71. Основания и порядок роспуска Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Роспуск парламента (одной из его палат или обеих палат) является, как правило, способом разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной ветвями власти

Конституция Российской Федерации (1993 г.) устанавливает возможность роспуска ГД, который является одним из элементов системы сдержек и противовесов, одним из способов разрешения коллизий между Президентом РФ и ГД (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), а также между Президентом РФ и Правительством РФ с одной стороны и ГД с другой стороны (ч. 3 и ч. 4 ст. 117 КРФ). Роспуск Президентом РФ ГД можно рассматривать и как применение конституционно-правовой санкции к ГД за принятие решения, с которым не может согласиться Президент РФ и за которое она готова нести ответственность.

Роспуск ГД осуществляется указом Президента РФ. При этом она не может быть распущена исполняющим обязанности Президента РФ (ст. 82, ч. 3 Конституции РФ). В целях обеспечения конституционного статуса Федерального Собрания как постоянно действующего органа на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском ГД (а в случае, предусмотренном ст. 111 Конституции РФ, также одновременно с назначением Председателя Правительства РФ) назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная ГД собралась не позднее чем через 4 месяца с момента роспуска. Таким образом, момент роспуска ГД совпадает с назначением даты новых выборов.

Статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется невозможностью роспуска Совета Федерации, а также установленными Конституцией РФ запретами на роспуск ГД (ч. 3, 4, 5 ст. 109). Как констатировал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 11 ноября 1999 г. № 15-П, правовые последствия роспуска ГД заключаются в том, что с момента своего роспуска она не может принимать законы, а также осуществлять в заседаниях палаты иные полномочия. Такие конституционно-правовые последствия соответствуют цели роспуска ГД и обусловлены тем, что приведший к нему конфликт подлежит разрешению путем избрания нового состава ГД на основе свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа. Поэтому акты, принятые прежней ГД после решения о ее роспуске и назначении новых выборов, не имели бы легитимного характера. Именно этим конституционные последствия предусмотренного ст. 109 КРФ роспуска ГД, отметил Конституционный Суд РФ, отличаются от последствий, наступающих в связи с истечением конституционного срока полномочий ГД, которые, согласно ст. 99 (ч. 4) КРФ, не прекращаются вплоть до начала работы ГД нового созыва. Другие возникающие в связи с роспуском ГД отношения, в том числе касающиеся статуса депутатов, которые не нашли непосредственного разрешения в КРФ, как указал Конституционный Суд РФ, могут быть урегулированы законодателем. Конституционный Суд РФ пришел также к следующему выводу: в силу статей 10 и 11 КРФ, а также исходя из установленной ею системы сдержек и противовесов, конституционные полномочия, принадлежащие ГД, не могут осуществляться ни Президентом РФ, ни другой палатой Федерального Собрания — Советом Федерации. Превентивное значение названных конституционно-правовых последствий возможного роспуска ГД заключается, по мнению Конституционного Суда РФ, в том, что они призваны удерживать Президента РФ и ГД от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию ОГВ.

72. Законодательный процесс на федеральном уровне: понятие, правовые основы. Стадии законодательного процесса. Понятие законодательной инициативы, ее субъекты. Порядок обсуждения законопроектов Государственной Думой. Порядок голосования по законопроектам. Принятие закона. Подписание принятого федерального закона Президентом. Вето Президента, порядок его преодоления. Особенности порядка принятия федеральных конституционных законов. Опубликование и вступление в силу федеральных законов.

Законодательный процесс — это процесс создания закона. В узком смысле он представляет собой совокупность действий, посредством которых парламент осуществляет свою законодательную деятельность. При понимании в широком смысле законодательный процесс не ограничивается рамками парламента и охватывает также подписание закона главой государства и его обнародование.

В России на федеральном уровне принимаются три вида законов: законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Законодательный процесс подробно регламентирован правовыми нормами. Они содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах, регламентах ГД и Совета Федерации, актах Президента РФ и Правительства РФ.

Законодательный процесс представляет собой совокупность нескольких стадий:

1. законодательная инициатива;

2. подготовка законопроекта к рассмотрению ГД (предварительное рассмотрение);

3. рассмотрение законопроекта ГД и принятие (одобрение) закона;

4. прохождение закона в Совете Федерации и его одобрение;

4а) повторное рассмотрение ГД закона, отклоненного Советом Федерации;

5. подписание закона Президентом РФ и его обнародование;

5а) повторное рассмотрение ГД и Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ.

