян). В начале 1550-х годов были проведены земская и губная (начата правительством Елены Глинской) реформы, перераспределившая часть полномочий наместников и волостелей, в том числе судебных, в пользу выборных представителей черносошного крестьянства и дворянства. + создание системы приказов.

Билеты:

Ограничивается система кормлений – форма местного самоуправления, когда наместники и волостели автономные от центральной власти сами решали вопросы местного значения и собирали за это налог с населения. Вместо наместников-кормленщиков были введены губные органы. Губная реформа 1555 г. – создание губ; главы губ - губные старосты, собирали налоги и направляли их в централизованную казну.

Земская реформа была продолжением губной реформы. Она вводилась с целью ликвидации «кормлений» и введения земского управления. В начале 1550-х годов в отдельных областях Московского государства была упразднена власть наместников, а в 1556 г. царским приговором о «кормлениях» наместничье управление было отменено в общегосударственном масштабе. Вместо наместников и волостелей на местах были учреждены выборные земские власти. Им передавались некоторые государственные функции.

Учебник:

Уже в начальном периоде царствования Ивана 4 стала складываться официальная, более стройная структура земского самоуправления как службы царской. Земские избы выступали в роли координационных центров самоуправления. Нормативной базой земских преобразований был «приговор царский о кормлении и службах» (1555-1556). Самоуправление признавалось и расценивалось как «государева служба».

Баженова семинар:

Земский Собор – люди со всей земли русской (даже крестьяне). (Но сословий тогда не было как таковых, сословный принцип введен Екатериной 2). Как крестьян отправляли – избрали их на миру и вперед. У крестьян был принцип коллективной ответственности, это были довольно специфические образования. В отличие от других государств, в том числе от Англии, у нас не было понятия сообщества, не было на Земских соборах представителей сообществ.

Ивану Грозному нужны Земские Соборы, чтобы укрепить собственный статус «владельца земли русской» в борьбе с боярами. Фактически Иван 4 отставил от власти бояр, которые действовали по патримониальному (частно-правовому) принципу (или можно сказать, что публичное право на частном принципе), и начинает вводить публично-правовой принцип. Земский собор – важная точка, опираясь на народ, Иван 4 отстранил бояр, ввел чиновников и приказы. Земский собор – это не мсу, а путь движения России к понятию современного государства.

3. Пётр 1

Учебник:

Реформы местного самоуправления, инициируемые Петром I, продолжались более тридцати лет.

В 1689 г. города получили некоторую независимость от государственных чиновников (воевод и т.д.): в ряде вопросов требовалось согласие городского общества через выборных старост и сотских.

В 1699 г., была утверждена Бурмистерская палата. Управление городскими общинами должно было осуществляться выборными на местах людьми. Одновременно было принято решение об учреждении земских изб, формируемых по выбору общества.

Реформа городского управления:

Реформирование городского управления было связано с учреждением в 1718 г. магистратов. В 1721 г. принимается решение о присвоении Петербургу звания Главного магистрата. Регламентом Главного магистрата было введено новое деление тяглого посадского населения. К Верхнему слою городского населения были отнесены две гильдии, первая — банкиры, крупные (знатные) купцы, доктора, аптекари, мастера высших ремесел; вторая — мелочные торговцы и простые ремесленники, объединенные по цеховой принадлежности. Эти две гильдии «регулярных граждан» представляли высшие и средние слои городского населения, избирали членов магистрата — президента, двух бургомистров и четырех ратманов. Основная масса городского населения, «обретавшаяся в наймах, в черных работах и т.д.», выбирала своих старост и десятских, которые имели право «доносить» магистрату о своих нуждах и просить об их удовлетворении.

С одной стороны, налицо стремление к выборности городских органов, с другой — превращение их в сословно-бюрократические учреждения, стоящие на страже интересов прежде всего государства.

Баженова семинар:

Городские реформы Петра1 не мсу, это формирование централизованного госва, всё выстраиваем с самого низа по иерархии, бюрократическая система управления. К идее местного управления не имеет отношения, это скорее говорит о том, что абсолютистское гос-во заявляет о своих правах.

Петр1 – формировал центральную (!) власть. Он фактически завершил формирование госва соврем типа – есть территориальное деление, чёткий бюрократический аппарат (сверху-вниз) и абсолютный монарх, который олицетворял государство. Петр1 занимал должность на публично-правовых принципах. Петр1 говорит – я у вас на должности, я поставлен выше Богом, чтобы служить общему благу. Петр1 впервые в рос.истории говорит, что он слуга госва. Этот момент очень важен в становлении идеи госва. Гоббс – заключили договор между собой, сформировали политическое тело, суверен – государство, а не монарх. Монарх – представитель государства, он находится у государства на должности. Чем отличается Джон Локк – у него в теории монарх не по должности, не оторван от народа, а по доверенности граждан. Петр1 сконструировал до конца полит тело соврем госва – «территория, власть, население».

Петр1 отменил принцип наследования устоявшийся, что запустило эпоху дворцовых переворотов.

Градовский:

Первый период может быть назван периодом полного тождества служилого сословия с тем, что впоследствии получило название дворянства. В этом периоде центральная власть господствует в стране и управляет ею через закрепощенный на ее службу служилый класс, посылаемый на места для отправления разных должностей и наделяемый поместьями, вотчинами на крепостном праве. Этот период характеризуется преобладанием приказного начала и тяглым характером деятельности местных общин. Означаемая система устанавливается окончательно в XVII веке, периоде воеводского управления, и в основных своих началах остается неизменною, несмотря на реформу Петра Великого, до Екатерины II.

4. Екатерина 2. Жалованные грамоты

Учебник:

Очередная попытка проведения радикальной реформы городского самоуправления связана с принятием в 1785 г. «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи».

Политика, проводимая Екатериной II, в этой реформе сводилась к «установлению общественных союзов и корпораций, по форме самоуправляющих, по существу служащих подчиненными органами коронной администрации».

В соответствии с данными документами городское представительство было организовано по шести состояниям (разрядам):

1) настоящие городские обыватели, т.е. те, кто владел недвижимостьюв черте города, независимо от своего сословного положения, не занимаясь при этом торговлей и промышленностью;

2) купцы гильдейские. Купцы были разделены на три гильдии. Низший размер капитала для купцов 3-й гильдии устанавливался в 1 тысячу рублей;

3) цеховые ремесленники;

4) иностранные и иногородние гости;

5) именитые граждане. Именитые горожане классифицировались по семи наименованиям (по терминологии городского положения): а) горожане, дважды занимавшие выборную городскую должность; б) ученые, имевшие академические или университетские аттестаты; в) дипломированные художники; г) предприниматели, обладающие капиталом не менее 50 тысяч рублей; д) банкиры с капиталом от 100 до 200 тысяч рублей; е) оптовые торговцы; ж) владельцы частных торговых судов;

6) люди посадские, промышляющие черновой работой или ремеслом и не имевшие недвижимости в данном городе.

В соответствии с «Городовым Положением» 1785 г. раз в три года губернатором должно было созываться собрание общества градского.

Городское хозяйство и управление осуществляли две думы: общая и шестигласная. Общая дума состояла (под председательством городского головы) из гласных от всех разрядов и имела распорядительные полномочия. Шестигласная, состоявшая из шести членов по одному от каждого из шести состояний, была исполнительным городским учреждением и действовала постоянно, собираясь еженедельно.

К компетенции городских дум по «Городскому Положению 1785 года» (ст. 167) было отнесено:

1) прокормление и содержание городских жителей;

2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

3) сохранение в городе мира, тишины и согласия;

4) наблюдение порядка и благочиния;

5) обеспечение города привозом необходимых припасов;

6) охрана городских зданий, поддержание в должном состоянии городских площадей, пристаней, амбаров и магазинов;

7) приращение городских доходов;

8) разрешение сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям.

Баженова семинар:

Екатерина2 – Жалованная грамота дворянству (1785), Жалованная грамота городам (21 апреля 1785). Это должен был толчок для дворянства и городов (а еще хотела в начале крестьянам) для пользования своими правами. День 21 апреля – день жалованной грамоты, а еще день мсу. Положила начало формирования корпораций (дворянских и городских). Сословный принцип. Были дворяне и при Петре том же, но свобод у них не было. Когда говорим о Ек2 – говорим о продвижении общественного элемента в управлении государством. Сословно-бюрократическая система управления делами на местах – это не мсу, но можно сказать, что его зачатки. Тогда, когда Екатерина жаловала свободу городам, она не хотела создавать мсу – это нонсенс для абсолютистского гос-ва. Она хотела создать мещанское сословие. Такая идея на фоне буржуазных преобразований (в нормальном историческом смысле этого слова). Она создала поддержку самой идеи свободного городского управления. Что важно в реформах? Она – не просто продолжатель, укрепитель идей гос-ва совр.типа, она вводит сословно-бюрократическое управление в гос-ве (не на местах, а в гос-ве!).

Из билетов:

в России получают развитие ценности МСУ, хотя основы гос. организации остаются без изменений.

 Впервые признано общество гражданское – путь к всесословному самоуправлению

 Децентрализация гос власти за счет привлечения общественного элемента

 Структурный характер самоуправления

 Развитие производственно-территориального принципа организации МСУ

 Меры по самоуправлению вписывались в другие реформы (судебную)

Градовский:

Период может быть назван временем раздвоения приказного элемента и сословий, получающих свою самостоятельную, корпоративную организацию. Между этими сословиями дворянству отведено первое место. Таким образом дворянство, как привилегированное и господствующее сословие, получает самостоятельное значение, не обусловливаемое уже службою; установляется различие между дворянством как сословием и приказными элементами (хотя последние составлялись главным образом из дворянства). Дворянство, совместно с получением привилегий, личных и корпоративных, призывается к участию в местном управлении и становится его орудием. Этот период продолжается от Екатерины II до реформ императора Александра II.

* Проект реформы Сперанского

Баженова семинар:

Ни при Петре, ни при Екатерине я не произнесла слово «сообщество». Когда говорим о реформе Сперанского, тоже не говорим про сообщество. Сперанский: позволяем сформировать на местах тех людей, которые потом пойдут на верх - он повторяет идею Земских соборов.

Википедия (на всякий случай):

Сперанский видит разумное устройство государственной власти в её делении на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную при сохранении самодержавной формы исполнительной власти. Поскольку обсуждение законопроектов предполагает участие большого количества людей, то необходимо создать специальные органы, представляющие законодательную власть — Думы. Сперанский предлагает привлечь народонаселение (и лично свободное, и государственных крестьян, при наличии имущественного ценза) к прямому участию в законодательной, исполнительной и судебной власти на основе системы четырёхступенчатых выборов (волостная — окружная — губернская — Государственная Дума). При этом Сперанский оговаривает, что право избирать не может принадлежать одинаково всем. Те, кто не имеют ни недвижимого имущества, ни капитала, исключаются из процесса выборов.

Сперанский рекомендует широкую децентрализацию, то есть наряду с центральной Государственной Думой должны создаваться также местные думы: волостные, уездные и губернские. Дума призвана решать вопросы местного характера. Без согласия Государственной Думы самодержец не имел права издавать законы, за исключением тех случаев, когда речь шла о спасении отечества. Однако, император всегда мог распустить депутатов и назначить новые выборы. Исполнительная власть представлена правлениями, а на высшем уровне — министерствами, которые формировал сам император. Причём министры, должны были нести ответственность перед Государственной Думой, которая наделялась правом просить об отмене незаконных актов. В этом и заключается принципиально новый подход Сперанского, выраженный в стремлениях поставить чиновников, как в центре, так и на местах под контроль общественного мнения. Судебная ветвь власти была представлена областными, уездными и губернскими судами, состоящими из выборных судей и действующих с участием присяжных. Высшую судебную инстанцию составлял Сенат, члены которого избирались пожизненно Государственной Думой и утверждались лично императором.

5. Реформы 1864 – 1870

Учебник:

Принятие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. и «Городового положения» от 16 июня 1870 г. впервые в истории России коренным образом изменило основу организации местного управления.

