2. Местное самоуправление в условиях федерализма

Федерализм – система взглядов, учений, концепций, теорий на становление и развитие одной из форм государственно-территориального государства⁸⁰.

Федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной обеспечить государст­венную целостность на основе разграничения предметов ведения и пол­номочий между ее уровнями. Согласно концепции конституцион­ного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах сво­их полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Тем самым признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через об­разуемые органы, под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из исторических и иных особенностей и традиций.

Институты федерализма и местного самоуправления по отдельности не лишены внимания российской конституционно-правовой науки, но в качестве единого предмета исследования предстают относительно не часто. Возможно, это связано с тем, что федерализм, как правило, считается частью проблемы развития государственности, в то время как местное самоуправление нередко связывается со становлением гражданского общества и народовластием, отнюдь не всегда облекаемым в государственные формы и институты. Тем не менее на деле вопросы федерализма и местного самоуправления взаимосвязаны, особенно с точки зрения распределения функций и полномочий по руководству публичной жизнью и осуществлению публичной власти, а также в аспекте взаимосвязи государства в целом и его составных частей в оказании влияния и помощи местному самоуправлению⁸¹. Исходя из проблемного вопроса реализации принципов местного самоуправления в настоящее время в России, т.е. в условиях федеративных отношений, импонирует понятие федерализма, данное Г.В. Атаманчуком. В частности он пишет, что федерализм – это конституционно установленная форма государственного устройства, при которой составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и тому подобное) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государственному управлению в различных сферах общественной жизни⁸².

Федерализм современной России отнюдь не сводится к националь­но-государственному устройству в силу асимметричности, присутствую­щей не только в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации, в сфере источников права, но и организационном построении системы органов государственной власти.

Система органов госу­дарственной власти на федеральном уровне представляет собой организа­ционное единство, скрепленное правовым статусом главы государства, непрерывно взаимодействующих, разделенных структурно и функцио­нально институтов государства, направленное на реализацию его функ­ций. Система органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации строится на основе прини­маемых конституций (уставов) и законов, где формируемые органы госу­дарственной власти образуют единую систему с федеральными только в рамках судебной и исполнительной вертикали, в пределах, определенных ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации. В итоге формулируется положение о том, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, несмотря на организационные различия, в той или иной мере воспроизводит федеральную.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

– принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

– обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

– обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления;

– регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

– наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

– установление государственных минимальных социальных стандартов;

– регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

– принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

– компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

– регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

– обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

– установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

– установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

– регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

– осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

– регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

– регулирование основ муниципальной службы.

Из числа предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, урегулированных федеральным законодательством, к местному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения:

- общественная безопасность и правопорядок;

- владение и пользование землей и другими природными ресурсами;

- разграничение государственной собственности;

- природопользование;

- охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности;

- обеспечение особо охраняемых природных территорий;

- охрана памятников истории и культуры;

- общие вопросы образования, науки, культуры, физкультуры и спорта;

- обеспечение безопасности здоровья населения и решение проблем в области здравоохранения;

- защита семьи;

- социальное партнерство, социальная защита и социальное обеспечение;

- реализация мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий;

- установление общих принципов налогообложения и сборов;

- установление общих принципов организации местного самоуправления.

Перечень не является исчерпывающим и координируется в зависимости от социально-экономического микроклимата и развивающихся отношений между центром и регионами.

По данным вопросам, если они не регулируются федеральным законодательством, субъекты Федерации имеют право принимать нормативные акты при условии, что принятые ими акты не могут изменять нормы действующего федерального законодательства или в иной форме противоречить федеральным нормативным актам, регулирующим тот же предмет.

Однако в каждом субъекте Российской Федерации существуют свои особенности местного самоуправления. Федеральное законодательство обусловлено модельностью поведения законодательства парламентов регионов. Большинство вопросов местного самоуправления должно регулироваться федеральным законодательством. Вместе с этим трудно не согласиться с мнением профессора Б.А. Страшуна, который отмечает, что особая глава Конституции устанавливает принципы и гарантии местного самоуправления, однако в подробности не вдается, ибо эта сфера компетенции субъектов Федерации⁸³.

