- •Предисловие
- •Раздел 5.4 подготовлен к.Э.Н. В.Г. Введенским. Экономико-математические расчеты по экономическому районированию (раздел 4.2) выполнены к.Г.Н. А.С. Эпштейном и к.Т.Н. Ю.К. Александровым.
- •Глава 1
- •Устройства в жизнедеятельности государства
- •Сущность административно- территориального устройства
- •Административно- территориальное устройство в современных условиях
- •Законодательное регулирование административно- территориального устройства
- •Глава 2
- •Территориально-организационная система наразличныхэтапах
- •Дореволюционные административно- территориальные преобразования
- •Первая советская административно- территориальная реформа
- •Вторая советская реформа административно- территориального деления и его дальнейшие изменения
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •О сновные принципы административно-территориального и экономического районирования
- •Принципы административно- территориального деления
- •Принципы экономического районирования
- •4.1. Анализ структурных экономико- статистических и расчетных показателей для выделения
- •4.2. Экономико-математическое моделирование регионального деления
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 5
- •Глава 6 м одернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Приволжье и Урал j д
- •I II Ярославль Тверь і y-z 5 Ивано
- •1 2 Удымка
- •Глава 8
- •И социально-экономические итоги реформирования государственно-территориального устройства
- •Развитие федеративных отношении
- •Ускоренное продвижение экономической реформы
- •Послесловие
- •Литература
- •Сведения об авторах
- •000 Издательско-Консалтинговое Предприятие «ДеКа», 2003. - 448 с.
- •Научное издание
- •000 Икп «ДеКа»
- •117415, Москва, пр. Вернадского, 39 тел. (095) 432-67-57, 432-92-04,
- •115088, Москва, Южнопортовая ул., 24
Послесловие
Как не единожды уже отмечено нашими специалистами и учеными, территориально-организационная система России все еще не адекватна ее политическому и экономическому строю. А ведь речь идет о жизнедеятельности государства, о его управлении.
Правда, беспрецедентная раздробленность государственно-территориального деления — 89 регионов на страну — перестала серьезно осложнять управление из центра после создания федеральных округов, взявших на себя в среднем по 13 регионов. Однако эта раздробленность продолжает крайне негативно влиять на решение многих социально-экономических проблем на региональном уровне ввиду ресурсной, особенно финансовой, маломощности преобладающих субъектов Федерации, а ресурсная самодостаточность регионов не менее важна, чем расширение без нее их прав. Сохраняется другой негативный фактор — правовая неоднородность субъектов Федерации. Поэтому второй этап административно-территориальной реформы должен выровнять «баланс интересов» центра и регионов.
Проект реформы был разработан учеными Государственного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» и получил одобрение Администрации Президента России в 1998 г. В качестве следующего шага после образования федеральных округов (межрегиональный, федеральный уровень территориального управления) он в доработанном виде предусматривает разделение страны на 20-28 административно-экономических регионов, например, губерний (региональный уровень управления). Причем, в форме управленческих подрайонов (без них обойтись нельзя из-за большого количества сельских районов) сохраняются нынешние области, края и республики (возглавляемые вице-губернаторами, но с сокращенным аппаратом).
Эти укрупненные территориальные образования представляют собой экономические районы или их подрайоны, чем обеспечивается единство административного и экономического районирования, положительно проявившее себя еще при административно-территориальной реформе в условиях нэпа.
427
В новом законодательстве об основных принципах административно-территориального устройства надо регламентировать решение данного вопроса, руководствуясь объективными факторами и критериями — формированием территориально-производственных систем, целями и задачами управления ими. Правовую основу для этого дают Конституция Российской Федерации (ст. 65, ч. 2) и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Центр охотно пойдет на поддержку инициативы с мест по укрупнению субъектов Федерации. По мнению ряда специалистов, первоочередные укрупнения — это поглощение экономически слабых автономных округов (инициативы «самоликвидации» округов зафиксированы). Вместе с тем в поле зрения центра должна оставаться стратегическая линия на полномасштабную государственно-территориальную реформу типа губернской.
Учитывая, однако, сложность одномоментного реформирования, высшие федеральные органы, согласно ст. 71 Конституции РФ, могут на переходном этапе временно сформировать вместо губерний аналогичные территориальные объединения субъектов Федерации без такого статуса для объединений. Последние будут выполнять функции согласованного управления группой областей, краев, республик, имея во главе губернатора-координатора, назначаемого Президентом из числа руководителей соответствующих регионов.
Указ Президента о губернаторе-координаторе в территориальном объединении субъектов Федерации с утвержденным положением о нем и перечнем территориальных объединений будет, по нашему мнению, вполне конституционным. При его реализации достигаются те же существенные результаты, важные для укрепления государства и продвижения экономической реформы — концентрация ресурсов, территориальная интеграция, предотвращение хозяйственного дублирования, формирование крупных региональных производственных комплексов и рынков и т.д.
