57. Разграничение полномочий в муниципальном праве.

Баженова: полномочия – сложный вопрос – разграничение носит троякий характер:

1) между муниципалитетами и государством

2) разграничение в рамках двууровневой модели

3) по горизонтали – разграничение в области МСУ.

Проблема двууровневости.

На самом деле исторически проистекает из административно-территориального устройства. Все крупные города имели районы, где осуществлялась деятельность местных советов. ФЗ 154 (старый который) четко не говорил ничего о городских районах, поэтому в некоторых субъектах были городские районы, но их было мало, в основном было территориальное образование внутри муниципальных образований.

Постановление КС, в котором говорится, что район и поселения - способы разграничения полномочий, по сути, чтобы обеспечить финансовое обеспечение проблем жизни населения.

Первый аспект проблемы двууровневости:

- приближенность власти к населению (мы должны создать такую схему, в которых власть должна быть максимально приближена к населению).

- эффективность управления. На переходном этапе многие районы были образованы в городские округа.

Субъекты сначала создали муниципальные районы, а потом взяли и переименовали в городские округа. Так, по этой схеме пошла Калининградская область, Свердловская область(2-3 определения ВС РФ, схемы тоже как и в Калининградской области признано незаконным), а Нижегородская область

Опять по этому пути пошла и все осталась. Проблема двууровневости - проблема сельских поселений, а не городских.

Муниципальные районы стали ключевым звеном в распределении средств, отсюда встает вопрос коррупции. Отсюда фактически ситуация административной подчиненности, когда муниципальный район будет приказывать, что и как делать. Есть ли в принципе самостоятельность поселений, когда:

- сельские поселения так слабы по своей инфраструктуре, что не могут сами осуществлять МС.

Государство говорит, что граждане должны участвовать, а мы должны обеспечивать их благами. Так же государство говорит, что у вас создается такая система, когда МС на поселениях дает приближенность, а на уровне района - эффективность. При этом государство сказало, что они будут равностатусными. На практике получилось так: в ФЗ не обговорены вопросы муниципальной собственности, так как все МС равны, однако действительная равностатусность была только в первой редакции 131 ФЗ, дальше пришлось уже нарушить равностатусность. По финансам законодатель предложил отдать распределения дотаций району муниципальному. Если мы посмотрим налоговую систему, то увидим, что основные средства сосредоточены на уровне муниципальных районов, фактически мы говорим о том, что у сельских поселений отбираем право собирать налоги у мелких предпринимателей(которые в основном и живут в сельском поселении). Так же законодатель разрешил распределять полномочия между сельским поселением и районом, то есть, заключать соглашения. Сельское поселение заключает соглашение с районом, что часть полномочий осуществляется районом, но денег у сельского бюджета нет. А если есть соглашение, по которому вы передали функции району, то и деньги, которые даются поселениям(которые даются на выполнение тех функций, которые поселения через соглашения передали) остаются у районов, а район их не распределяет. Причем все это осуществляется в добровольно-принудительном порядке. В итоге ни полномочий, ни денег у сельских поселений. Субсидии - даются на развитие целевых программ. Сейчас все субсидии доходят только до уровня района, который уже потом решает, где и когда строить. Несмотря на формальную юридическую самостоятельность сельских поселений, они являются полностью зависимыми от района.

- полномочия - какое главное условие для эффективности полномочий? Разграничение.

Изначально в ФЗ 131 так, что если есть конкуренция, то один решает, другой контролирует. В мае 2014 года из компетенции сельского поселения ряд вопросов исключили и сохранили на уровне района, то есть разграничили районное и сельское поселения. Отсюда сельские поселения лишены кучи полномочий, которые они уже не могут решать. Вновь укрепили районный уровень. - выборные органы - на уровне ГО апробировали идею косвенных выборов(которые, кстати, признали конституционным). То есть, сейчас на уровне района формируется представительный орган на базе косвенных выборов. По факту депутаты собираются для того, чтобы выслушать заветы глав муниципальных районов, для того, чтобы проводить политику на уровне поселений. Еще меньше самостоятельность поселений. Многие сельские поселения говорят о полной зависимости от муниципального района. Их спрашивают, хотят ли они самостоятельности? Нет, не хотят, сельские поселения боятся ее.