Поскольку в подавляющем большинстве случаев в федеральных законодательных актах предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления устанавливаются применительно к органам местного самоуправления вообще, а не к тому или иному уровню самоуправления, перед органами государственной власти субъектов Федерации встала задача разделить сферу приложения управленческого труда между городскими, районными, сельскими, поселковыми и другими органами местного самоуправления. При этом разграничению подлежала деятельность органов местного самоуправления, установленная не только федеральными органами государственной власти, но и самими органами государственной власти субъектов Федерации⁸⁴.

Законодательство субъектов Федерации по регулированию местного самоуправления должно носить дополняющий характер по отношению к федеральному законодательству. Основой такого дополнения должны служить традиции и обычаи коренного населения, проживающего на той или иной территории муниципального образования, исторические особенности функционирования местного самоуправления. Поэтому нормы законодательства о местном самоуправлении должны учитывать эти, на наш взгляд, важнейшие составляющие элементы фундамента местного (общинного) самоуправления в конкретном административно-территориальном образовании.

Хотя в России подразделение полномочий органов местного самоуправления на обязательные и факультативные не принято, пишет А.А. Уваров, целесообразность подобного институционального подразделения этих полномочий вызывается следующими соображениями: во-первых, таким путем будет определена зона интересов государства, в которой при строгом соблюдении конституционного принципа невмешательства в деятельность органов местного самоуправления со стороны государственных органов государство сможет в законодательном порядке направлять деятельность органов местного самоуправления в своих интересах, закреплять особую ответственность этих органов за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательных полномочий; во-вторых, с ориентацией на реализацию обязательных полномочий можно будет формировать государственные социальные стандарты и рассчитывать минимальные местные бюджеты; в-третьих, для самих органов местного самоуправления таким путем будут определены приоритеты в их собственной деятельности⁸⁵.

Объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления обычно определяется: 1) действующим законодательством; 2) обычным правом, если законы почему-либо формально не предусматривают те или иные отрасли городского хозяйства; 3) инициативой муниципальных органов, если в действующем законодательстве не содержится прямого запрещения органу самоуправления заниматься каким-либо кругом дел, а эти дела по новизне своей не стали и местной традицией⁸⁶.

Таким образом, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

– принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

– обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

– регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

– регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

– обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

– наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

– принятие региональных программ развития местного самоуправления;

– защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

– обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

– обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

– установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

– компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

– регулирование законами субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

– законодательство о муниципальной службе;

– принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

– установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Учет особенностей в созидании местного самоуправления в регионах наделяет субъекты Российской Федерации компетенциями дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также других органов местного самоуправления.

Функции местного самоуправления в условиях федеративных отношений
Функция непосредственного обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п.	Функция рационального и эффективного привлечения трудовых и природных и иных ресурсов инфраструктуры муниципальных образований. Выявление и оптимальное использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безработицы, повышению благосостояния населения	Функция обеспечения взаимосвязи населения с органами управления организации осуществления гражданами форм непосредственной демократии в условиях федеративных отношений

Следует поддержать точку зрения, высказанную Э.А Уткиным и А.Ф. Денисовым, которые отмечают, что хотя масштаб местных ресурсов невелик, в целом по стране они составляют значительную величину⁸⁷.

Дело в том, что значительная часть земельных участков и иных ресурсов располагается в границах муниципальных образований. В настоящее время коренным образом право органов местного самоуправления на такие ресурсы является призрачным, поскольку отсутствует четко налаженный правовой и организационный механизм управления объектами, находящимися на территории муниципальных образований и на которые у органов местного самоуправления может возникать право владения, пользования и распоряжения.

Например, пруды и обводненные карьеры. По данным исследований автора, в этой области правоотношений существует огромное множество проблем, как правовых, так и организационных⁸⁸. Так, в настоящее время многие органы местного самоуправления не установили, какие водные объекты обособленные и какие из них могут находиться в ведении местных администраций. А с экономической точки зрения это очень важно, ведь ресурс таких объектов является не изученным. Например, местные администрации не представляют, какую реальную прибыль могут приносить такие природные объекты. Исключением в таком незнании могут быть лишь знания размера платы за аренду конкретного водоема, отданного индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу.

