25. Система местного самоуправления: общая характеристика.

Система мсу = организационное устройство мсу

Понятие системы местного самоуправления используется в науке муниципального права в широком и узком смыслах.

В широком смысле это понятие отражает особенности организации местного самоуправления с учетом объективных закономерностей, складывающихся на разных — территориальных — уровнях этой организации: муниципальном, межмуниципальном, региональном, общегосударственном.

Под системой местного самоуправления в узком смысле понимается совокупность организационно-правовых форм, использование которых позволяет населению (местному сообществу) реализовать признаваемую за ним и гарантируемую Конституцией Российской Федерации муниципальную власть.

Лекция Баженовой (немного сокращаю)

Конституционные начала организационного устройства МСУ:

1. Первое неизменное конституционное начало (ст. 12, она в 1 главе, поэтому изменить нельзя. Только если новую Конституцию примут) – принцип организационной самостоятельности МСУ – исторически выстраданная формула, мы видим на протяжении всей истории постоянное давление на земские органы и советские органы. Поэтому разработчики Конституции включили положение, что органы МСУ не подчинены органам государственной власти. Организационная самостоятельность МСУ предполагает, что и муниципальное образование в целом, как форма территориальной организации населения, не подчиняется государству.

2. Многообразие организационных форм осуществления МСУ.

Перешли к широкому пониманию демократии по мере эволюции демократии –представительное начало не самодостаточно, помимо представительной демократии вручаем населению разнообразные формы организации местного самоуправления.

3. Приоритет форм непосредственной демократии.

Вытекает из буквального толкования части 2 ст. 130, где перечислены различные формы муниципальной демократии – там в первую очередь стоят институты непосредственной демократии.

Статья 130. «2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Приоритет форм непосредственной демократии не означает, что граждане осуществляют муниципальную власть прежде всего через формы непосредственной демократии, а органы МСУ уходят на второй план – тогда нам пришлось бы каждый день бегать на выборы. Приоритет непосредственной демократии с теоретической точки зрения означает, что гражданам, я бы так выразилась, принадлежит последнее слово (хотя на практике это не всегда так).

В КРФ органы мсу в ст. 130 на последнем месте для того, чтобы отказаться от связи с советами, противопоставить себя прежней политической системе. В Европейской Хартии Местного Самоуправления органы и представительное начало на первом месте. Конституция и ЕХМС не противоречат друг другу, поскольку ЕХМС закрепляет практикоориентированный подход, который подчеркивает, что ключевую роль чаще всего играют ОМСУ.

Сегодня 131-ФЗ исходит из приоритета представительной демократии (а не непосредственной). КС РФ поддержал законодателя в его следовании приоритету представительной демократии (а буквальное толкование Конституции – ошибочно). Аргументация КС РФ: в лице представительных органов власти мы должны видеть само население, представительные органы в силу своей правовой природой связаны особой публично-правовой связью с населением. Но на деле - «мягкое» расхождение Конституции и федерального законодателя в этом вопросе.

4. Конституционная гарантия использования форм императивной демократии в виде выборов и референдума. Вытекает из ст. 3, которая провозглашает референдум высшей формой непосредственной демократии в ее системном толковании с частью 2 статьи 130, где референдум поставлен на 1-е место среди форм непосредственной демократии.

5. Самостоятельность населения при определении структуры органов МСУ. (Право органов государственной власти в формировании органов МСУ, назначении на должности и освобождении от должности должностных лиц МСУ в порядке и случаях, установленных ФЗ).

Принцип самостоятельности населения при определении структуры ОМСУ включает в себя две составляющие: 1) насколько велики пределы полномочий федерального законодателя по определению структуры ОМСУ и 2) насколько структуру определяет сам муниципалитет: население непосредственно или его представительный орган.

В первоначальной редакции Конституции РФ было закреплено право населения самостоятельно определять структуру органов МСУ. Это право в полной мере вытекало из принципа организационной самостоятельности МСУ. Возникла проблема: может ли федеральный законодатель регламентировать структуру ОМСУ или население совершенно самостоятельно? В 154-ФЗ (который носил рамочный характер) обязательной структуры не было. Это не привело в 90-е к формированию самостоятельных ОМСУ, поскольку они на практике были подавлены главой муниципального образования. В 131-ФЗ законодатель детально закрепил структуру органов МСУ (глава, местн администрация, представит орган), четко обозначил порядок формирования каждого из них и практически четко порядок отношений между ними и полномочия каждого из них. И вот это действительно решило проблему, которая существовала в 1990-е. Сегодня мы осознаем потребность детального регулирования.

