Тема 5: «Характеристика муниципально-правовых отношений и пути разрешения проблем в процессе становления и развития органов местного самоуправления»

1. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) закрепила, что под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Местное самоуправление, являясь решающим социально-правовым фактором возникновения и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, воплощает в себе триединые начала: как института гражданского общества, института правового положения личности и института организации публичной власти²⁷.

В первую очередь следует отметить, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эти органы являются особой системой, представляющей публичную власть – власть народа. Как отмечает профессор А.А. Уваров, прежде чем анализировать систематизирующие факторы местного самоуправления, необходимо также обратить внимание на две основные особенности этой системы. Первая особенность заключается в том, что система местного самоуправления - это социальная система, предназначенная для оптимизации управленческих процессов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения. Вторая особенность определяется тем, что основные параметры и цели функционирования этой системы задает при помощи правовых норм государство в отличие от систем, существующих, например, в живой природе, система местного самоуправления спроектирована и создана самим человеком для достижения общеполезных целей. Однако это нисколько не исключает объективности существующей между ее компонентами взаимосвязи²⁸. По мнению Т.М. Бялкиной, вопрос о сущности местного самоуправления, его роли в государственном устройстве, во взаимоотношениях с государственной властью в целом продолжает оставаться дискуссионным. До сих пор в государствоведческой науке местное самоуправление представляется либо как совершенно обособленный от государственной власти институт, либо как ее прямое продолжение на местном уровне²⁹. Такой же позиции придерживается Е.М. Ковешников, по словам которого «особенно актуальное значение приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества»³⁰.

Главная сложность в построении эффективной модели взаимоотношений государства и местного самоуправления, как представляется, заключена в формулировке ст. 12 Конституции Российской Федерации, которая задает вектор обособленного рассмотрения местного самоуправления от системы государственной власти. Отдельные исследователи сравнивают, сопоставляют те или иные стороны местного самоуправления с теми или иными сторонами системы государственного управления, но в целом системный, комплексный подход к организации государственного управления и местного самоуправления как единой системы управления, осуществляемой в рамках функционирования единой публичной власти в России, до сих пор не сформирован³¹.

Несмотря на конституционную норму о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, пишет Г.Н. Чеботарев, они по нашему мнению, являясь публичными властными органами, составляют неотъемлемый элемент вертикали публичной власти³². Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Так В.В. Лазарев отмечает, что в Основном законе употреблено слово «самостоятельно» (см. ст. ст. 12,130,131), и на этом приходится акцентировать внимание, поскольку может создаться ложное впечатление о самостоятельности соответствующих органов, их независимости, в том числе и по отношению к населению, к остальным формам народного волеизъявления.

Такая опасность реальна и в практической деятельности органов местного самоуправления, тем более, что перечень вопросов, решаемых местным самоуправлением и его органами, их формулирование в ст. 130 и 132 не совпадают. Муниципальные органы самостоятельно решают вопросы местного значения. Эта самостоятельность по-разному реализуется ими в соответствующих сферах, но в главном она предполагает, что органы местного самоуправления в рамках, установленных законом, действуют свободно, исключается санкционирование, подтверждение или отмена актов, принятых ими в пределах ведения³³.

Из действующего законодательства, отмечает Л.А. Окуньков, можно понять, что к предметам ведения органов местного самоуправления, кроме названных, относятся муниципальный жилой фонд, муниципальные дороги, местные системы энерго-, водо- и теплоснабжения, планирование и застройка населенных пунктов, благоустройство и санитарное благополучие, системы местных коммуникаций, коммунальное хозяйство, муниципальный транспорт и др. Местное значение этих вопросов относительно. Хотя в оптимальном решении их заинтересовано прежде всего местное население, для государства в целом оно тоже небезразлично, поскольку вся политика государства согласно Конституции направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В современном законодательстве структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Как отмечают Е.В. Мухова и Н.И. Ляхова, по способу образования и делегирования полномочий органы местного самоуправления делятся на выборные и другие. Первые отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по реше­нию вопросов местного значения. Вторые создаются для обес­печения этих полномочий и могут подразделяться на фор­мируемые на добровольной основе с последующим утверж­дением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе ко­оптации по установленным нормам (муниципальные комис­сии: административная, жилищная и пр.). Выборные орга­ны получают полномочия непосредственно от населения. Органы, формируемые иными способами, получают свои пол­номочия чаще всего от выборных органов.

По назначению органы местного самоуправления делят­ся на органы общего и специального назначения (или орга­ны с широкой и узкой специализацией). Под первыми пони­маются те органы, деятельность которых распространяется на все или большую часть сфер деятельности местного само­управления (представительный орган, администрация, а так­же такие органы, как финансовый орган или орган по уп­равлению муниципальной недвижимостью). Под вторыми понимаются «отраслевые» органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (напри­мер, городской транспорт, образование, культура и т.д.)³⁴.

Является обязательным наличие в структуре органов местного самоуправления:

а) представительного органа муниципального образования;

б) главы муниципального образования;

в) местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Хотя могут быть и исключения. Например, Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. То есть глава сельского муниципального образования может занимать две должности одновременно.

Многие вопросы в системе организации местного самоуправления должны решаться на основе Устава муниципального образования. Так Р.В. Бабун отмечает, что Устав муниципального образования – это его конституция.

Понятие устава муниципального образования в Федеральном законе не сформулировано, что позволяет отдельным авторам приравнивать данный документ к «местной конституции». Но называть их этим термином нелогично потому, что данные документы по своему содержанию являются не первичными документами, создающими те или иные нормы государственного права, а документами, на 80-90% воспроизводящими законы (федеральные или субъектов Федерации) и лишь на 10-20% первично регулирующими общественные отношения в сфере местного самоуправления³⁵.

Профессор Ю.А. Тихомиров отмечает, что на долю уставов муниципальных образований приходится определение в соответствии с федеральным и областным законодательством общих принципов выборов и количества выбираемых депутатов. Правда, законы некоторых субъектов Российской Федерации предусматривают закрепление в уставах и других моментов организации выборов. Например, в Законе о местном самоуправлении в Воронежской области установлено, что схема избирательных округов и применяемая избирательная система подлежат обязательному закреплению в Уставе муниципального образования³⁶.

Кроме того, органы местного самоуправления имеют право на правотворческую деятельность. Так, правотворчество в области местного самоуправления является относительно самостоятельной категорией и означает деятельность органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления и населения муниципальных образований, направленную на познание и оценку правовых потребностей населения муниципальных образований и государства, издание уполномоченными субъектами правовых актов в области местного самоуправления³⁷.

Отдельные исследователи полагают, что представительным органам местного самоуправления необходимо представить право законодательной инициативы в парламентах субъектов в составе РФ.

Наделение правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ представительных органов муниципальных образований должно найти отражение в конституциях (уставах) субъектов РФ. А порядок реализации данного права должен быть закреплен в законе субъекта РФ и регламенте законодательного органа субъекта РФ³⁸.

Наименования вышеперечисленных обязательных органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Традициям и обычаям местного самоуправления посвящен первый параграф книги.

Структура органов местного самоуправления в случае образования нового муниципального образования или преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме.

В муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек такой порядок реализуется на сходе граждан.

Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. 

Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Извлечение

Определение Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2003 г. 471-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сулейманова Сулеймана Омаровича на нарушение его конституционных прав положением части второй статьи 2 Закона Тверской области "О собраниях (сходах) граждан в Тверской области"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе заместителя Председателя В.Г. Стрекозова, судей М.В. Баглая, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, рассмотрев по требованию гражданина С.О. Сулейманова вопрос о возможности принятия его жалобы к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, установил:

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин С.О. Сулейманов оспаривает конституционность положения части второй статьи 2 Закона Тверской области «О собраниях (сходах) граждан в Тверской области», согласно которому к компетенции собраний (сходов) граждан может быть отнесено избрание старост и комитетов общественного самоуправления населения. По мнению заявителя, данное положение нарушает его конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления и противоречит статьям 32 (часть 2), 130 и 131 Конституции Российской Федерации, поскольку предусматривает избрание старост не на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Из названных конституционных положений вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований, иные же органы и должностные лица местного самоуправления (как и органы территориального общественного самоуправления) образуются в соответствии с уставами муниципальных образований.

Оспариваемое положение Закона Тверской области «О собраниях (сходах) граждан в Тверской области», предусматривая возможность отнесения к компетенции собраний (сходов) граждан избрание старост, являющихся представителями территориального общественного самоуправления как самоорганизации граждан по месту их жительства, не носит императивного характера, оставляя выбор варианта регулирования данного вопроса в уставах муниципальных образований на усмотрение самих местных сообществ.