1.3. Формирование и реализация программ обновления основных фондов предприятий коммунального комплекса

Экономические условия функционирования организаций коммунального комплекса связаны с низким уровнем платежеспособности потребителей и нестабильным финансированием отрасли. Предприятия отрасли, не имея достаточных доходов от оплаты предоставленных жилищно-коммунальных услуг, долгое время не осуществляли инвестирования в основные производственные фонды в объемах, необходимых не только для развития инфраструктуры, но и для ее поддержки. Все это привело к ряду проблем, основными из которых являются [37, с.12]:

- недостаточное развитие коммунальных систем для обеспечения возрастающих потребностей общества, в том числе связанных с новым строительством жилья и других объектов;

- неравномерное распределение коммунальных мощностей, приводящее к неэффективному использованию ресурсов;

- высокий уровень морального и физического износа объектов и сооружений;

- неэффективное использование природных ресурсов в виде потерь ресурсов при транспортировке, а также тепловой и электрической энергии в процессе производства и транспортировки до потребителей;

- низкая эффективность системы управления в жилищно-коммунальном хозяйстве, преобладание административных методов хозяйствования.

Объекты коммунальной инфраструктуры, несмотря на реализацию эффективных мероприятий в рамках проводимой реформы, находятся в изношенном состоянии. Нормативный срок отслужили около 60 процентов основных фондов коммунального хозяйства, часть из них изношены до предела и нуждаются в обновлении. Большой удельный вес в себестоимости услуг предприятий жилищно-коммунального комплекса занимают затраты на аварийный ремонт. Такая ситуация приводит к низкому качеству оказываемых услуг и, как следствие, неудовлетворенности потребителей, а также является причиной убыточности предприятий данной сферы.

Проблема может быть решена только при проведении масштабной модернизации или существенного обновления основных фондов коммунальных предприятий. Причем необходима замена аварийно-восстановительных работ на планово-предупредительный ремонт, поскольку стоимость первых в 2,5-3 раза выше стоимости работ, проводимых в плановом порядке.

Для ликвидации сложившейся ситуации в коммунальном комплексе на федеральном и муниципальном уровне разрабатываются и реализуются целевые программы.

В целях повышения эффективности и надежности работы коммунальной инфраструктуры, обеспечения доступности коммунальных услуг для потребителей разработана и успешно реализуется федеральная целевая программа "Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 - 2020 годы", утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010г. № 102-р [97, с.12]. Данная программа направлена на масштабную модернизацию и обновление основных фондов отрасли,

Согласно Концепции приоритетным является реализация программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, а также привлечение частных инвестиций в коммунальную инфраструктуру - переход к установлению долгосрочных тарифов и стимулирование заключения концессионных соглашений. Применение долгосрочных тарифов согласно Концепции создаст мотивацию для организаций коммунального комплекса к сокращению затрат, в том числе за счет сокращения потерь ресурсов, а также снизит риски инвестирования. Переход от договоров аренды систем коммунальной инфраструктуры к концессионным соглашениям, с одной стороны, позволит в максимальной степени защитить вложения инвесторов, а с другой – сохранить в государственной и муниципальной собственности системы жизнеобеспечения.

Реализация вышеназванной концепции позволит обеспечить:

- повышение эффективности муниципального коммунального хозяйства за счет ускоренного замещения унитарных предприятий частными операторами либо перевода в установленном порядке в частную собственность объектов коммунальной инфраструктуры;

- создание системы планирования развития и модернизации коммунальной инфраструктуры посредством реализации программ комплексного развития, направленных на обеспечение надежности и качества снабжения коммунальными ресурсами при соблюдении доступности их для населения;

- формирование системы тарифного регулирования, нацеленной на повышение надежности и эффективности поставки коммунальных ресурсов, стимулирующей инвестиции в коммунальную инфраструктуру, в том числе предусматривающее формирование долгосрочных экономически обоснованных тарифов, наличие инвестиционных надбавок, а также использование двухставочных тарифов.

Иными словами, согласно Концепции инвестиционные затраты на модернизацию и обновление основных фондов будут заложены в тариф и покрываться платежами потребителей коммунальных услуг.

Важно отметить, что не так давно предприятия коммунальной сферы перешли на самофинансирование [68, с.1; 71, с.3]. Потребители в настоящее время покрывают платежами все затраты по производству услуг. Уровень платежей граждан достиг 100 % экономически обоснованных затрат на содержание и ремонт жилого помещения и предоставление коммунальных услуг [70, с.8; 72,с.6]. В то же время отменен порядок установления различных по величине тарифов на коммунальные услуги в зависимости от групп потребителей. Эти мероприятия привели к резкому повышению тарифов на коммунальные услуги для населения. [67, с.18]. Ситуация усугубляется кризисным состоянием экономики в настоящее время и снижением платежеспособности населения.

Концессионные соглашения предполагают передачу объектов коммунальной сферы в частную собственность. Однако нет гарантий, что приход частного бизнеса в жилищно-коммунальное хозяйство приведет к рациональному использованию полученной прибыли и осуществлению мероприятий по обновлению основных фондов и модернизации жилищно-коммунального хозяйства.

Оценка состояния и анализ развития жилищно-коммунальной сферы в предшествующие годы свидетельствует о том, что без бюджетной поддержки решение глобальных проблем обновления производственного потенциала затруднительно. В связи с этим вопрос о финансовой поддержке частично решается в рамках осуществляемой реформы.

На основании Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» был создан Фонд содействия реформированию ЖКХ [104, с.35].Финансирование капитального ремонта жилых домов, создания и поддержания объектов коммунальной инфраструктуры из средств Фонда осуществлялось вплоть до 2012 года.

Целями деятельности данного Фонда явилось:

- создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства;

- формирование системы жилищного самоуправления и реализация эффективных механизмов управления жилищным фондом;

- внедрение ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда.

В рамках вышеназванного закона осуществлялась реализация региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов. Эффективность реализации данных программ была достаточно высокой. Срок функционирования данного Фонда был продлен на два года.

За счет средств фонда также осуществлялась реализация региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.

Очевидно, что основной сферой финансирования здесь являлось не коммунальное хозяйство, а жилищная сфера, в частности проведение работ по капитальному ремонту домов. К видам работ по капитальному ремонту многоквартирных домов в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесены:

1) ремонт внутридомовых инженерных систем электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения, водоотведения, в том числе с установкой приборов учета потребления ресурсов и узлов управления (тепловой энергии, горячей и холодной воды, электрической энергии, газа);

2) ремонт или замена лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации, при необходимости ремонт лифтовых шахт;

3) ремонт крыш;

4) ремонт подвальных помещений, относящихся к общему имуществу в многоквартирных домах;

5) утепление и ремонт фасадов.

То, что целью деятельности Фонда не является восстановление и обновление основных фондов коммунальных предприятий, прежде всего инженерных сетей электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения, водоотведения, а также других фондов производственного назначения, имеющих первостепенное значение для жизнедеятельности населения и города, отрицательно сказывается на эффективности деятельности коммунальной сферы.

Следует, однако, отметить, что в рамках государственной поддержки реализовались и другие программы. Например, государственная программа «Чистая вода», утвержденная распоряжением Правительства РФ г. N 1235-р от 27 августа 2009, была направлена на реформирование и модернизацию сектора водоснабжения и водоотведения [15, с.2-8].

Целями программы «Чистая вода» являлись:

- улучшение качества питьевой воды, подаваемой населению и другим потребителям, и доведение услуги по водоснабжению до уровня, отвечающего потребностям жизнедеятельности человека;

- определение требований по обеспечению потребителей питьевой водой при нарушениях функционирования централизованных и нецентрализованных систем питьевого водоснабжения;

- повышение качества управления объектами водоснабжения.

Осуществлялась реализация следующих задач:

1. Привлечение частных инвестиций в сектор водоснабжения и водоотведения на основе прозрачной системы государственного регулирования, обеспечивающей баланс интересов потребителей, собственников и операторов систем водоснабжения и водоотведения. Реализация этой задачи связана с совершенствованием законодательства в области государственного регулирования, определяющего сферы ответственности частного бизнеса, органов государственной власти и местного самоуправления, запуском в секторе водоснабжения концессионных механизмов, переходом к долгосрочным тарифам, созданию инвестиционных институтов и развитию других механизмов государственно-частного партнерства.

