Тема 10: «Проблемы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления в России»

Тезисы лекции

Право муниципальной собственности

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Право собственности самое важное и самое обширное среди вещных прав. Оно предоставляет своему обладателю наибольшую меру власти, какая только может существовать в общежитии над телесными вещами. Вследствие этого оно имеет первостепенное значение в экономических, социальных и политических отношениях⁹¹. Под правом владения понимают юридически обеспеченную возможность обладать имуществом, т. е. иметь его у себя, на своем балансе и т. п. Под правом пользования понимают основанную на законе возможность эксплуатации имущества, т. е. хозяйственного или иного использования имущества с целью его потребления, извлечения из него полезных свойств. Под правом распоряжения понимают юридически обеспеченную возможность определения дальнейшей судьбы имущества.

Собственность как экономическая категория неразрывно связана с собственностью как категорией правовой.

В юридической, научной и учебной литературе право собствен­ности обычно определяется как система или совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу собственности как экономической кате­гории: владения, пользования и распоряжения различными средствами производства и материальными благами⁹². Сперанский видел существо собственности в укреплении (титуле), т.е. в формальном моменте. Это укрепление есть признание за лицом в обороте права: 1) исключительного (эксклюзивного); 2) независимого от лица постороннего (т.е. независимой собственности); и 3) вечного и потомственного (т.е. бессрочной, а не временной собственности).

Указанными признаками право собственности отличается от других вещных прав. Вместе с этим, определяя право собственности, Сперанский охарактеризовал его и с материальной стороны, т.е. со стороны содержания. Именно право собственности есть право владения, пользования и распоряжения вещью. Впрочем, сам Сперанский понимал, что этой трехчленной формулой не исчерпывается все содержание права собственности, так как от права собственности может быть отделено и владение, и пользование, и распоряжение, но, тем не менее, право собственности все же останется. Право собственности всегда есть полное, хотя бы собственник не имел ни владения, ни пользования, ни распоряжения. Неполным может быть лишь осуществление права собственности, но не самое право собственности⁹³.

На территории му­ниципальных образований находятся объекты различных форм собственности (государственной, частной и иных). До проведения реформ местного самоуправления, а также изменений, произошедших в российском законодательстве, в муници­пальной собственности находились небольшие про­мышленные и торговые предприятия, жилые дома, кото­рыми управляют органы местного самоуправления⁹⁴.

Современное законодательство (Ст. 215 ГК РФ) определяет наряду с государственной, частной и иными формами собственности муниципальную собственность. Конституционная конструкция о праве собственности в России выглядит так: в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности.

Вместе с этим, следует отметить, что, так же как и частные лица, муниципальные образования, выступая в гражданском обороте, имеют пределы осуществления гражданских прав. Однако границы пределов для муниципального образования более узкие по сравнению с пределами других публично — правовых образований, поскольку они устанавливаются его функциями. Последнее обстоятельство обусловливает специфику осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности⁹⁵.

Субъектами муниципальной собственности в соответствии с законодательством Российской Федерации выступают муниципальные образования, а именно, городские округа (поселения), сельские поселения, вместе с этим не исключен и такой вид муниципального образования, установленный 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как муниципальный район.

Городские, районные и сельские власти в полном объеме обладают правом управления муниципальной собственностью на своей территории, решения вопросов землеотвода, определения прав на землю и др. Вместе с этим необходимо отметить, что множественность субъектов права муниципальной собственности не исключает единства ее фонда в пределах субъекта, которому она принадлежит, как бы в том и ином конкретном случае ни осуществлялось управление ею⁹⁶. Профессор О.И. Красов справедливо отмечает, что форма собственности – это экономическое понятие, и нет оснований для того, чтобы рассматривать его в качестве права собственности, либо его видов. Законодательство не содержит каких-либо особенностей содержания права собственности на имущество (земельный участок, земли), принадлежащие государству, муниципальному образованию или гражданину, либо юридическому лицу. Гражданское и земельное законодательство закрепляет единый институт права собственности на землю⁹⁷.

Многие специалисты считают некорректным «арендный», т.е., гражданско-правовой подход к имущественным отношениям между государством и муниципалитетами, однако Конституция Российской Федерации гарантирует равную защиту прав муниципальной собственности и частной собственности⁹⁸. Профессор М.В. Баглай пишет, что самостоятельность местного самоуправления в существенной мере зависит от гарантий неприкосновенности территории. В этих целях закон оп­ределяет, что территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских окру­гов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образо­ваний — устанавливаются в соответствии с законами субъек­тов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Эти традиции заключаются в национальном составе населе­ния, культурных традициях, традиционном тяготении к ка­ким-либо центрам, экономической взаимосвязи и т. д.⁹⁹

В настоящее время в собственности муниципальных образований может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

В собственности поселений могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) имущество библиотек поселения;

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;

17) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

18) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

19) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

20) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

В собственности муниципальных районов могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

2) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

4) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

5) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

6) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

7) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

8) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

9) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

10) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

11) имущество межпоселенческих библиотек;

12) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

13) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

14) пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;

15) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

16) имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

17) имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;

18) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

19) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

20) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

21) имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

В отношении городских муниципальных образований законодательство устанавливает аналогичный перечень имущества, которое может находится в собственности городских поселений.

Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом.