33. Публичные слушания

Мнение Баженовой: «Публичные слушания являются наиболее перспективной формой рекомендательной демократии».

Ст. 28  №131-ФЗ: «Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания».

На территории РФ проходит огромное количество публичных слушаний - более 100 тыс. в год. 99% публичных слушаний проводятся в силу прямого указания в законе. То есть, публичные слушания проводятся для того, чтобы ОМСУ легализовали свои решения – без этих слушаний законодательная процедура не будет соблюдена. Но публичные слушания по своей правовой природе существуют не для легализации принимаемых решений, а для их легитимации. По своей правовой природе публичные слушания – это форма диалогового взаимодействия между органами МСУ и гражданами.

Сейчас существует проблема, что ОМСУ часто не хотят прислушиваться к мнению граждан, выраженному на публичных слушаниях. Но это не означает, что публичные слушания нужно сделать императивной формой, т.к. закрепление обязательной силы публичных слушаний не соответствует их правовой природе. Нельзя подменять императивные формы демократии рекомендательными.

Основания проведения публичных слушаний:

1. Обязательные (в силу прямого указания закона). Абсолютное большинство публичных слушаний проводится именно по этому основанию

2. Добровольные (либо по инициативе населения, либо по инициативе органов МСУ)

На публичные слушания должны выноситься:

• Проект устава МО. Вопрос принятия устава является достаточно сложным, и поэтому устав должен приниматься не на местном референдуме, а муниципальным ПО. Это нормально, если на этапе разработки устава граждане принимают в нем участие и их слышат – по этой причине публичные слушания по проекту устава (и проекту внесения в него изменений) обязательны.

• Проект местного бюджета и отчет о его исполнении. Эти вопросы в силу их сложности исключены из перечня вопросов местного референдума. Но чтобы граждане могли высказать свое мнение, по этому вопросу проводятся публичные слушания.

• Проекты стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

• Вопросы о преобразовании МО. Это важнейший вопрос для организации МСУ, и если мы передаем вопрос о преобразовании представительным органам МО, поскольку по своей сути этот вопрос действительно сложный, то, по крайней мере, на этапе разработки этого вопроса мы должны прислушаться к мнению граждан.

Вопросы градостроительной деятельности. Эти вопросы тоже предполагают диалоговый способ взаимодействия ОМСУ и граждан, их публичное обсуждение. Раньше по этому вопросу также проводились публичные слушания, но в настоящий момент проводятся общественные слушания, но разница между ними небольшая.

Федеральные гарантии права граждан на участие в публичных слушаниях:

• Заблаговременное оповещение жителей о времени и месте проведения

• Заблаговременное ознакомление с проектом МПА

• Опубликование результатов, включая мотивированное обоснование решений

Федеральный законодатель не закрепляет процедуру, но закрепляет гарантии. О публичных слушаниях часто публикуют в небольшой районной газете, к которой имеют доступ, как правило, только очень активные граждане. Поэтому возникает очень много споров по поводу заблаговременного оповещения. Но как конкретно заблаговременно оповещать – этот вопрос федеральный законодатель оставляет на усмотрение МО. В этой связи возникает серьезная проблема – большое количество нарушений, связанных с заблаговременным оповещением жителей о месте и времени проведения публичных слушаний.

Важно, что результаты публикуются не просто «согласны/не согласны», но и с мотивированным обоснованием принятых решений. Но крайне редко в мотивированных объяснениях можно увидеть реальные аргументы, реальную позицию граждан, как правило, в них содержится обоснование от самого МО.

Вопрос посещаемости публичных слушаний

Часто можно услышать сетования граждан на то, что на публичные слушания ходят очень мало людей. Но на самом деле вопрос явки на публичные слушания не так важен – если пришли 5 человек, то значит, 5, и этого будет достаточно. Ведь в публичных слушаниях участвуют именно заинтересованные граждане. Если нам привезли 1000 человек со всех районов и нам отчитались, что публичные слушания состоялись, но граждане не были услышаны, то качество этих публичных слушаний низкое. Поэтому в публичных слушаниях важен вопрос не явки, а сам факт полноценного диалога граждан и органов МСУ.

Что будет в случае, если никто не придет на публичные слушания? (с семинаров)

В законе это прямо не прописано, поэтому этот вопрос остается на усмотрение правоприменителя.

Практика сначала шла по пути признания таких публичных слушаний несостоявшимися, поэтому требовалось проведение дополнительных слушаний. Но это было и организационно, и экономически затратно. Поэтому практика в этом вопросе принципиально изменилась, и в последние годы, если никто не приходит, то слушания все равно считаются состоявшимися (но данный подход пока воспринят еще не всеми муниципалитетами). И, по мнению Баженовой, это абсолютно правильный подход, потому что публичные слушания – это, прежде всего, площадка для диалога граждан и органов МСУ. И если никому это не интересно, и поэтому никто не пришел, то это нормально. Главное, чтобы были созданы условия для публичных слушаний.

А слушания могут быть признаны состоявшимися только при одном условии – граждане должны быть заведомо оповещены, т.е., их неявка обусловлена не тем, что их заранее не предупредили, а тем, что им этот вопрос действительно неинтересен.

Проблема заблаговременного оповещения – главная проблема публичных слушаний. Каким именно должен быть способ оповещения граждан? Это достаточно сложный вопрос. Объявления в подъездах, листовки в почтовых ящиках, размещение информации на сайтах МО – малоэффективные способы (не все люди обращают на это внимание); СМС-оповещения – достаточно эффективный способ, но при этом слишком дорогостоящий. Поэтому с этим вопросом также возникают трудности на практике. Но даже если информация о слушаниях была опубликована в какой-то местной газете, то любой суд укажет, что оповещение было заблаговременным (при этом судами не учитывается тот факт, что читают эту газету лишь самые активные граждане).

Срок оповещения о предстоящих публичных слушаниях, как правило, 30 дней (именно такой срок сложился на практике, но он нигде не закреплен), но в некоторых случаях бывает и 10 дней.

Почему вместо публичных слушаний не проводят референдум? (с семинаров)

• Проведение референдума и экономически, и организационно более затратно

• На референдуме выражается мнение только граждан, а это лишь одна из заинтересованных сторон. Но на самом деле, вопросы, выносимые на публичные слушания, затрагивают не только интересы граждан, но и множество иных интересов: интересы социально-экономического развития МО, интересы предпринимательства, экологический интерес и др. Поэтому по этим вопросам так важно услышать мнение всех заинтересованных лиц. А публичные слушания и являются диалоговой площадкой, которая позволяет выявить мнение всех сторон, которых затрагивает эта проблема.

Поэтому публичные слушания по некоторым вопросам являются действенной альтернативой местному референдуму.

Баженова: публичные слушания являются примером теории делиберативной демократии, разработанной Ю. Хабермасом. (Смысл этой теории в активном развитии форм демократии, которая призывает граждан к обсуждению публичных вопросов на публичных площадках. Поэтому концепция делиберативной демократии имеет больше всего развития на местном уровне – создание площадок, на которых каждый может прийти и высказаться. В настоящий момент эта концепция получила широкое распространение в мире).