Стадии 4а и 5а в отличие от других являются не основными, а дополнительными; они не обязательны, но возможны.

Стадия законодательной инициативы заключается во внесении в парламент законопроекта, которое порождает обязанность парламента рассмотреть его в соответствии с установленной процедурой. Согласно ч. 2 ст. 104 КРФ законопроекты вносятся в ГД. В ч. 1 ст. 104 КРФ установлено, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам ГД, Правительству РФ, законодательным органам субъектов РФ, а также — по вопросам их ведения — Конституционному Суду, Верховному Суду.

В отношении внесения некоторых законопроектов установлены исключительные полномочия отдельных субъектов права законодательной инициативы, например, Президент РФ вносит в ГД проект ФКЗ об образовании в составе РФ нового субъекта. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (в литературе все эти законопроекты именуют «финансовоемкими»), могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

В Регламенте ГД указано, какие документы и материалы должны быть представлены при внесении законопроекта. В случае внесения законопроекта коллегиальным субъектом права законодательной инициативы должно быть представлено решение коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя в ГД по данному законопроекту. Для внесения в ГД законопроекта Президента РФ издавать правовой акт (указ или распоряжение) не требуется. Согласно п. 7 Положения о порядке взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе1 внесение законопроекта оформляется письмом Президента РФ в ГД. Для назначения официального представителя Президента при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания издается распоряжение главы государства. Если же официальный представитель не назначен, то в палатах инициативу Президента представляют полномочные представители Президента в ГД и в Совете Федерации.

Подготовленные к внесению в ГД законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя ГД. Поступивший законопроект регистрируется. Стадия подготовки законопроекта к рассмотрению ГД (предварительного рассмотрения) регулируется ст. 107—114 Регламента палаты (глава 12). Данная стадия начинается с направления Председателем Думы зарегистрированного законопроекта и материалов к нему в комитет палаты в соответствии с вопросами его ведения (далее — профильный комитет), который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента. Если законопроект не соответствует этим требованиям, то по предложению профильного комитета Совет ГД принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы. Такой законопроект не считается внесенным в ГД. Если профильный комитет полагает, что законопроект соответствует требованиям Конституции и Регламента, то по его предложению Совет ГД назначает один из комитетов ГД ответственным по законопроекту, а в случае если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого комитета, назначает этот комитет соисполнителем по законопроекту.

Совет ГД включает законопроект в примерную программу законопроектной работы палаты на текущую либо на очередную сессию, а также направляет законопроект и материалы к нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, Общественную палату РФ, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. По предложению профильного комитета Совет ГД устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Думой в первом чтении. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Совет ГД, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании ГД направляет в законодательные и высшие исполнительные органы субъектов РФ для подготовки и представления в Думу отзывов. Отзыв органов субъекта РФ считается положительным, если и законодательный, и высший исполнительный органы выскажутся за принятие законопроекта. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет ГД для внесения на рассмотрение палаты.

Следующая стадия законодательного процесса — рассмотрение законопроекта ГД и принятие (одобрение) закона. Рассмотрение законопроектов Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламентом палаты.

В ходе первого чтения обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответствия его основных положений КРФ, его актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов. Затем заслушиваются предложения и замечания фракций, депутатов, полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в ГД, представителей законодательных органов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. По результатам обсуждения Дума может принять (одобрить) законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо принять (одобрить) закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, либо отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

После окончания обсуждения законопроекта вопрос о его принятии (одобрении) в первом чтении выносится на «час голосования». В постановлении о принятии (одобрении) законопроекта в первом чтении устанавливается срок представления поправок к нему. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ менее 30 дней.

Смысл второго чтения заключается в рассмотрении ГД поправок к законопроекту, принятому (одобренному) в первом чтении. Согласно ст. 120 Регламента поправки к законопроекту вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ст. 104 Конституции. Рассмотрев внесенные поправки, ответственный комитет направляет в Совет ГД проект постановления ГД по законопроекту, таблицы поправок, текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию, заключение Правового управления Аппарата ГД по результатам постатейной правовой и лингвистической экспертизы законопроекта, а также другие материалы, установленные Регламентом.