Правовой анализ Положения 1864 г. свидетельствует о том, что реформа имела двойственный характер. С одной стороны, институт выборных земских органов, в которых были представлены все сословия, стал значительным шагом в развитии буржуазной демократии, с другой — были предприняты меры по сохранению доминирующего положения власть имущих.

В соответствии с реформами в систему учрежденных земских органов входили: избирательные съезды (выборы гласных по куриям), уездные и губернские земские собрания (распорядительные органы), уездные и губернские управы (исполнительные органы).

Выборы уездных гласных проводились по трем куриям:

1) на съезде уездных землевладельцев;

2) на съезде городских избирателей — в городах, входивших в состав уездов;

3) на съезде выборных от сельских обществ.

Право на участие в выборах давал не только земельный ценз, но и имущественный.

Правительство опасалось самостоятельности земств и ограничивало их участие в управлении делами общества. Местная правительственная администрация сохранялась. Таким образом, на местах было две системы управления: самоуправление земств и городов; управление государственное. Предметом деятельности земств стали дела хозяйственно-культурного характера: заведование имуществом, капиталом и денежными сборами земства; содержание находившихся в ведении земств зданий, сооружений, путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными учреждениями; попечение о строительстве церквей; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении народного образования, здравоохранения; исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и т.д.

В последующие годы наблюдалось постоянное урезание прав земств. Уже через два года, в ноябре 1866 г., были существенно ограничены независимые источники их бюджета, в 1874 г. — компетенция в сфере народного образования, в 1867 г. издания земств подчинены губернаторской цензуре и т.д.

Из билетов:

Крестьянская реформа 1864

Освободила крестьян + ввела для них м/с.

Волостной сход (1 делегат от 10 дворов)

Волостное правление

Волостной старшина

Земская реформа 1864

«Здание без фундамента и крыши» (нет в волостях и на уровне гос-ва), т.е. 2 уровня,:

1) уездные земства

2) губернские земства

Должности мировых посредников в уездах. Избирались дворяне. Положение о земских учреждениях 01.01.1864. Жители разделены на 3 курии:

1. землевладельцы (земское собрание от уездных)

2. горожане (земское собрание от городов)

3. крестьяне (земское собрание от сельских обществ)

Цензы

- имущественный ценз

- 25 лет

- женщины (их интересы представляли мужчины)

- иностранцы

- уголовники

-ценз оседлости 2 года

На 1м заседании уездного земского собрания избирались депутаты в губернское собрание, т.е. 2ой уровень управления. От 6ти уездов – 1 депутат. Главы уездных управ входили в губернское собрание.

Губернатор назначал 2-3 человек, входили также предводители дворянства.

Заседания проводились ежегодно. Помимо очередных могли проводиться чрезвычайные собрания.

Губернское собрание формировало на 1м собрании губернскую управу, от 3х до 7ми человек.

Теоретической основой стала общественная теория. Компетенция земств сосредоточена в области местного хозяйственного значения:

а) финансировали учреждения образования и медицины.

б) Вопросы охраны правопорядка.

в) Рекрутские вопросы.

Самофинансируемый институт: право установления местных налогов и сборов. Доходы земств – введение новых налогов.

Земствам запрещено было контактировать друг с другом.

Городская реформа 1870

Городовое положение 16.06.1870.

Большая часть населения формировало городское избирательное собрание, которое формировало городскую думу, а дума – городскую управу.

Цензы:

- имущественный ценз

- 25 лет

- женщины (их интересы представляли мужчины)

- иностранцы

- уголовники

-ценз оседлости 2 года

3 разряда. Выборы по разрядам налогоплательщикам:

1. Крупные (100 + 100 + 100) мало человек

2. Средние (50 + 50 + 50 + 50 + 50 + 50 + 50 + 50) среднее кол-во

3. Мелкие (5+5+…..) много человек

Каждый избирал 1/3 Городской думы.

Функции:

-городское хоз-во и благоустройство

-водопровод

-чистота

-борьба с эпидемиями

Квазисудебные органы – губернские по городским делам присутствия.