КС РФ в Постановлении №30-П 2015 года связал принцип самостоятельности структуры ОМСУ и с местным и государственным значением, потому что формируемые органы решают вопросы местного значения, и это имеет значение для реализации принципа народовластия. КС напрямую вывел возможность федерального законодателя закреплять некоторые ОМСУ в качестве обязательных и право государственной власти влиять на назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц МСУ. КС допуская право государственной власти федерального и регионального уровня на право назначения должностных лиц МСУ, лишь слегка затронул принцип организационной самостоятельности МСУ как ключевой и системообразующий принцип. Получилось так, что все конституционные поправки затрагивают исключительно принцип самостоятельности структуры, а не организационной самостоятельности в целом – якобы организационная самостоятельности никак не затронута, что абсолютно не так, она напрямую затронута и КС и поправками 2020.

Федеральный законодатель вправе влиять на формирование структуры МСУ через федеральное законодательство, но это не лишает самостоятельности населения в определении структуры органов МСУ, поскольку федеральный законодатель должен обеспечить многообразие организационных моделей. Если население даже в рамках предложенных ему моделей самостоятельно при определении структуры, то кого мы должны понимать под «населением»? Кто выбирает организационную структуру ОМСУ? Либо население путем непосредственной демократии, либо население через орган МСУ, то есть опосредованная демократия. В 154-ФЗ приоритет непосредственной демократии. Сегодня приоритет у представительного органа МСУ – именно он решает вопросы структуры ОМСУ, за исключением структуры новых муниципальных образований, которые созданы в результате преобразования. Если население пожелает, если оно выразит инициативу, то конечно, ему в этом случае и только в этом случае предоставляется право определения структуры ОМСУ (???).

6. Наличие выборных органов МСУ.

Для того чтобы отойти от системы советов, законодатель выбрал нейтральный термин «выборные органы МСУ». Этот конституционный принцип означает обязательное наличие не просто выборных органов, но органов народного представительства. Насчет единоличности или коллегиальности органов Конституция умалчивает. На практике это вызывает проблему толкования «выборных органов МСУ», если вы откроете 154-ФЗ и 131-ФЗ мы увидите различное в двух законах толкование понятия «выборные органы» (в статье «основные понятия»). Это толкование обусловлено наличием нейтральной формулы, которую мы пытаемся раскрыть на уровне федерального законодательства. Выборными органами на сегодняшний день могут быть как единоличные, так и коллегиальные органы.

Конституция вручила федеральному законодателю право формального подхода, что выборные органы – это любые органы, которые избираются, необязательно прямо. Так, если мэры избираются представительным органом по результатам деятельности конкурсной комиссии (а не на прямых выборах), то никаких проблем тут федеральный законодатель не видит.

Общая характеристика системы МСУ. Основные черты.

Система МСУ – совокупность форм осуществления местного самоуправления – по сути, это и есть организационное устройство, но только более детальное регулирование; система МСУ – это совокупность всех организационных форм муниципальной демократии.

Система МСУ в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах МСУ и местного хозяйства в СССР». Термин «система» является «достоянием» доктрины (с немножко отрицательным оттенком, потому что не все его признают) – в законе не закреплен, но в 1990-91 гг. «система» намеренно была введена в законодательство. В 1990-м году была потребность указать, что не просто советы, но и что МСУ – это самоорганизация территориального коллектива и что она осуществляет свою власть через различные формы – и тогда законодатель, чтобы обозначить эту совокупность форм, использовал модный термин «система». В законе 154-ФЗ термин «система МСУ» уже исчез, потому что население обозначено уже основным субъектом, уже введен термин «муниципальное образование», уже поставлены на свое место и органы МСУ и поставлены иные формы непосредственной и представительной демократии, сама потребность в такой терминологии («система») исчезла. Мы используем этот термин для анализа совокупности форм МСУ, и не более того.

131-ФЗ очень развит; детально регламентирует формы МСУ, очень системно изложенные формулы, обеспечивающие гражданам право на реализацию МСУ – даже более подробно, чем во многих западных странах. Многие формулы остаются на бумаге, отсутствие практики реализации этих норм – это плохо, но было бы еще хуже, если бы не было законодательной формулы. Широкая разветвленная система регулирования МСУ в 131-ФЗ – замечательная предпосылка для дальнейшей эволюции.

Ключевые характеристики системы МСУ.

1. Отказ от понятия системы МСУ. Мы от системы МСУ как законодательного понятия перешли к системе МСУ как доктринальному понятию, что обусловлено «конституционно значимым событием», а именно провозглашением населения основным субъектом, которое осуществляет формы непосредственной и представительной демократии в различных формах.

2. Структура Закона выражена в полном соответствии с понятием МСУ. Приоритет непосредственной демократии. Сначала в структуре 131-ФЗ раскрываются формы непосредственной демократии, а потом, за главой о непосредственной демократии, следует глава, посвященная органам МСУ. Еще в 154-ФЗ несмотря на его демократическую направленность, законодатель вдруг в структуре допустил такую ошибку – там на первом месте органы, а затем только непосредственная демократия.

3. Увеличение количества и дифференциация организационных форм осуществления МСУ населением. Сегодня количество организационных форм МСУ просто зашкаливает, мы наблюдаем очевидный прогресс, законодатель попытался провести между ними градацию, дифференциацию: попытался отделить императивную демократию и формы рекомендательной демократии. В законе на первом месте сначала перечисляются формы императивной демократии и лишь затем – рекомендательной. Ст. 22 – референдум, ст. 23 – выборы, ст. 24 – отзыв, затем ст. 25 – сход. И статья 26 начинает перечень форм рекомендательной демократии.

Часть 2 ст. 130 Конституции содержит странную формулировку: граждане осуществляют МСУ путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления граждан (это и императивная, и рекомендательная демократия) – и вот от конституционной формулировки надо бы как-то отойти. Если нам кажется, что это императивная демократия («прямое волеизъявление граждан»), то мы с вами закрываем весь спектр форм рекомендательной демократии, которые зачастую имеют больший потенциал и большую эффективность. В 154-ФЗ законодатель попытался отойти от этой формулировки: ввел «прямое волеизъявления и иные формы» (и в них расположил рекомендательную демократию) – этот вариант тоже оказался неэффективным, потому что тогда мы прямое волеизъявление относим к императивным формам, тем самым мы выводим рекомендательную демократию из-под действия конституционного принципа. В 131-ФЗ перед законодателем стояла задача – полностью расстаться с конституционной формулировкой - законодатель пошел по следующему пути: формы императивной демократии называет формами осуществления МСУ, а рекомендательная демократия – форма участия населения в МСУ.

4. Закрепление обязательной структуры органов местного самоуправления при проведении принципа разделения властей (разделения компетенции). Обязательная структура органов МСУ – это попытка законодателя разрешить проблемы представительной демократии, четко обозначить органы и их взаимодействие между собой.

5. Уточнение статуса территориального общественного самоуправления – ТОС (при неопределенности места). На протяжении 20 лет прямо с момента возрождения МСУ в 1990-м году мы не можем определиться с тем, что есть территориальное общественное самоуправления, мы не знаем, какое место занимает территориальное общественное самоуправление в системе МСУ. Уже 1990-й год дал понять, что органы общественной самодеятельности советского периода должны стать неотъемлемой частью системы МСУ. Закон 1990-го года разрабатывался в чистом виде представителями доктрины, и в понятие местного самоуправления они включили понятие территориального общественного самоуправления (ТОС), но какое место они должны занимать, должны ли они заменять МСУ – было непонятно и непонятно вплоть до сегодняшнего времени. При отсутствии четкой определенности в правовом статусе ТОС, мы все-таки ближе к тому, чтобы признать его «нулевым этажом» МСУ, непосредственной составляющей МСУ, но не сводить его ни к органам, ни к императивной или рекомендательной демократии. ТОС – это отдельная, третья составляющая муниципальной демократии (наряду с императивными и рекомендательными формами демократии и наряду с органами МСУ).