Решение о принятии поправок к проекту ФЗ принимается большинством голосов от общего числа депутатов ГД, к проекту ФКЗ — не менее чем 2 /3 голосов от общего числа депутатов. Если при голосовании поправки к законопроекту не набрали необходимого числа голосов, они считаются отклоненными. По окончании голосования по поправкам вопрос о принятии (одобрении) законопроекта во втором чтении выносится на «час голосования». Если по итогам голосования предложение о принятии (одобрении) законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. Если после повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта предложение о его принятии (одобрении) не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Подготовка к третьему чтению заключается в устранении возможных внутренних противоречий законопроекта, установлении правильной взаимосвязи статей и редакционной правке, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при втором чтении. Такая работа проводится ответственным комитетом с участием Правового управления Аппарата ГД. Совет ГД назначает третье чтение законопроекта для его принятия (одобрения) в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. В исключительных случаях по требованию фракций, представляющих большинство депутатов ГД, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения . Если законопроект не принят (не одобрен) в третьем чтении, он считается отклоненным.

В соответствии с ч. 2 ст. 105 и ч. 2 ст. 108 Конституции, решение о принятии ФЗ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы, а решение об одобрении ФКЗ — большинством не менее 2 /3 голосов от общего числа депутатов1 . Указанные решения оформляются соответствующими постановлениями палаты. Как установлено в ч. 3 ст. 105 Конституции, принятые ГД федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Очередная стадия законодательного процесса — прохождение закона в Совете Федерации и его одобрение. Почему в названии этой стадии использовано слово «прохождение», а не «рассмотрение»? Потому что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат далеко не все принятые ГД ФЗ, а те, которые не подлежат обязательному рассмотрению, могут быть одобрены Советом Федерации как в активной форме — путем голосования, так и в пассивной форме (иначе говоря, по умолчанию); такой закон считается одобренным, если в установленный срок он не был рассмотрен Советом Федерации. Таким образом, не все ФЗ рассматриваются Советом Федерации2 , но все проходят через эту палату. Перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, установлен в ст. 106 Конституции. Это федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, войны и мира.

ФЗ считается одобренным Советом Федерации путем голосования, если за него согласно ч. 4 ст. 105 Конституции проголосовало более половины от общего числа членов палаты. В ч. 4 ст. 105 Конституции установлен 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает федеральный закон.

Применительно к ФЗ, подлежащим по ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, процедура осуществляется несколько иначе. Прежде всего это связано с ответом на вопрос о том, распространяется ли на данные законы 14-дневный срок. Дав толкование положений Конституции, Конституционный Суд постановил3 , что рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению, должно начаться не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации, а если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрение указанного федерального закона, он не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении. Таким образом, федеральные законы, подпадающие под перечень ст. 106 Конституции, не могут считаться одобренными Советом Федерации по умолчанию; срок их прохождения в Совете Федерации может превысить 14 дней, однако он не является неограниченным.

Регламент Совета Федерации содержит гл. 15, посвященную порядку рассмотрения федеральных конституционных законов. Данный порядок подобен ранее изложенному порядку рассмотрения федеральных законов, но вместе с тем обладает некоторыми особенностями. Эти особенности предопределены положением ч. 2 ст. 108 Конституции: «Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3 /4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов ГД». ФКЗ не может быть одобрен Советом Федерации по умолчанию. Рассмотрение ФКЗ Советом Федерации не ограничено 14-дневным сроком. Регламент предусматривает, что рассмотрение ФКЗ может быть перенесено на следующее заседание Совета Федерации и в этом случае оно должно быть завершено на очередном заседании принятием решения об одобрении или отклонении данного закона.

В постановлениях Совета Федерации, оформляемых по результатам положительного голосования, содержится не только пункт «Одобрить Федеральный конституционный закон…», но и пункт «Считать принятым Федеральный конституционный закон…». Согласно ч. 1 ст. 107 Конституции «принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ…».

Совет Федерации может отклонить федеральный закон с предложением создать согласительную комиссию либо просто отклонить его без такого предложения (ч. 4 ст. 105 Конституции). В случае отклонения Советом Федерации закона, принятого (одобренного) ГД, законодательный процесс продолжает дополнительная стадия — повторное рассмотрение ГД закона, отклоненного Советом Федерации. В Регламенте Государственной Думы предусмотрено, что ответственный комитет, рассмотрев федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, может предложить ГД одно из следующих решений:

• а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения ГД в связи с отклонением его Советом Федерации;

• б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших разногласий;

• в) принять ФЗ в ранее принятой ГД редакции.