2. Формирование системы государственных обязательств и системы контроля в секторе водоснабжения и водоотведения, включая стандарты качества воды, стандарты потребления и другие целевые индикаторы, обеспечивающие безопасность и надежность предоставления услуг.

3. Обеспечение финансовой помощи в реализации инвестиционных программ в секторе водоснабжения и водоотведения, а также:

- реализация крупных, капиталоемких проектов по реформированию систем водоснабжения;

- облегчение доступа частных операторов к рынку заимствований;

- снижение стоимости привлекаемых средств;

- софинансирование региональных и местных проектов при условии осуществления ими реформы сектора водоснабжения и водоотведения.

4. Стимулирование производства инновационного отечественного оборудования, технологий и материалов, необходимых для создания и обеспечения функционирования систем водоснабжения и водоотведения в соответствии с современными стандартами.

5. Гарантированное обеспечение чистой питьевой водой объектов социальной инфраструктуры, включая школы, детские сади и больницы, в том числе с использованием систем фильтрации воды.

6. Повышение информационной прозрачности, создание единой информационной аналитической базы, обеспечивающей государство объективной информацией о состоянии и развитии сектора водоснабжения и водоотведения, включая классификацию территорий по качеству источников воды, финансовому и техническому состоянию организаций сектора водоснабжения, характеристикам потребителей воды и другим показателям.

7. Создание новой модели поведения граждан и других потребителей воды, вовлечение их в процесс повышения эффективности использования воды и ресурсосбережение.

Эта программа предполагала реализацию концессионных механизмов в секторе водоснабжения, совершенствование нормативно-правовой базы в сфере питьевого водоснабжения, строительство объектов водоснабжения, мероприятия, связанные с обеспечением населения бутилированной питьевой водой, с доочисткой питьевой воды.

Предполагаемые мероприятия были направлены на улучшение качества воды посредством ее доочистки, однако практически не предусматривали мероприятий по обновлению отслуживших свой срок основных фондов, от которых в первую очередь зависит качество предоставляемых услуг в сфере водоснабжения.

В Воронежской области была успешно реализована областная целевая программа "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Воронежской области на 2006 - 2010 годы" [74, с.2-10].

Целями данной программы являлись:

- обеспечение стабильного функционирования жилищно-коммунального комплекса Воронежской области;

- повышение качества предоставляемых услуг жизнеобеспечения;

- улучшение жилищных условий населения;

- переселение граждан из ветхого и аварийного жилья;

- обеспечение опережающего развития коммунальной инфраструктуры для увеличения предложения жилья на конкурентном рынке жилищного строительства, удовлетворяющего увеличивающемуся платежеспособному спросу населения;

- развитие жилищной сферы;

- обеспечение доступности жилья для жителей Воронежской области;

- совершенствование договорных отношений между производителями, поставщиками и потребителями жилищно-коммунальных услуг;

• государственная поддержка модернизации отраслей жилищно-коммунального хозяйства;

- нормативное закрепление прав, обязанностей, ответственности субъектов рыночных отношений в сфере управления жилищно-коммунального комплекса.

В рамках данной программы были реализованы следующие мероприятия:

- содействие в привлечении инвестиций (в том числе частных) в сферу жилищно-коммунального хозяйства;

- модернизация и замена ветхих тепловых сетей;

- содействие в оснащении приборами учета тепла;

- строительство и модернизация муниципальных отопительных котельных;

- содействие в переселении граждан из ветхого и аварийного жилья на территории Воронежской области.

Среди мероприятий этой программы мероприятия, обеспечивающие замену изношенных основных фондов, например в водопроводно-канализационном хозяйстве, были предусмотрены в минимальном объеме.

В Воронежской области качество питьевой воды является неудовлетворительным. Региональная целевая программа "Обеспечение населения качественной питьевой водой и организация водоотведения в Воронежской области на 2006 - 2010 годы " [73, с.2-10] была ориентирована на достижение следующих целей:

- улучшение обеспечения населения Воронежской области питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве;

- повышение степени очистки сточных вод;

- сокращение объема загрязняющих веществ, сбрасываемых в водные объекты;

- улучшение на этой основе состояния здоровья населения Воронежской области;

- восстановление, охрана и рациональное использование источников питьевого водоснабжения.

Среди задач программы была поставлена задача «сохранение имеющегося потенциала мощности систем водоснабжения и водоотведения за счет проведения необходимых объемов реконструкции, технического перевооружения».

Кроме того, решались следующие задачи:

- развитие и совершенствование систем централизованного хозяйственно-питьевого водоснабжения и водоотведения;

- обеспечение качества питьевой воды путем внедрения инновационных способов очистки;

- поиск новых источников подземных вод и их освоение с целью обеспечения населения Воронежской области качественной питьевой водой;

- предотвращение загрязнения и истощения источников питьевого водоснабжения за счет ликвидации непригодных к дальнейшей эксплуатации скважин, восстановления зон санитарной охраны на действующих водозаборах;

- повышение эффективности и надежности функционирования систем водоснабжения за счет реализации водоохранных, технических и санитарных мероприятий;

- совершенствование систем учета и контроля за потреблением питьевой воды;

- осуществление развития нормативной правовой базы и хозяйственного механизма водопользования, стимулирующего экономию питьевой воды.

Основные мероприятия программы были направлены на развитие систем водоснабжения и водоотведения в районах Воронежской области и поисково-разведочные, оценочные, прогнозные, ликвидационные работы для улучшения качества водоснабжения населения Воронежской области.

Выполнение мероприятий программы в целом привело к улучшению ситуации в секторе водоснабжения и водоотведения в области, но не обеспечило решения проблем в городском Водоканале. Мероприятия программы практически не предусматривали обновления основных фондов, в том числе перекладку водопроводных и канализационных сетей. В годы реализации данной программы замена полностью изношенных сетей в городе Воронеже не превышала 7 км в год.

Программный подход, реализуемый в последние годы, можно охарактеризовать как целевой и ориентированный на обновление производственного потенциала предприятий коммунальной сферы. В частности, в целях обеспечения населения качественными услугами по водоснабжению и водоотведению, начиная с 2011 года, в Воронежской области реализуется целевая программа «Чистая вода» Воронежской области на период 2011-2017 г. На реализацию мероприятий в 2011-2013 годах было выделено 2235,9 млн руб. из областного бюджета, 214,2 млн руб. из местных бюджетов и 1395,2 тыс. руб. из федерального бюджета. Общая сумма финансирования составила более 3845 млн руб. В настоящее время объем сетей водоснабжения и водоотведения, планируемых к замене в 2014-2020 годах, предусмотрен около 40 % от общего объема функционирующих сетей. На решение проблем водоснабжения и водоотведения, в том числе строительство объектов соответствующего назначения, объем финансирования в 2014-2020 годах планируется в размере более 2900 млн руб. Кроме того, в 2012-2013 гг. в соответствии с программой газификации Воронежской области за счет средств областного бюджета выполнены проектно-изыскательские работы и построены разводящие газовые сети в 29 населенных пунктах, которые будут получать природный газ из построенных газопроводов. Из 2860 домов с постоянным проживанием участвуют в газификации 1569, из них по состоянию на 05.09.2013 г. пользуются природным газом 524, и их число ежедневно увеличивается. Проведение данных работ запланировано в рамках государственной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами населения Воронежской области» до 2020 года. Решение поставленных задач позволит не только существенно обновить основные фонды коммунальных предприятий области, но и изменить их структуру.

В рамках программ, реализуемых и планируемых к реализации в Воронежской области, доля проектов по коммунальному хозяйству составляет более 65 % от общего количества проектов (рис. 1.2-1.4). Список важнейших инвестиционных проектов в жилищно-коммунальной сфере в Воронежской области представлен в табл. 1.2. Динамика реализации всех проектов представлена на рис. 1.2 [122, с.18-32].