Потенциал ресурсов, которыми располагают органы местного самоуправления, настолько велик, насколько велик страх перед органами исполнительной государственной власти за самостоятельное формирование инфраструктуры муниципальных образований в условиях новых федеративных отношений в России.

Вместе с этим в Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения. Однако, на наш взгляд, следует определить пределы самостоятельности в решении вопросов местной жизни. Проблема, о которой пишут многие ученые государствоведы, это проблема определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.

Итак, к собственной компетенции местного самоуправления в настоящее время отнесено следующее:

– принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

– владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

– местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

– комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

– содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

– организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

– организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

– охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

– регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

– создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

– контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

– регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

– организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

– организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

– муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

– благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

– организация утилизации и переработки бытовых отходов;

– организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

– организация и содержание муниципальных архивов;

– организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

– создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

– создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

– сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

– организация и содержание муниципальной информационной службы;

– создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

– создание условий для организации зрелищных мероприятий;

– создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

– обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

– участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

– обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Задачи органов местного самоуправления
социальные	обязательные	делегированные
социальные полномочия включают вопросы жизнедеятельности местного сообщества, которые оно не обязано, но может при желании решать по собственной инициативе за счет собственных средств. Примером могут служить традиции и обычаи местных сообществ	Обязательные полномочия включают вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, решать которые органы местного самоуправления обязаны в соответствии с Уставом муниципального образования и законодательством о местном самоуправлении	к делегированным полномочиям относятся отдельные государственные полномочия, переданные органами государственной власти в соответствии с законом органам местного самоуправления

Вместе с этим следует условно классифицировать полномочия органов местного самоуправления на непосредственные и второстепенные. То есть полномочия, в которых органы местного самоуправления в первом случае выступают непосредственными исполнителями работ, во втором лишь участниками возникших правоотношений. Например:

непосредственные полномочия	второстепенные полномочия
А) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; Б) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; В) уборка и вывоз мусора; Г) выделение земельных участков, другие земельные правоотношения; Д) благоустройство и озеленение территории муниципального образования; Е) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и др.	А) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; Б) обеспечение связи; В) обеспечение дорожной инфраструктуры; Г) охрана общественного порядка; Д) пожарная безопасность; Е) спасение людей на водных объектах и др.

Необходимо отметить, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией задач органами местного самоуправления.

В связи с этим можно сказать, что, конечно, легко контролировать того, у кого нет денег. Например, странным на наш взгляд будет выглядеть осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления по расходованию местных финансов, обеспеченных внутренней организационной структурой муниципально-хозяйственного сектора экономики территорий. Такой контроль может разрушить оптимизацию обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления исходя из соблюдения установленных принципов выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности и в свою очередь, свести на нет общие принципы самоуправления как определяющие начала в построении демократии на всем пространстве Российского государства.

Как отмечает И.А. Тукушева, в настоящее время отсутствует динамика в сфере финансового обеспечения органов местного самоуправления. В частности, это касается многочисленных сельских поселенческих муниципальных образований, бюджет которых в большей своей массе является дотационным. В регионах с характеризующимся уровнем стабильности в социально-экономическом секторе дотационными, по оценкам финансовых учреждений разных регионов, являются бюджеты более 70 % муниципальных образований⁸⁹.

Как справедливо отмечают Э.А Уткин и А.Ф. Денисов, при распределении полномочий важно найти оптимальное решение того, какую функцию следует передавать на принципе исключительного исполнения, а для какой устанавливать совместную ответственность различных уровней управления. С точки зрения повышения эффективности управления необходимо стремиться к тому, чтобы во всех областях отношений, в которых неизбежна совместная ответственность, между различными уровнями управления определялся участник, координирующий усилия органов власти различного уровня по решению совместной задачи⁹⁰.

Органы государственной власти в целях контроля за исполнением делегированных полномочий вправе:

– запрашивать необходимую информацию от органов и должностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий и целевом использовании средств;

– производить проверки деятельности органов местного самоуправления;

– назначать уполномоченных представителей для оперативного контроля за выполнением делегированных полномочий и за целевым использованием выделенных ресурсов;

– осуществлять методическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправления по вопросам выполнения переданных государственных полномочий.