Согласительная комиссия состоит из депутаций от ГД и от Совета Федерации. Допускается приглашение для участия в согласительных процедурах представителей Президента РФ и Правительства РФ. Согласительная комиссия рассматривает положения ФЗ, по которым возникли разногласия между палатами, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих структурных единиц закона. Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутаций. Если федеральный закон в редакции согласительной комиссии не получил поддержку большинства от общего числа депутатов ГД, то на голосование палаты ставится вопрос о принятии ФЗ в ранее принятой ГД редакции. Повторно принятый ГД федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ Председателем ГД (особо отметим: это единственный случай, когда принятый ФЗ поступает Президенту не из Совета Федерации).

Если предложение о принятии ФЗ, отклоненного Советом Федерации, в ранее принятой ГД редакции не набрало необходимого числа голосов (не менее двух третей от общего числа депутатов), то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Следует иметь в виду, что в случае отклонения Советом Федерации федерального конституционного закона он также может быть повторно рассмотрен ГД. Однако в отношении данного акта ГД не может преодолеть возражения Совета Федерации повторным голосованием.

Заключительная обязательная стадия законодательного процесса — подписание закона Президентом РФ и его обнародование. В ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» установлено, что ФКЗ и ФЗ направляются для официального опубликования Президентом РФ. Они подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом. Официальным опубликованием федерального конституционного закона и федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru.) (ст. 3, 4).

При публикации ФКЗ и ФЗ указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) ГД и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее , место и дата его подписания, регистрационный номер (ст. 9). ФКЗ и ФЗ вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).

В Конституции устанавливается так называемое право вето (от лат. veto «запрещаю») Президента РФ, определяется срок, в рамках которого может быть реализовано это право, и характер этого права (вето не абсолютное, а относительное, отлагательное). Согласно ч. 3 ст. 107, Президент в течение 14 дней с момента поступления ФЗ вправе отклонить его, однако ГД и Совет Федерации могут преодолеть вето. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»1 сделан вывод, что Президент должен сообщить палатам Федерального Собрания мотивы своего решения об отклонении федерального закона (п. 5 мотивировочной части и п. 3 резолютивной части). Такой вывод обусловлен повторным рассмотрением отклоненного федерального закона палатами парламента: должны же они понимать, какие именно положения федерального закона вызвали возражения Президента и почему.

Помимо отклонения ФЗ возможен и еще один вариант реагирования Президента на поступивший ему федеральный закон — возвращение без рассмотрения. Этот вариант прямо не предусмотрен Конституцией, однако выведен Конституционным Судом путем ее толкования. Как отмечается в п. 5 мотивировочной части указанного Постановления Конституционного Суда РФ, если нарушения установленного Конституцией порядка принятия ФЗ ставят под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие закона, то Президент вправе вернуть ФЗ в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения конституционных требований; при этом такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции.

В отношении ФКЗ у Президента РФ нет права вето. В соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции принятый ФКЗ в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

В случае вето главы государства законодательный процесс дополняется еще одной стадией — повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ. Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции, если Президент отклонит ФЗ, то ГД и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон; если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов ГД , он подлежит подписанию Президентом в течение 7 дней и обнародованию.

Порядок повторного рассмотрения ГД федерального закона, отклоненного Президентом РФ, установлен в гл. 15 Регламента ГД (ст. 133—1353 ). Рассмотрев мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, ответственный комитет ГД предлагает палате одно из следующих решений:

• а) согласиться с решением Президента об отклонении ФЗ и снять его с дальнейшего рассмотрения ГД;

• б) принять ФЗ в редакции Президента;

• в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента специальную комиссию для выработки согласованного текста ФЗ с учетом предложений Президента;

• г) одобрить ФЗ в ранее принятой редакции.

Если решено создать специальную комиссию, палата избирает в ее состав депутатов ГД, в том числе сопредседателя от ГД. Соответствующее постановление направляется Президенту и в Совет Федерации. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу «одна сторона — один голос». Если согласованный текст ФЗ выработан, то он вносится на рассмотрение палаты. ФЗ в редакции специальной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов ГД. В случае отклонения ФЗ в редакции специальной комиссии на голосование палаты ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции. Если предложение об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции не набрало необходимого числа голосов (не менее двух третей от общего числа депутатов), то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Порядок повторного рассмотрения Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, определен в гл. 14 Регламента Совета Федерации (ст. 116—120). Такой закон считается одобренным Советом Федерации в ранее принятой редакции, если решение об этом было принято большинством не менее 2 /3 голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если же при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он был принят в новой редакции, то этот федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.