560

Вдореформенной системе отношений государство, с одной стороны, осуществляло госзакупки продукции для государственных нужд. С другой – государственные предприятия осуществляли по ставку этой продукции. Проблемы с выполнением госзаказа возни кали, но в целом система закупок и поставок для государственных нужд была отлажена и жестко структурирована.

Врыночных условиях предприятия обрели самостоятельность. Прежняя система госзаготовок всей произведенной организация ми продукции и ее распределения по каналам потребления была полностью разрушена. Формируется новая система управления закупками и поставками для государственных нужд (рис. 1).

ǟǰǺǮǷDZǾǮǺǼDZǹǴDZ ǻǺǾǼDZǭǹǺǽǾDZǵ Ǯ ǽDZǷȈǽǶǺȁǺdzȋǵǽǾǮDZǹǹǺǵ ǻǼǺǰǿǶȂǴǴ ǰǷȋ ǯǺǽǿǰǬǼǽǾǮDZǹǹȇȁ ǹǿDzǰ

Рис. 1. Модель механизма закупок и поставок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд

11

Механизм закупок и поставок сельскохозяйственной про дукции для государственных нужд представляет собой систему ме тодов и инструментов по урегулированию партнерских отношений государства и бизнеса. Данная система основана на взаимных интересах, обязанностях, результативности взаимодействия и со четании государственного регулирования и саморегулирования хо зяйствующих субъектов, направленных на удовлетворение потреб ностей населения в продовольствии в условиях конкурентной среды рыночной экономики.

С одной стороны, государство делает заказ на закупку това ров (выполнение работ, оказание услуг), с другой – поставщики по собственной инициативе заключают контракт на их поставку. Поэтому привлечение конкретных поставщиков осуществляется путем их мотивации к поставкам для государственных нужд.

Следует отметить, что государственные закупки формируют ся на федеральном и региональном уровнях, а поставки продукции осуществляются непосредственно на региональном и муниципаль ном уровнях. Вся нормативно правовая база разрабатывается на федеральном уровне, адаптируется на региональном уровне с уче том политических, экономических, социальных, природно климати ческих и других факторов, особенностей развития каждого региона и его конкурентных преимуществ. Законы являются рамочными, их исполнение в регионах зависит от разработанных ими подзакон ных актов, поэтому регионы дифференцированы по уровню эффек тивности функционирования системы закупок и поставок.

На региональный уровень сместилась большая часть эконо мических отношений по организации поставок для государственных нужд, и потому функция государства исполняется в основном на ре гиональном уровне. Регулирование этих отношений различно по от дельным регионам, что влияет на дифференциацию регионов по уров ню выполнения плана закупок продукции для государственных нужд.

Нормативно правовые акты, регулирующие эти отношения, на правлены в основном на формирование заказа для государствен ных нужд (имеются методики и нормативы определения потребно

12

сти), формы, методы, инструменты и процедуры проведения закупок продукции. Иными словами, институт «закупки для государственных нужд» практически сформирован, он имеет научно обоснованную правовую базу, организационную структуру, стратегическую вер тикаль, обеспечивающую планирование, организацию и контроль закупок на всех уровнях управления, единую информационную си стему. Однако институт «поставки для государственных нужд» форми руется эмпирическим путем, что сдерживает как развитие процесса закупок и поставок, так и повышение его эффективности.

Кроме того, избыточность полномочий органов власти по уста новлению правил и стандартов предпринимательской деятельности

итребований к продукции при отсутствии институционально опреде ленных механизмов обратной связи между предпринимательским сообществом и органами власти в вопросах правоустановления

инадзора сдерживает практическое использование этих правил

истандартов. Чиновникам, которые являются заказчиками на по ставку товаров (в том числе пищевых продуктов) для государствен ных нужд и контролерами по исполнению заказа на их поставку, созданы условия для коррупции. Президентом РФ Д.А. Медведевым в Послании Федеральному Собранию РФ на 2011 год подчеркивалась необходимость совершенствования закупок продукции для государ ственных нужд, так как около миллиарда бюджетных средств ежегод но разворовывается чиновниками, участвующими в этом процессе.

Процесс закупки и поставки сельскохозяйственной продук ции для государственных нужд осуществляется в каждом регионе. Эффективность этого процесса зависит от степени урегулирова ния отношений между заказчиком (представителем государства)

ипоставщиком (производителем сельскохозяйственной продук ции, ее переработчиком). Формирование государственного заказа в каждом регионе строго регламентировано (рис. 2).

На сегодняшний день в условиях многоукладной экономики поставщики представляют собой разрозненные и мало заинте ресованные в поставках для государственных нужд сельхозпро изводителей различные формы хозяйствования, отличающиеся

13

размерами производства, уровнем специализации и интенсифи кации производства. В то время как все поставщики должны дей ствовать самостоятельно и выполнять функцию поставок на основе механизма саморегулирования с учетом действующих нормативно правовых актов, установленных требований и стандартов.