ПРИЧИНЫ, ПО КОТОРЫМ ЗЕМСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НЕ МОГЛО ТОГДА СВОБОДНО РАЗВИВАТЬСЯ:

1. Земства были чисто механически введены в самодержавно-бюрократическую систему

2. Сохранилось жесткое административное влияние агентов 007 царского правительства на местах

3. Земства были учреждены не повсеместно

4. Не было финансовой независимости у земств

5. Осуществлялось постоянное урезание прав земств

Мнение Баженовой из билетов:

Реформа отразила хозяйственную концепцию МСУ, которая является всегда логичным итогом развития свободной общины. На том этапе развития общественных отношений государство было вынуждено признать за обществом часть полномочий по управлению местными делами, общество может осуществлять определенные общественные дела, согласно хозяйственной теории. Тогда мы лихо отстали от Запада, но и для Конституции еще никто не созрел. Ну и решили в Правительстве тогда избрать промежуточный вариант, который бы совместил самодержавие и самоуправление. Хозяйственная теория в этом помогает, говоря, что есть местные органы, которые занимаются кругом дел, которые не являются государственными. С введением Городового Положения появились некоторые государственные функции, но общая концепция не сменилась: вы не государственный орган, отсюда не имеете публичные полномочия.

Баженова лекция:

Середина 19-го века – просвещенная Европа имела Конституции или была близка к этому, проводила вовсю муниципальные реформы – в России об этом начали говорить, прежде всего говорили об этом просвещенные круги дворянства, которые ездили за границу. Способ управления делами на местах – каждое сословие имело свои органы управления, дворянское сословие имело право управлять своими делами; хотя на деле больше управляла бюрократия. При проведении отмены крепостного права возник вопрос, как управлять делами на местах. Начала обсуждаться идея МСУ. Однако если в Европе эта идея была связана с идеей народовластия в целом, то в РИ этого не было, т. к. государство не хотело отказываться от самодержавия. Это привело к тому, что в 1864 г. вводится МСУ в рамках Земской реформы, используя хозяйственную теорию МСУ (немецкую, это теория свободной общины). Но мы не использовали эту теорию до конца. Поэтому идея МСУ пришла в РИ в сокращенном виде, как идея управления делами на местах на выборных началах, не затрагивая верхний уровень власти!! МСУ было единственным органом, где была идея народного представительства. Земские органы провозглашались самостоятельными субъектами права (по аналогии с частными лицами), но они не признавались государственными органами власти. Идея оказалась провальной, т. к. это означало, что органы МСУ не обладают публично-властными полномочиями. У них было право решать вопросы местного значения, но не было рычагов. Если бы они стали нижним уровнем государственной власти, то пришлось бы менять все здание государственной власти; а эта конструкция позволила Александру II сохранить всю самодержавную систему государственной власти. Эта реформа не могла дать импульс для полноценного развития МСУ, однако она спровоцировала общественный дискурс. Когда мы вводим идеи МСУ – мы делаем первый шаг на пути конституционных преобразований. Все просвещенное дворянство считало, что МСУ проложит дорогу конституционному государству, конституционной монархии. На этой волне дворяне с огромным вниманием относились к этому институту. Лучшие представители дворянства оказались в земских собраниях и были готовы вносить собственные средства; общественный энтузиазм дал огромные плоды: начали строиться земские школы, больницы, библиотеки, дороги.

В 1870 – реформа городского самоуправления, ОМСУ были наделены отдельными полномочиями, например, пожарной охраной, но это была капля в море.

С конца 1870-х гг. создаются комиссии по реформированию МСУ, существовало уже две комиссии – и всем было понятно, что мы на пороге новых изменений.

Баженова семинар:

Губернские и уездные земства, а не волостные. Не пошли по пути волостных земств, не смогли перейти к сообществу. На Ал2 давили извне из-за польского восстания, поэтому было неизбежно проведение реформы, поэтому он не решился затронуть нижний уровень власти. Градовский говорит, что у нас нет сообществ и земская реформа не коснулась самой сути, корня мсу. Лешков – говорил, что земская реформа должна спуститься вниз, отстаивал идею формирования госва с самого низа, за идею общественного права – права мсу.