- еще одна проблема: «кадры решают все». На сельских поселениях очень слабые кадры (директоры детского сада и другой пассив).

Проблема разграничения полномочий между муниципалитетом и государством

Компетенция МСУ:

1) Вопросы местного значения - ст. 14, 15, 16 ФЗ 131, там в ч. 2 указаны иные полномочия — то есть, перечень в теории открыт. Важно! Данные полномочия оплачиваются из местного бюджета.

2) Делегированные государственные полномочия - ст. 19-21 ФЗ 131. На осуществление данных полномочий передаются соответствующие финансы.

3) Иные полномочия - Работает остаточный принцип. Условия появления данных полномочий:

а) Принимаются по собственному решению, добровольно.

б) Должны быть финансы на реализацию принятых на себя полномочий.

в) Данные полномочия не должны быть отнесены к компетенции других органов.

Немного истории и перипетий при формулировке компетенции МСУ:

Изначально в первоначальной ФЗ 131 редакции законодатель закрепил в ст. 18 закрытый перечень вопросов местного значения. Если хотим осуществлять иные ВМЗ, то нужно прямое указание закона. Но, как показывает практика, этот принцип на местном уровне никогда не работал и не будет, так как местный уровень отвечает за все и вся. Поэтому законодатель разрешил принимать на себя решение иных вопросов.

Но как выйти из ситуации, когда надо одновременно и определить точные полномочия МСУ и сделать закрытый перечень? Нужно было от чего-то отказаться. Поэтому законодатель взял и ввел новую статью: сказал, что для ВМЗ - принцип закрытости, а все, что сами решают уже органы МСУ - создаем иную группу. То есть, таким образом, по сути, законодатель попытался выйти за грани конституционно правового поля. Он создал компетенцию органов МСУ, аргументируя, что это не компетенция МСУ, а именно его органов. Все эти вопросы решаются все равно через всю систему МСУ. В конечном итоге законодатель просто завуалировал проблему, а не ушел от нее.

К тому же законодатель выделил еще и иные полномочия, которые МСУ принимает добровольно при наличии финансовых средств. Все это с точки зрения формальностей.

С точки зрения существа вопроса все решается гораздо проще. Нужно было сделать 2 группы вопросов МСУ:

а) Вопросы, обязательные к осуществлению - ст. 14, 15, 16.

б) Вопросы, принятые добровольно.

На экзамене достаточно рассказать по существу, формальности можно опустить.

Еще одна проблема касательно иных вопросов. Когда государство вспомнило, что МСУ классически решает оставшиеся вопросы, оно вспомнило об этом не просто так. Все дело в том, что государство в какой-то момент поняло, что на все денег банально не хватит. Отсюда фактически на местном уровне возникает проблема решения вопросов, которые государство не дофинансировало, таким образом у нас и рождаются возникают иные полномочия.

Сейчас можно с полной уверенность сказать, что принятие добровольно полномочий - полная чушь, МСУ вынуждено брать на себя полномочия, поскольку если не оно, то никто. Муниципалитет сталкивается с тем, что кровь из носу надо найти денег, чтобы обеспечить людей услугами и тут уже не стоит вопрос добровольности, все принудительно по своей природе. Государство создало механизм, когда оно может недофинансировать, тогда оно просто все бросает, в на МСУ в итоге падает дополнительная ответственность.

Теперь о делегированных полномочиях. Чем они отличаются от собственной компетенции? Самое важное - финансирование, хотя это и не нормально. Изначально тут еще и срочный характер. НО! Самое ключевое - контроль за осуществлением переданных полномочий. КС сказал, что нельзя за собственной компетенцией осуществлять административный контроль, его можно осуществлять только за делегированной компетенцией. Государству намного удобнее делегировать полномочия, поскольку оно таким образом может надзирать за МСУ.

Основные полномочия делегируются, как правило, муниципальным районам и ГО. Делегированные полномочия, естественно, должны быть, поскольку надо, чтобы органы власти были ближе к народу, это удобнее, чем если бы государственные органы каждый выезжали к гражданам.

Однако тут иная проблема: на местный уровень мы не можем передать все функции. Почему? У государства есть своя ведомственная структура, в случае, если передадим определенные полномочия, то в итоге у нас будут созданы параллельные друг другу органы с дублирующей компетенцией. В итоге часть функций выполняет само государство, а часть - МСУ.

А где грань, которая разделяет, что можно передать МСУ, а что нет? Сейчас в некоторых субъектах делегируемая примерно 18-19 полномочий. В итоге получается, что делегированных полномочий сейчас почти столько же, сколько ВМЗ.

Еще одна проблема: выдавая полномочия, мы осуществляем контроль за ними, тем самым слишком сильно контролируя МСУ. Вот отобрали опеку и попечительство у МСУ, а по факту субъекты(69) все равно передали на местный уровень. То же самое со здравоохранением. А почему так? Потому что это реальные вопросы, которые реально решались и будут решаться МСУ. По сути, это вопросы местной власти, но фактически мы их подняли на уровень региональной власти.

Поднимая полномочия на более высокий уровень, законодатель мотивировал это тем, что я поднял и я сам же с деньгами эти вопросы и передал. Это абсолютно неправильно, поскольку встает вопрос об административном вмешательстве, мы используем финансовый механизм, чтобы подчинить МСУ. У государственных органов есть куча иных способов контроля за МСУ без административного вмешательства, достаточно, например, прокурорского надзора.

Проблема делегированных полномочий - существует объективно, сам по по себе данный институт нужен только в том случае, когда государство доверяет МСУ. Но В наших условиях делегированное полномочия - способ встроить МСУ в административный аппарат. Почему так? Потому что конституционная форма об обособленности государства и МСУ мучает РФ день и ночь, оно не хочет договариваться, оно просто хочет принуждать МСУ к исполнению государственных полномочий. Государство не понимает, что здесь нужен механизм партнерства, для нашего государства стало нормой тупо приказывать.

Сейчас мы имеем некий перевертыш, в результате которого не компетенция определяет финансирование, а наоборот, финансирование определяет компетенцию. Мы уже не обращаем внимание на то, что по самой своей природе должно выполнять МСУ. Государство занято тем, что думает как бы ему отправить полномочия с деньгами на уровень МСУ. В итоге МСУ выполняет полномочия, которые по своей сути и так принадлежат ему как делегированные.

Важно! На сегодняшний день мы не имеем определяющего критерия при определении компетенции: государство захочет - и отберет полномочия, захочет - поднимет на региональный уровень, потом вновь отдадут МСУ как делегированные.

Встает вопрос, что делать? Нужно подумать о том, чтобы компетенция была разграничена так, чтобы каждый занимался своим делом. В дальнейшем надо все обустроить так, чтобы вопрос финансов стал вторичным в этом контексте данной проблемы. Но! По сути он все равно первичный, поскольку систему надо выстраивать так, чтобы на все хватало денег. Содержание должно предопределять финансы.

Проблема разграничения полномочий в области МСУ по горизонтали.

Представительный орган.

Объем полномочий представительного органа МСУ - зависит от 2-ух критериев:

а) Признается ли разделение властей на уровне МСУ, но даже если не признаем, то все равно нужно разграничение компетенции.

б) Говорим ли, что исполнительный и представительный орган исполняют разные функции или все-таки одну.

Законодатель в ФЗ 131 говорит, что необходимо предусмотреть разграничение компетенции между представительным органом и исполнительным. Такое разграничение компетенции является не искусственным, а функционально-определенным.

В компетенции представительного органа мы видим попытку определить его полномочия исходя из его функционального предназначения. Она сегодня включает в себя:

1) Исключительная компетенция представительного органа - ч. 10 ст. 35. Говорит нам, для чего нужен представительный орган. Здесь мы можем увидеть классические функции представительного органа:

- нормотворчество

- финансовая функция + собственность (утверждение бюджета и отчета об его исполнении, установление местных налогов, определяет вопросы распоряжения и управления муниципальным имуществом)

- контроль (именно представительный орган осуществляет контроль за органа

МСУ, осуществлением ими своих полномочиями, заслушивание отчета главы МСУ(ч.11.1)

2) Полномочия, которые даны представительному органу иными ФЗ – в большинстве случаев законодатель не разграничивает, кто какие функции осуществляет. Но когда речь идет об особо важных задачах, то законодатель напрямую закрепляет полномочия за представительным органом(закон о тепло/водоснабжении/деятельность в области в коммунальных структур/ градостроительные вопросы).