ǐ Ǒ Ǜ nj ǜ Ǟ nj ǘ Ǒ Ǚ Ǟ ǧ

ǠǺǼǸǴǼǺǮǬǹǴDZ dzǬǶǬdzǬ ǰǷȋ ǯǺǽǿǰǬǼǽǾǮDZǹǹȇȁ ǹǿDzǰ, ǿǾǮDZǼDzǰDZǹǴDZ ǯǺǽǿǰǬǼǽǾǮDZǹǹȇȁ dzǬǶǬdzȃǴǶǺǮ

Рис. 2. Региональная система закупок и поставок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд

14

Эффективно выполняющие эту функцию поставщики вступа ют в гильдию добросовестных поставщиков. Однако их число пока очень мало. Институт «эффективных поставщиков» еще предсто ит сформировать, что вызывает необходимость обучения специ алистов саморегулируемых организаций, вооружения их знаниями

ипривития им навыков квалифицированного выполнения функции поставки продукции.

Крупные интегрированные формирования, которые имеют в своей структуре сельскохозяйственные и перерабатывающие ор ганизации, полный штат сотрудников, чаще других выступают в ка честве поставщиков продукции для государственных нужд. Крупные самостоятельные организации, не имеющие перерабатывающих предприятий, участвуют в поставках только тех видов продукции, которые не требуют ее переработки. Агрохолдинги и самостоятель ные предприятия, по сути, являются саморегулируемыми органи зациями. Малые формы хозяйствования практически не участвуют в поставках самостоятельно, так как не могут сформировать пар тии продукции, соответствующие по количеству и качеству, предъ являемым требованиям. Кроме того, у фермера (руководителя ма лого предприятия) недостаточно знаний и времени для подготовки пакета документов для участия в конкурсах на поставку товаров для государственных нужд. Указанные обстоятельства привели к появлению института посредников, которые скупают продукцию по заниженным ценам у фермеров и ЛПХ и поставляют ее на заказ, перераспределяя себе весь прибавочный продукт производителя. Малые предприятия, фермерские хозяйства и личные хозяйства населения могли бы повысить концентрацию своего производства на основе кооперации, передав кооперативу функцию по постав ке продукции для государственных нужд. Однако многие из вновь созданных снабженческо заготовительных и перерабатывающих кооперативов в рамках реализации ПНП «Развитие АПК» и Госу дарственной целевой программы развития сельского хозяйства не функционируют по причине слабой материально технической базы

иотсутствия в них квалифицированных специалистов.

15

В связи с неурегулированностью институтов закупок и по ставок все более обостряется проблема сбыта произведенной сельхозпроизводителями продукции, особенно в мелкотоварном производстве. Кроме того, остаются нерешенными проблемы за купок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд отечественного производства и обеспечения продовольственной безопасности в стране, наличие которых свидетельствует о необ ходимости корректировки концептуальных подходов и правового регулирования поставок продукции для государственных нужд.

Поставка товаров для государственных нужд осуществля ется на основе государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров (ст. 525 ГК РФ) [2]. Поставка продукции для госу дарства на основании таких контрактов производится для обеспе чения резервов РФ; поддержания безопасности и обороноспособ ности РФ на должном уровне: обеспечения экспортных поставок для выполнения экономических, валютно кредитных обязательств РФ перед международным сообществом. Поставка осуществляется из средств федерального бюджета, а также из внебюджетных ис точников, используемых для этих целей. Соответствующие постав ки для нужд регионов производятся из бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников.

Перечень и объемы товаров для государственных нужд по номенклатуре представляются Правительством РФ в Государ ственную Думу РФ вместе с проектом федерального бюджета. Для обеспечения этих поставок Правительству РФ необходимо утвер дить государственных заказчиков. Заказчиками могут выступать только государственные организации: министерства, службы, агентства, государственные предприятия и учреждения. Им пере дается право на контрактной основе выполнить часть своих функ ций, в частности по заключению государственных контрактов.

Государственный контракт заключается на основе заказа, принятого поставщиком (п. 1, ст. 527 ГК РФ). Для государственного заказчика, разместившего заказ, принятый поставщиком, заклю

16

чение контракта обязательно (п. 1, ст. 527 ГК РФ). Для поставщика его заключение обязательно лишь в случаях, установленных за коном, и при условии, что государственным заказчиком будут воз мещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику в связи с исполнением контракта (п. 2, ст. 527 ГК РФ) [2]. Если го сударственным контрактом предусмотрено, что поставка товаров осуществляется поставщиком определяемому заказчиком покупа телю по договору поставки товаров для государственных нужд, по ставщик и покупатель заключают договор поставки в соответствии с извещением о прикреплении покупателя к поставщику, выдан ным государственным заказчиком (ст. 529 ГК РФ) [2]. Таким об разом, Гражданский кодекс РФ предусмотрел совершенно новый для российского правопорядка вид реализационного договора – государственный контракт на поставку товаров для государствен ных нужд. Закрепление такого договора в законе отражает переход к рыночным основам во взаимоотношениях государства с предпри нимателями.

