71. Ответственность должностных лиц местного самоуправления.

Прежде всего, надо различать ответственность ДЛ перед населением и перед государством.

В рамках ответственности перед государством предусмотрена такая мера ответственности, как отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

В рамках ответственности перед населением предполагаются 2 меры ответственности:

-отзыв депутата ПО, выборного должностного лица

-удаление главы МО в отставку

Когда мы говорим об ответственности должностных лиц МСУ, следует иметь в виду, что она сочетает в себе как юридическую, так и политическую составляющую.

Изначально признавали, что это мера юридической ответственности. Затем анализируя практику, КС в своих постановлениях пришел к выводу о невозможности отрицания политической составляющей ответственности.

• Определение 2011 г. - удаление главы - это мера ответственности перед представительным органом, но представительный орган находится во взаимосвязи с населением, значит, в конечном счете, и перед населением.

• Определение 2012 г. – КС рассмотрел вопрос о том, может ли институт удаления использоваться через основание выражения недоверия главе.

Доверие - одно из оснований этого института, носит оценочный характер - является допустимым, осуществляется в рамках демократических процедур.

КС сказал, что вступая в должность главы, лицо должно понимать, что принимает не только полномочия, но и обязанность отчитываться перед представительным органом. Глава должен понимать возможность негативных последствий.

Теперь о каждой мере ответственности.

Сначала об отрешении. Основания отрешения закреплены в статье 74 131-ФЗ. Отрешение проводится высшим должностным лицом субъекта федерации.

Высшее должностное лицо субъекта издает акт об отрешении от должности главы местной администрации или главы МО в двух случаях:

1. В случае издания НПА, противоречащего Конституции, ФКЗ, ФЗ, закону субъекта, уставу МО, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а ДЛ в течение 2 месяцев со дня вступления решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло мер по исполнению решения суда;

2. В случае совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ и т.д., если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок отрешения от должности (то есть принятия высшим ДЛ субъекта решения об отрешении)– не менее 1, но не более 6 месяцев со дня нарушения, срок обжалования – 10 дней.

Отзыв – это одновременно форма осуществления населением императивной демократии, и меры ответственности органов и ДЛ перед населением. Отзыв по общему правилу применяется ко всем выборным ДЛ МСУ.

Институт отзыва был предусмотрен предшествующим ФЗ № 154-ФЗ. Но данный ФЗ не устанавливал процедур отзыва; в нем было указано только то, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

ФЗ № 131-ФЗ не устанавливает необходимости принятия закона субъекта РФ об отзыве. При этом в ч. 1 ст. 24 указано, что голосование по отзыву проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ № 131-ФЗ.

Таким образом, основные условия реализации отзыва все же установлены в самом ФЗ № 131-ФЗ.

Ключевые принципы процедуры отзыва формировались под влиянием правовых позиций КС РФ. Наиболее значимым среди них является постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П, где были сформулированы следующие правила отзыва:

- отзыв как институт непосредственной демократии не должен противопоставляться другому институту непосредственной демократии, а именно выборам;

- утрата доверия избирателей к должностному лицу как основание его отзыва не исключает, что к обстоятельствам, послужившим основанием для утраты доверия, могут относиться не конкретные действия (бездействие) лица, а общая негативная (субъективная) оценка его деятельности обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции РФ;

- облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима;

- отзываемому лицу должно быть гарантировано право на возражение против отзыва, обязательное уведомление данного лица о заседании (сессии) представительного органа по данному вопросу;

- процедура отзыва должна позволять отзываемому лицу реализовать право на судебную защиту.

Действующий ФЗ № 131-ФЗ устанавливает, что основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) отзываемого лица, в случае их подтверждения в судебном порядке.

Основания и процедура отзыва могут конкретизироваться в уставе муниципального образования, однако это является правом, а не обязанностью ОМСУ.

Практически невозможно осуществить, потому что:

1. Депутаты и главы МСУ могут быть привлечены к ответственности, отозваны только в случае совершения противоправного деяния, установленного решением суда. То есть отзыв значительно юридизирован – надо обязательно найти противоправные деяния. Если в законодательстве не предусмотрена возможность привлечения выборных должностных лиц, то мы уже не можем применить институт отзыва. Даже если видим, что он ненадлежащим образом осуществляет свои полномочия, изменения его благосостояния, то мы не можем его отозвать, потому что нет соответствующего состава правонарушения

2. Так как отзыв - это по своей правовой природе антивыборы, стоит вопрос как он может применяться к главам, ведь они не все выборные = то есть они не все избраны на муниципальных выборах. Отзыв используется очень редко, поэтому проверить этот вопрос на практике очень сложно. Но гипотетически отозвать сегодня невыборного главу будет сложно. Но 131 закон признает глав МО выборными независимо от способа избрания – это парадокс, поэтому если такая ситуация возникнет, не исключено, что кто-то будет опираться на эту позицию. Баженова считает, что отозвать невыборного главу очень сложно.