Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

В связи с развитием федерализма касается данной проблемы свердловский губернатор Э.Э. Россель. Ее поэтапное решение он видит в повышении роли крупных территориально-экономических образований (межрегиональные ассоциации) с последующим укрупнением в их рамках существующих субъек­тов и созданием 20-50 губерний, а в них — губернских округов (укрупнен­ные административные районы). Федерация мыслится как «чисто террито­риальная», но включающая в субъекты национальные образования (отдель­ные из них становятся губерниями). Большое значение автор придает стадиям правового оформления административно-территориальной реформы¹.

Аналитическому разбору прошлых опытов и современной актуализации вопросов экономического районирования и административно-территори­ального устройства для совершенствования территориального управления посвящены выступления одного из видных российских регионалистов Э.Б. Алаева². Основные положения новой методологии, по его мнению: укрепление нижних звеньев административно-территориальной системы, построение территориальной структуры снизу вверх, четкое определение функций для каждого уровня системы, множественность систем райони­рования, учет национально-этнического фактора через создание культур­ной и территориально-культурной автономии. Однако конкретной схемы нового административно-территориального деления он не приводит.

В этом отношении представляют интерес несколько опубликованных проектов.

Известный экономико-географ В.К. Бугаев (С.-Петербург) на основе ис­следования территориальной структуры общественного производства обо­сновывает предлагаемые схемы экономического районирования и адми­нистративно-территориального деления России³. Автор считает, что глав­ным направлением здесь должно стать создание крупных регионов, равноценных экономически и строящихся на межнациональной основе.

Исходя из концепции и схемы экономических макрорегионов, учитывая также необходимость обеспечения равномасштабности и равнопаритетно-

Р оссель Э.Э. Рыночные трансформации: экономическая политика субъекта Россий­ской Федерации. - Екатеринбург: Ин-т философии и права, 2000, с. 46-57. Алаев Э. Административно-территориальное деление России (историческая справ­ка).- Федерализм, 1999, №2.

Бугаев В.К., Гладкий Ю.Н., Файбусович Э.Л. Лекции по курсу «Социальная и эко­номическая география». Часть II. - Спб.: Изд-во Спб ГУ экономики и финансов, 1997, с. 186-189; Бугаев В.К. Методологические аспекты административно-террито­риального устройства Российской Федерации. - Известия Русского географическо­го общества, 1993, № 3.

2 85

Государственно-территориальное устройство России

с ти намечаемых объектов управления, общее число крупных администра­тивных районов может быть выделено порядка 22-25 единиц по минималь­ному варианту. Выход из сложившейся пестрой национально-территори­альной системы видится автору в создании таких переходных форм уст­ройства, как «федеративные» и «конфедеративные» регионы. Первые могут сформировать единое, общее для всех входящих в их состав регионов-субъектов управление. Регионы второго типа, в состав которых войдут рес­публики, организуют совместное, или «корпоративное», управление от­дельными сторонами социально-экономического развития.

Регионы «федеративные»: Санкт-Петербург, Московский, Столичный ок­руг, Западный, Ярославский, Воронежский, Самарский, Екатеринбургский, Челябинский, Тюменский, Магаданский, Хабаровский, Якутский, Татар-станский, Башкортостанский. Регионы «конфедеративные»: Северный, Вол­го-Вятский, Нижневолжский, Азово-Черноморский, Северо-Кавказский, Западно-Уральский, Кузнецко-Алтайский, Енисейский, Прибайкальский. Регион анклавный — Калининградский. Общее число входящих в их состав областных единиц (с крупногородскими) предлагается довести до 200-250.

Крупный экономист и общественный деятель Г.Х. Попов, подчеркивая не­адекватность административно-территориальной системы страны ее эконо­мическому и политическому строю, отмечает, что решение вопроса долж­но учитывать необходимость сохранения целостности России как единого государства и наделения регионов всеми правами, вытекающими из эконо­мической, политической и социальной природы постиндустриализма.

Он полагает: этим «заданным» условиям отвечает создание 10-15 больших земель (краев) — исторически сложившихся российских регионов, а именно: Северная Россия, Центральная Россия, Южная Россия, регион казачьих областей, Поволжье, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Даль­ний Восток плюс две национально-территориальные земли, которые можно назвать республиками, — Татаро-Волжская и Дагестано-Кавказская плюс столичный регион — Московия. В итоге — 12 единиц. В случае объединения с Республикой Беларусь она сможет составить еще одну национальную республику, а в случае, если Чечня остается в России, будет еще одна.