Отношения по поставкам для государственных нужд регули руются нормами § 4 гл. 30 ГК РФ, а также федеральными закона ми от 13.12.94 № 60 ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», от 29.12.94 № 79 ФЗ «О государственном материальном резерве», от 06.05.99 № 97 ФЗ «О конкурсах на раз мещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказа ние услуг для государственных нужд» и рядом других.

К поставкам для государственных нужд применяются общие правила о договоре поставки. Однако, кроме общих правил, при поставке товаров для государственных нужд предусмотрены осо бые правила, учитывающие специфику развития отрасли и субъек тно объектных отношений.

Так, Федеральным законом № 53 ФЗ «О закупках и постав ках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (ст. 1), принятым Государственной Думой 26 октября 1994 года (с изменениями от 28.12.2010 г.), отдельные положения уточняются с учетом специфики отрасли.

17

Во первых, в данном законе дано определение закупки

ипоставки сельскохозяйственной продукции. Закупка – это форма организованного приобретения государством сельскохозяйствен ной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации по требителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях. Поставка представляет собой форму организованных договорных отношений между товаропроизводителем (поставщиком) и потре бителем (покупателем) готовой для использования сельскохозяй ственной продукции и продовольствия.

Во вторых, уточняется цель закупки и поставки. В ст. 2 этого закона указывается, что закупка и поставка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд осу ществляются в целях: удовлетворения сельскохозяйственной про дукцией, сырьем и продовольствием федеральных потребностей

ипотребностей субъектов Российской Федерации; выполнения фе деральных программ развития агропромышленного производства, других экономических и социальных программ, направленных на снабжение населения продовольствием; обеспечения экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; фор мирования государственных резервов сельскохозяйственной про дукции, сырья и продовольствия; обеспечения необходимого уров ня продовольственного снабжения сил обороны и государственной безопасности [10].

При этом подчеркивается, что импорт тех видов сельскохо зяйственной продукции, сырья и продовольствия для государствен ных нужд, потребность в которых удовлетворяется товаропроизво дителями Российской Федерации, не производится за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федера ции. Тем самым устанавливается приоритет отечественного сель хозпроизводителя перед зарубежными поставщиками, что особен но важно в условиях вступления России в ВТО.

Для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местно стей закупка и ввоз сельскохозяйственной продукции, сырья и про

18

довольствия для государственных нужд за счет средств федераль ного бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации могут производиться в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [10].

Такой подход обеспечивает привлечение предпринимате лей и частных инвестиций для обеспечения продовольственной безопасности в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

В третьих, уточняются функции каждой из сторон. Прави тельство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации содействуют развитию про довольственных рынков, стабилизации межотраслевых и меж региональных связей и стоимостных пропорций, обеспечивают поддержание ценового паритета между сельским хозяйством и другими отраслями экономики Российской Федерации [10], сохраняя при этом самостоятельность товаропроизводителей. Сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие яв ляются собственностью сельхозпроизводителей и реализуются ими по своему усмотрению, исходя из экономической выгоды. Но их можно мотивировать на производство и поставку необхо димых продуктов для выполнения госзаказа и обеспечения про довольственной безопасности.

В четвертых, устанавливаются уровни формирования заказа на поставку сельскохозяйственной продукции. Законом определе но, что в Российской Федерации устанавливаются два уровня фор мирования заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для: федеральных государ ственных нужд (федеральный фонд) и региональных государствен ных нужд (региональные фонды). Федеральный фонд создается для удовлетворения потребностей в сельскохозяйственной про дукции, сырье и продовольствии районов Крайнего Севера и при равненных к ним местностей, экологически загрязненных террито рий, сил обороны и государственной безопасности и приравненных к ним спецпотребителей независимо от их размещения, а также

19

потребителей городов Москвы и Санкт Петербурга. Кроме того, фе деральный фонд используется для формирования государственных продовольственных резервов и оперативного резерва Правитель ства Российской Федерации и обеспечения экспортных поставок. Перечень и объемы закупок и поставок сельскохозяйственной про дукции, сырья и продовольствия в федеральный фонд определяют ся Правительством Российской Федерации и формируются на дого ворной основе преимущественно в зонах товарного производства на территории Российской Федерации, а при отсутствии или недо статке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на территории Российской Федерации – за ее пределами.

Региональные фонды создаются для удовлетворения потреб ностей субъектов Российской Федерации в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии. Перечень и объемы закупок

ипоставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продоволь ствия в региональный фонд определяются соответствующим ор ганом исполнительной власти субъекта Российской Федерации

иформируются на основе договоров с товаропроизводителями (по ставщиками), включая личные подсобные хозяйства, как на соб ственной территории субъекта Российской Федерации, так и за ее пределами. На всей территории Российской Федерации в соответ ствии с Конституцией РФ гарантируется свободное перемещение сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие, поступившие в федеральный фонд, являются собственностью Рос сийской Федерации независимо от места их хранения, а сельско хозяйственная продукция, сырье и продовольствие, поступившие в региональные фонды, – собственностью субъектов Российской Федерации.

В пятых, устанавливаются гарантии поставщикам. Прави тельство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации гарантируют закупку сельско хозяйственной продукции, сырья и продовольствия по заклю ченным государственным контрактам у товаропроизводителей

20