Управление в отличие от федеральных округов останется на региональном уровне с сохранением всех функций и правомочий субъектов Федерации, и, поскольку оно государственное, то в сравнении с межрегиональными ассоциациями станет более действенным. Улучшится и совместная работа президентских полпредов и губернаторов (на федеральный округ будет приходиться 3-4 территориальных объединения). Это — государственная фор-
428
ма демократической самоорганизации регионов, реализующая ресурсно-производственный эффект масштаба и интеграции.
Территориальные объединения могут рассматриваться как опытная модель губернского деления. При этом возможно будет также апробировать внедряемую новую концепцию распределения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, так как крупноресурсные регионы в состоянии иметь больший объем предметов ведения, что выгодно и центру.
Гарантией же от возможных автаркических и сепаратистских устремлений отдельных сильных объединений (как и губерний) будут федеральные округа — цементирующая опора центральной власти. Таким образом, новое государственно-территориальное устройство наряду с экономически мощными и юридически равноправными субъектами Федерации предусматривает в виде особых федеральных образований серьезную защиту устойчивости этой системы.
Кстати, федеральные округа уже проявляют себя весьма положительно. То, что делается в них по разработке комплексных программ, укреплению финансово-бюджетной системы регионов, наведению правопорядка заслуживает широкого внимания и поддержки. Примеры практических дел за первые годы существования федеральных округов подтверждают государственную необходимость и эффективность их образования. Для пресечения попыток дискредитации округов ссылками на «расплодившихся чиновников» надо лишь быстрее ликвидировать в регионах оставшиеся параллельные структуры.
Исторические последствия реформы государственно-территориального устройства России будут неразрывно связаны с ее будущими важнейшими результатами:
а) при образовании федеральных округов
коренное улучшение управления из федерального центра единым функциональным пространством — экономическим, культурным, информационным, правовым и др., появление возможности действенного обзора положения в регионах («закон кратности» в управлении системами), а также, помимо выполнения задач контроля и координации деятельности регионов, сосредоточение центра не
429
только на сугубо собственных, но и на функциях совместного ведения Федерации и ее субъектов и тем самым укрепление его руководящей роли в огромной стране при сохранении демократической децентрализации власти;
создание реальных предпосылок для эффективной межрегиональной экономической интеграции, образования крупномасштабных, многоресурсных территориально-хозяйственных комплексов и зональных рынков, включающих прогрессивные институциональные структуры (межтерриториальные и транснациональные корпорации и др.), кардинального улучшения условий разработки и реализации федеральных и региональных программ развития территорий, принимающих характер единых системных (интеграционных) прогнозно-аналитических ориентировок;
активное сдерживание тенденций регионального сепаратизма, автаркии и противостояния центру путем лучшего учета и сочетания интересов государства и регионов, усиление гарантий территориальной целостности страны, упрочения заслонов против дезинтеграции в ней и ее распада;
б) при укрупнении и унификации субъектов Федерации
формирование крупного экономического потенциала регионов, достижение их ресурсной, прежде всего финансовой, самодостаточности как важнейшего условия эффективности территориальной специализации и комплексности, тем самым реальное подкрепление у регионов конституционных прав весомым материальным обеспечением и на этой основе успешное продвижение к рынку, форсирование экономического роста;
резкое уменьшение разрывов уровней экономического и социального развития регионов при ресурсном усилении маломощных, появление широких возможностей сглаживания и устранения негативных явлений территориальной социально-экономической дифференциации (неоднородности и дезинтеграции экономического пространства и т.д.), что снижает не только для региональных, но и федеральных властей остроту проблем и тяжесть забот (социальных, межбюджетных и др.);
430
возможность целесообразного перераспределения ряда управленческих функций (предметов ведения и полномочий) от центра к регионам в связи с повышением ресурсной обеспеченности (доходов) последних и их способности самостоятельно решать многие насущные вопросы, в результате чего снижается нагрузка и ответственность центральной власти в территориальном управлении, перестраиваются и укрепляются федеративные отношения (при этом, например, происходит сокращение федеральных трансфертов регионам и увеличение доли территорий в финансировании государственных расходов, складывается более организованная, четкая и простая система бюджетного федерализма);
ускоренное формирование единой российской нации при унификации государственно-территориального устройства, становлении однородной — территориальной, безэтнической (но с национально-культурной автономией) федерации — эффективной формы сильнейшего противодействия внедрению привилегированных региональных прав и разрастанию федеративной ассиметрии, что будет означать качественно новые федеративные отношения и, не исключено, — суть национальной идеи как олицетворения единства, могущества и престижа государства;
в ) при образовании новой системы государственно-территориального устройства в целом
помимо получения огромной экономии расходов на управление в стране, усиления экономической и национальной безопасности, устраняется разрыв между экономической и правовой основами территориального устройства: достигается органическое единство обеспечения конституционно-правового статуса системы с ее базированием на экономическом фундаменте (экономическом районировании), а также наряду с учетом российских реалий происходит сближение модели территориального устройства с международными эталонами, т.е. соблюдение подлинно научного подхода в преобразовании территориально-организационной структуры.
431