В каждую землю войдет по 3-5 нынешних русских областей (краев) и по 2-3 национальных образования. В России возникнет 5 уровней управления: местный, район (город), область (край), земля, центр. Земли должны иметь широкую автономию и самостоятельность во многих вопросах, особенно экономических, президента и парламент, но избираться последние будут

2 86

Глава б Модернизация государственно-территориального устройства

н е населением, а съездом представителей от входящих в землю краев, областей, национальных структур; то же, соответственно, в областях и краях. Только на первичном уровне (местном и районном) население пря­мо избирает органы власти и управления. Власть Центра составят генерал-губернатор и другие федеральные структуры'. На наш взгляд, объединение в одном территориальном звене — земле — двух уровней власти — феде­ральной и региональной — не лучший вариант.

Оригинальный, но не бесспорный подход к переустройству территориаль­но-организационной системы предлагает Б.Т. Лагутенко. Он считает на­зревшей комплексную административно-территориальную реформу, ко­торая должна исходить из принципов унификации, экономической эф­фективности и территориальной справедливости для всех граждан. Субъектами Российской Федерации, возможно, будут земли или губер­нии, области, края, округа; более емким наименованием, по его мне­нию, являются «земства». Число их должно быть вдвое меньшим, чем ны­нешних субъектов Федерации, причем сопоставимых по населению и тер­ритории. Но при этом следует учитывать обширность и малонаселенность Севера и Востока, где в качестве высшей административной единицы це­лесообразно сделать «федеральную территорию» (по примеру других стран с безлюдными местностями).

Предлагается образовать 35 земств, столичный округ и 5 федеральных тер­риторий (последние — в пределах треугольника Архангельск — Хабаровск - Чукотка). Границы «территорий» нарезать по параллелям и меридианам. Различия между земствами по среднедушевому ВРП составляют 2-3 раза, населению — до 3 раз, площади — до 6 раз.

В перечне земств: Балтия (Калининградская область), С.-Петербург, Ев­ропейский Север-1, Европейский Север-2, Центр-1, Центр-2, Центр-3, Центр-4, Черноземье и т.д.; федеральные территории: Северо-Европей-ская, Западно-Сибирская, Восточно-Сибирская, Восточная и Северо-Во­сточная. Почти все земства и федеральные территории формируются не из целых областей, краев, республик, а из их частей. Также сомнительным является разнотипность высшего уровня административного деления (два типа) при обозначении одного типа («федеральные территории») как бы объекта центрального, а не регионального управления. Странными выгля­дят нумерованные названия регионов (Центр-1, Центр-2 и т.п.)².

' Попов Г.Х. Будет ли у России второе тысячелетие. - М.: Экономика, 1998, с. 251-252. ² Лагутенко Б. Россия нуждается в административно-территориальной реформе. - Фе­дерализм, 2001, № 1.

2 87

Государственно-территориальное устройство России

Н аряду с указанными заслуживают внимания предложения из недавних советских работ, например Б.С. Хорева о 32 интегральных экономико-ад­министративных районах России¹.

Единственная тематическая монография за рассматриваемый период при­надлежит А.С. Саломаткину (Челябинск)². Одна часть ее посвящена общим вопросам АТУ (обобщение в основном различных публикаций, перечень которых составляет 277 единиц), другая — территориальному устройству местного самоуправления (с использованием опыта Челябинской области и др.). Исследование проведено в правовом и организационном плане.

Помимо передачи существенных полномочий на более высокие или низ­кие уровни, чем субъект Федерации (без передела границ), автор полагает целесообразным уточнение АТУ. Однако он не считает оптимальным ре­шением укрупнение областей с преимущественно русским населением, их объединение в губернии (штаты) и уравнение последних в правах с республиками, поскольку, по его представлению, этим не устраняются межэтнические диспропорции и противоречия. Главный же вопрос — об экономической интеграции и ресурсной самодостаточности регионов как факторах рационализации территориального устройства им даже не ста­вится. Основным направлением реформирования АТУ предлагается ук­рупнение низовых единиц субъектов Федерации и создание более круп­ных единиц на базе муниципального АТД.

Крайне важно, считает А.С. Саломаткин, обеспечить соответствие систе­мы норм, процедур и форм регулирования и регламентации хозяйствен­ной деятельности интересам территориального развития, установление для каждого территориального уровня конкретного перечня допустимых ад­министративных и иных рычагов воздействия на деятельность хозяйству­ющих субъектов. Что касается механизмов взаимодействия федерального центра и регионов, то автор выступает сторонником формирования бази­руемых на добровольном объединении и делегировании полномочий но­вых территориальных структур типа межрегиональных ассоциаций при необходимости введения их деятельности в законодательное русло феде­рализма и местного самоуправления (хотя это пока не предусмотрено Кон­ституцией РФ).

¹ См.: Хорев Б.С. Территориальная организация общества. - М.: Мысль, 1981, с. 167-168.

² Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Феде­ рации (вопросы теории и практики). - М.: Манускрипт, 1995.

2 88