Таблица 1.2

Список реализуемых в Воронежской области инвестиционных проектов в сфере производства и распределения электроэнергии, газа и воды

Наименование проекта, организация-заявитель	Срок реализации проекта
«Нововоронежская АЭС – 2» с энергоблоками №1 и №2, филиал ФГУП концерн «Росэнергоатом» городской округ город Нововоронеж	2007-2013гг
Строительство АГНКС, ООО "АвтоМетанГрупп" городской округ город Воронеж	2007-2011гг
Строительство газонаполнительной станции, ООО «Воронежская Газовая компания» Нижнедевицкий муниципальный район	2007-2012гг

Рис. 1.2. Общее число реализуемых и планируемых к реализации

инвестиционных проектов в коммунальной сфере Воронежской области

В части реализации инвестиционных проектов, в рамках которых предусмотрено обновление производственного потенциала коммунального комплекса области общая тенденция свидетельствует о снижении инвестиционной активности. Это связано с тем, что значительное число проектов финансировалось из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, а ряд перспективных проектов пока находятся на стадии рассмотрения. Анализ реализации проектов в последние годы показал, что основным источником финансирования являются собственные средства коммунальных предприятий (рис.1.3). Из общего числа реализуемых в 2011-2014гг. проектов основная доля (76 %) финансируется за счет собственных средств коммунальных предприятий области.

Рис. 1.3. Структура источников финансирования инвестиционных проектов

Анализ перечня наиболее крупных реализуемых и планируемых к реализации инвестиционных проектов в Воронежской области показывает, что их структура достаточно неоднородна. Следует отметить, что доля проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства значительна и составляет 66 % от общего числа реализуемых и планируемых проектов (рис. 1.4). В связи с масштабностью большая часть указанных проектов не обходится без финансовой поддержки из бюджетов различных уровней. Структура финансирования также неоднородна. Как свидетельствуют статистические данные, из всего объема финансирования по перечню реализуемых проектов более 60 % – это собственные средства инициатора проекта [122, с.18-32]. Причем следует отметить, что инициатором многих крупных объектов в коммунальной сфере являются органы местного самоуправления.

Рис. 1.4. Структура реализуемых и планируемых инвестиционных проектов

по отраслям народного хозяйства

Следует отметить, что одной из основных причин несвоевременного и некачественного обновления основных фондов коммунальных предприятий является недостаточное финансирование инвестиционных проектов в данной сфере. Вместе с тем, анализ современного состояния отрасли свидетельствует о том, что решение концептуальных задач реформирования по повышению эффективности функционирования жилищно-коммунального комплекса и обеспечению требуемого качества предоставляемых услуг, невозможно без научно-обоснованного подхода не только к проблеме поиска источников, но и целенаправленного использования финансовых средств на обновление основных фондов предприятий коммунальной сферы. Как свидетельствует практика, в ряде случаев имеет место неэффективное использование собственных средств коммунальных предприятий и нецелевое расходование бюджетных средств. По словам директора Академии коммунального хозяйства профессора В. Пивоварова [89, с.5], именно неэффективное использование поступающих в отрасль финансовых средств является одной из основных причин продолжающегося кризиса в жилищно-коммунальной сфере.

Таким образом, проведенный анализ состава, структуры и состояния основных фондов коммунальной сферы свидетельствует о необходимости реализации системного и планомерного подхода к обновлению производственного потенциала коммунальных предприятий. Анализ осуществления инвестиционных проектов по созданию, модернизации и обновлению основных фондов, а также реализации целевых программ, направленных на повышение эффективности функционирования предприятий жилищно-коммунальной сферы, свидетельствует о том, что не в полной мере учитываются региональные особенности, отсутствует плановый подход к определению объема и очередности обновления основных фондов. Кроме того, недостаточно эффективно расходуются финансовые средства, выделяемые на обновление основных фондов коммунальных предприятий.

В этой ситуации возникает потребность в реализации комплексного научно обоснованного подхода к обновлению основных фондов коммунальной сферы, внедрению эффективных механизмов, обеспечивающих планомерное обновление с учетом значимости фондов для обеспечения безаварийной работы коммунальных предприятий и производства качественных услуг в объеме, соответствующем спросу в конкретном городе или поселении. Реализация таких задач предполагает совершенствование процедуры разработки инвестиционных программ коммунальных предприятий, обеспечивающих целенаправленное и эффективное использование средств, направляемых на модернизацию жилищно-коммунального хозяйства с целью устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения городов и поселений.