2. Географические (пешеходная и транспортная доступность):

• Критерий установлен для 3 видов МО: сельских поселений, муниципальных районов, ГО

• Для сельских поселений, в состав которых входит 2 и более населенных пункта – пешеходная доступность до административного центра и обратно в течение рабочего дня

• ГО, муниципальный район – транспортная доступность до административного центра и обратно в течение рабочего дня

3. Эффективная реализация полномочий:

• Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами МСУ муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий

• При определении границ ГО используются инфраструктурные критерии – границы ГО устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, а также для осуществления на всей территории ГО отдельных государственных полномочий

19. Двухуровневая организация местного самоуправления типа «муниципальный район - поселение»

Двухуровневая организация МСУ берет свое начало в советской территориальной схеме устройства, когда эта территория была устроена на началах экономического районирования: районы, внутри них села, города районного подчинения.

Потом в ФЗ №154-ФЗ этот принцип уже не закреплялся, и вот встал вопрос о том, а как возвращать поселенческий принцип, если сельские поселения лишены собственной инфраструктуры, потому что она сосредоточена в городе – это был ключевой вопрос для законодателя. Поэтому было решено обратиться к ранее существовавшей советской схеме двухуровневости МСУ: город приобрел статус муниципального образования, но над ним есть район, который обеспечивает вопросы МСУ

Подробнее история:

1. Закон СССР 1990 г. - МСУ осуществлялось в границах административно-территориальных единиц.

• Первичным территориальным уровнем местного самоуправления могут быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе).

• С учетом местных условий и национальных особенностей союзные и автономные республики определяют и другие уровни местного самоуправления.

• То есть двухуровневость в законе 1990 года была допустима.

2. Закон 1991 года РСФСР. Закрытый перечень МО: «Местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов»:

• Они создавались исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей.

• Таким образом, двухуровневость в законе была закреплена.

3. В Конституции 1993 закреплен поселенческо-территориальный принцип: «в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций».

• То есть Конституция не запрещает двухуровневости

4. ФЗ № 154 1995 года. Где будет осуществляться МСУ, решали субъекты (12 статья 154 ФЗ), которые принимали собственные законы. Субъекты по 154 ФЗ могли урегулировать все, что не запрещено Федеральными законодательством.

• Закон N 154-ФЗ содержал лишь общий подход, не давая ни единого перечня видов муниципальных единиц, ни критериев их формирования. Решение вопроса о конкретной схеме территориальной организации местного самоуправления было передано субъектам Российской Федерации.

• Субъекты подходили к этому вопросу различно. В ряде субъектов Федерации предусматривалась одноуровневая система на уровне районов, в других - одноуровневая на уровне поселений, в третьих - двухуровневая: на уровне поселений и на уровне районов и т.д. В результате во многих регионах были уничтожены образования поселенческого типа, произошло значительное укрупнение территорий муниципальных образований и т. д. Это привело к многочисленным злоупотреблениям: в некоторых субъектах (республика Алтай) вообще не создали муниципальных образований.

5. ФЗ № 131 2003 г.:

• Сейчас у нас безальтернативная двухуровневая (двухуровневая) организация МСУ на территории городских и сельских поселений: территория сельских и городских поселений находится в границах муниципальных районов. Это за исключением межселенных территорий, которые не имеют статуса муниципального образования.

• Альтернативная двухуровневая организация: допускается существование городских округов как одноуровневых единиц, и как двухуровневых единиц (есть городской округ и внутригородские районы – по этому пути пошли Челябинск, Самара и Махачкала, а так большинство городских округов одноуровневые).

Двухуровневая организация МСУ типа «муниципальный район – поселение» представляет собой безальтернативный тип организации, т.е. нельзя выбрать установить второй уровень или нет

Причины появления двухуровневости:

1. исторические причины (останки концепции экономического районирования) + у сельских поселений нет своей инфраструктуры, поэтому надо связать их с городами.

2. попытка найти баланс между приближенностью власти к населению и эффективностью муниципального управления (у сёл нет реальной возможности самостоятельно принимать решения по вопросам местного значения, поэтому их надо поддерживать).

3. сельским поселениям нельзя делегировать государственные полномочия, а вот районам – вполне себе.

Цель двухуровневости по диссертации Баженовой

Введение законодательством различных видов (статусов) муниципальных образований "первого уровня", обусловленное различием сложившейся экономической, демографической ситуации, экономико-социального потенциала территорий, позволяет дифференцировать решаемые на местном уровне задачи в зависимости от объективных потребностей местности.

К тому же такой подход позволил во многом преодолеть негативную тенденцию формирования муниципальных образований исключительно на уровне районов, сельских округов и других укрупненных административно-территориальных единиц, сложившуюся в период действия Закона N 154-ФЗ (1995 г.).

Задача законодателя: обеспечить такую территориальную организацию, которая способствовала бы приближению населения к власти. Но это не всегда эффективно с управленческой т.з.

Проблема сельских территорий привела к тому, что надо вводить муниципальный район, как 2-й уровень, т.е. решаем две задачи:

• Приближение населения к власти;

• Эффективность муниципального управления.

КС позицию к этому постоянно менял. С одной стороны – не может быть 2-х уровневого МСУ, так как власть должна быть приближена к населению, а потом КС говорит, что «да, в отдельных случая для повышения эффективности управления можно».

С т.з. теории это выглядит очень нормально, но с практики – это ужасно.

МСУ – это не номинальное присвоение власти, а возможность управлять. А у нас получилось наоборот – власть присвоили номинально, а управление отдали на муниципальный уровень.

Отсюда возникают проблемы:

1. На сегодняшний день именно МР (муниц. район) решают финансовый вопрос (финансовое подчинение):

• До поселения доходят гроши (имущественная схема – в руках поселений либо ничего не оказывается, либо район сбрасывает на них то, что им не нужно). В этой ситуации сельские поселения не самодостаточны не потому, что они не хотят быть таковыми, а потому что законодательная и судебная практика так, что они не могут быть самодостаточными.

• Городские поселения – они утрачивают возможность самостоятельного развития, находясь под муниципальными районами

2. Проблема удаленных и малонаселенных районов:

• Они не будут развиваться, потому что нет населения

3. Вообще, по сути равного статуса у сельского поселения (1 уровень) и муниципального района (2 уровень) фактически не существует. Муниципальный район и поселение заключают соглашение, по которому распределение дотаций можно передать в ведение района. Закон разрешил эту процедуру в добровольном порядке, но de facto район принуждает поселение отдать и полномочия (это разрешено ФЗ 131) и деньги (то есть дотации). Поселению остается один большой кукиш. К тому же в 2014 году изменили 131 ФЗ. Теперь урезали полномочия поселений и передали их району. Как следствие, районный уровень опять укрепился.

4. МР могут влиять на отбор кандидатур глав городских и сельских поселениях.

 на нижнем уровне нет власти!!! Они сугубо административные единицы

Схема двухуровневости «муниципальный район-поселение» существовала до 2019 года, а в 2019 году был введен муниципальный округ – это единица, которая создает альтернативу муниципальному району. Если муниципальный район предполагает наличие первичных единиц под собой; муниципальный округ этого не предполагает – все городские и сельские поселения объединены в муниципальный округ. Этот вынужденный шаг законодателя должен был на законодательном уровне должен был создать основу для уничтожения муниципальных районов с входящими в их состав поселениями:

• Муниципальные округа ввели отчасти потому, что многие субъекты используют муниципальные округа для усиления вертикали власти – чтобы не иметь дела с сельскими поселениями, их главами, которые пытаются для себя что-то выпросить. Гораздо проще иметь дело только с главой муниципальных округов