Градовский:

Третий период характеризуется отменою крепостного права и успехами всесословного начала, в смысле отмены различных привилегий. Результат этого явления двоякий. С одной стороны, неудовлетворительность прежней сословно-бюрократической администрации, главным образом в предметах местного хозяйства, указывала на необходимость призвать к участию в этих делах местное население, без различия сословий и на выборном начале. С другой стороны, начало всесословности, проявившееся пока в своих отрицательных сторонах, т. е. в виде смешения сословий, не выразилось во всесословной организации мелких и основных единиц управления. (* здесь Градовский проводит идею, что на местах не успели сложиться прочные связи в рамках внезапно появившегося всесловного общества. Нет сообщества. Значит, там невозможно подлинное самоуправление. И государственная власть тоже не может доверять и опираться на такое всесловное общество. Цитата: «Местное общество представляется чем-то бесформенным; его всесословные собрания составляются фактически из представителей разных сословий по воле закона и искусственно больше, чем в силу насущной необходимости. Поэтому в нем нельзя найти той точки опоры, какая в прежнее время найдена была во дворянстве. Отсюда получается неизбежный вывод: точкою опорою и орудием центральной власти являются правительственные ее органы на местах, причем должностными лицами, играющими во многих отношениях вспомогательную роль, являются и предводители дворянства, как представители остатков прежнего привилегированного и господствующего сословия»). Поэтому центральная власть не находила на местах установлений, соответствующих ее целям, кроме административных органов прежнего порядка.

Вследствие этого предметы местного управления, поскольку они требовали "попечения преимущественно в хозяйственном отношении", были вверены новым всесословным учреждениям, но без прав власти правительственной. Затем, все функции, осуществление которых предполагает акт власти, оставлены в руках правительственных установлений, т. е. полиции, в уездах и городах, и губернаторов, с зависящими от них установлениями, в губерниях.

...Из указанного начала вытекает второе последствие нынешней системы местного управления - именно раздвоение, а в иных случаях и противопоставление установлений правительственных, с одной, и общественных - с другой стороны, и этим определяется различное положение тех и других. Положение установлений общественных верно определяется следующими словами академика Безобразова: «"Нашим земским учреждениям не только в общем круге государственного управления, но даже в границах их компетенции и занятий (т. е. по преимуществу хозяйства), не предоставлено никакой государственной власти, кроме права налога… Земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких связей с этою системой".

Иначе говоря, общественные установления поставлены в положение как бы частных обществ, коим закон предоставляет право ведать своими собственными делами. Поставленные вне действительной связи с общей администрацией, они пользуются тою свободой, которой может пользоваться частная компания в своих предприятиях, но которая не свойственна установлениям, действующим во имя государственных интересов и от имени государства.

6. Контрреформы 1890х

Из билетов:

Александр III считал, что неэффективность земств связана с обособленностью от гос-ва (переход от общестенной теории самоуправления => к государственной). Не вышло, усилили только сословность и бюрократизм, а органического взаимодействия не получилось.

Крестьянская контрреформа, положение о земских участковых начальниках – 1889 г.:

Создание земских участков с земскими начальниками – судебная и полицейская власть.

Земская контрреформа – 1890 г.:

Понижен имущественный ценз для дворян, усилен административный контроль за земствами.

Городская контрреформа – 1892 г.:

Новое «Городовое положение» вводило очень высокий имущественный ценз – только 1/3 могла участвовать.

В 1890 - 1892 гг. на смену этим Положениям пришли Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. и Городовое положение 1892 г. Данные акты исходили из публичной природы местного самоуправления: из предметов ведения местного (земского, городского) самоуправления было изъято указание на хозяйственный характер решаемых ими вопросов, органы местного самоуправления наделялись властными полномочиями.

Результаты:

А) Земства получили государственно-властные полномочия;

Б) Был введен жесткий контроль за земствами  нет никакой самостоятельности.

В конечном итоге выборные органы стали состоять преимущественно из дворянского сословия.

В 1906-1907 гг. был поставлен вопрос о введении самоуправления, но он попросту не был решен. МСУ как институт представительной демократии в России не смогло стать началом развития конституционного государства, т.к.