3) Компетенция(полномочия), которые закрепляются уставом МСУ за представительным органом. Вопрос о том, каков объем определяется установом зависит от того, на каких основаниях проводится разграничение функций между представительным органом и исполнительным. Варианты:

- признаем доминирование представительного органа, говоря, что исполнительный орган имеет закрытый перечень полномочий + осуществляет только то, что решил представительный орган. А у представительного органа открытый список полномочий.

- признаем доминирование исполнительного органа, тогда у представительного органа закрытый перечень, а у исполнительного - открытый.

Чаще всего на практике ни одна из схем жестко не используется, как правило, дается возможность осуществления деятельность в определенных полномочий, но исходя из его фактической компетенции. При разрешении споров о компетенции ссылаются на баланс сил, установленных в уставе МСУ.

Глава МСУ

Вопрос о его статусе влияет на решение многих вопросов МСУ. По ФЗ 154 мог присутствовать, а мог и не быть среди органов МСУ. Сейчас в ФЗ 131 его присутствие обязательно, при этом он занимает двойственное положение:

- Глава МСУ с собственными полномочиями.

- Председатель представительного органа/глава местной администрации.

Вопрос о том, какую должность будет занимать глава, зависит от закона субъекта РФ и устава МСУ.

1 Вариант

Если глава МСУ избирается на выборах населением непосредственно, то его положение зависит от положения устава и он может либо занимать должность председателя представительного органа/глава местной администрации.

Если в соответствии с уставом принятом на основании закона субъекта РФ глава МСУ является председателем представительного органа, то главой администрации будет сити-менеджер(работает по контракту). А если глава МСУ является главой местной администрации, то председателем представительного органа будет депутат представительного органа.

Может быть еще 2 вариант: Глава МСУ избирается из состава представительного органа. В этом случае

глава МСУ будет являться главой представительного органа, тогда должность главы местной администрации будет занимать сити-менеджер(глава по контракту).

Единственное исключение: в сельских поселениях/внутригородских поселения. Полномочия главы МСУ:

а) Его собственные полномочия.

- выполняет функции представительного характера, действует от имени МСУ без какой-либо доверенности.

- подписывает и обнародует все акты, принятые представительными органами МСУ - связано с механизмом сдержек и противовесов.

- обладает правом вето - связаны с механизмом сдержек и противовесов.

Это полномочие может быть реализовано, если только глава МСУ занимает должность главы местной администрации. Можно не подписать акт представительного органа и отправить на доработку. Если представительный орган не согласен, то он голосует за НПА 2/3 голосов, то есть квалифицированным большинством.

Так же в последнее время на главу МСУ начинают навешивать какие-то дополнительные полномочия, которые заставляют нас обратиться в прошлое. Так, важным конфликтом было то, что глава МСУ чувствовал себя как местный король. Законодатель в ФЗ 131 от такого подхода отказался. Это привело к тому, что так как нельзя идеально разделить полномочия, то в итоге непонятно стало, на кого налагать ответственность. Поэтому сегодня возвращаемся к старой системе, отсюда на главу МСУ возлагаются обязательства, по сути, за все – было введено в 2009-ом году. Таким образом мы определяем конкретное виноватое лицо за все в МСУ.

б) Полномочия органа, главным в котором он является. Как правило, эти полномочия связаны с работой местной администрации или представительным органом. Как правило, проблем нет, так как полномочия очевидны.

Местная администрация.

обязательный орган. положение закреплено в законе 131.

Позиция закона противоречит позиции кс. По делу Читы кс сказал - субъекты РФ - государство в их лице не может обязывать МСУ создавать исполнительно-распорядительные органы - вопрос решает население.

Изменение концепции - противоположное решение - обязательный орган. Полномочия - производны от решения 2 вопросов

- есть ли разделение властей

- есть ли функциональное разграничение между органами МСУ.