1) Чрезмерная централизация государственной власти;

2) Пассивность сословий и союзов.

Контрреформы были основаны на государственной теории МСУ. Она появилась в Германии после принятия Конституции в момент охвата обществом идеи государственной консолидации. В Положении было изъято слово «Хозяйственные пользы», хотя список дел остался точно таким же. МСУ стало продолжением государства, МСУ выполняло именно государственные функции, поскольку государство управлять всем и вся не может. Баженова лекция:

В 1890-м году чтобы возвратить обществу атмосферу стабильности, Александр III проводит контрреформу. После убийства Александра II дворяне стали более консервативны. Но полностью отменять представление нельзя было с точки зрения падения международного авторитета России в случае отмены МСУ. Реформа 1890-го была неизбежна. Изменен порядок формирования выборных ОМСУ. Большая часть членов ОМСУ были дворянами. Гессен, известный конституционалист, назвал это пореформенное самоуправление дворянским. Дворяне были больше настроены консервативно. Поэтому ОМСУ наделили публично-властными, государственно-властными полномочиями – это можно было сделать уже спокойно. С одной стороны, мы наделили ОМСУ государственно-властными полномочиями, чего и хотело земство, но с другой стороны, это были консервативные дворяне – ОМСУ оказались встроены в здание самодержавного управления.

Мы видим с вами таким образом, что обе попытки введения МСУ в Российской империи основывались на теориях МСУ, но идеи были использованы для того, чтобы встроить МСУ в систему самодержавной власти. Проведение реформы 1890-го года повлекло за собой негативное общественное последствие, потому что дворяне оказались вообще не заинтересованы в развитии МСУ, они практически не посещали земских собраний и всем на местах управляли управы – исполнительные органы власти на местах. Общественный энтузиазм сошел на нет. К огромному сожалению, земская реформа в итоге не дала нам правового государства и народовластия, но какой-то вклад она все же внесла.

С.Ю. Витте в своей докладной записке «Самодержавие и земство» четко объясняет, почему в Российской империи МСУ быть не может. Он ставит вопрос ребром – либо самодержавие, либо земство. Выборное начало, идея представительной демократии стала собственной идеей, которая развивалась в дальнейшем, в 20-м веке.

Баженова семинар:

Альтернатива, которую предлагает Витте, подменить земства частными корпорациями – еще хуже. Имеет ли связь мсу с гражд общ? Да, оно также как и гражд общ для гос-ва является фундаментом. Чему способствует го, говоря о мсу – это активная сила, активные граждане. Но ни в коем случае мсу отождествлять просто с гражданским обществом нельзя. Единственная альтернатива земской реформе – начать формирование сообществ, но эта альтернатива не была использована.

У нас не было мсу в смысле активных гражд.сил и сообществ. Об этом больше говорит Градовский. Он делает отсылки на Англию, Германию и Францию. У нас нет сообщества, которое путем взаимодействий будет вырабатывать общие интересы конкр.территорий.

1) И хозяйственная теория, и государственная теорию – ширмы для введения мсу и сохранения самодержавия

2) Понимание мсу как сообщества. Смотрите, во Франции вернулись к коммунам, вернулись к Общинами в Германии, в Англии. А мы к ним так и не подошли. У нас понятие сообщества не было ни в земский, ни в советский период, ни, к сожалению, сейчас.

7. Реформы Временного Правительства (на всякий случай)

Из билетов:

Временное правительство хотело достроить систему МСУ, установленную реформами 1864-92. В дополнение к губернскому и уездному земствам было создано волостное земское управление. На уровне волости представительный орган – волостное земское собрание, состоящее из гласных. Исполн. орган – волостная земская управа.

Временное положение от 17 мая 1917 г. меры к укрплению органов МСУ:

• Земские служащие не утверждались больше по административной вертикали, получили право на профсоюзные объединения

• Укрепилась финансовая основа земств,

• расширились их права (к ведению отнесли милицию)

• Временное правительство не строило препятствий объединению земств в союзы и товарищества для развития своей деят-ти