Тема 13. Менеджмент органу державної влади.
Питання
1. Організаційна структура органу державної влади.
Складові менеджменту органу державної влади.
Стратегічне управління та формування програми діяльності органу державної влади.
Функціональний аналіз та контролінг діяльності органу державної влади
Увага! В лекції використано матеріали підручника: Мельник А.Ф. Державне управління: підручник / А.Ф. Мельник, О.Ю.Оболенський, А.Ю.Васіна; За ред. А.Ф.Мельник.- К.: Знання, 2009.- 582с. (с.365 – 471).
Організаційна структура органу державної влади.
Організація діяльності органу державної влади є визначальною функцією менеджменту. При розгляді цього питання слід згадати про двояке трактування категорії „організація”: як діяльність і як структурна суб’єктно-обєктна форма.
Організаційна структура державного органу – це сукупність структурних елементів (підрозділів, посадових осіб та ін.) та взаємозв’язок між цими структурними елементами. В основі побудови організаційної структури будь-якого органу управління покладено наявність вертикальних та горизонтальних зв’язків. Залежно від характеру зв’язків між структурними елементами органу управління можна виділити лінійну, функціональну та лінійно-функціональну структури.
Лінійна структура органу державної влади (рис.1) створюється на основі побудови апарату управління тільки із взаємопідлеглих елементів, у вигляді ієрархічної драбини, складові елементи якої перебувають у лінійній субординації між собою. Кожен працівник у лінійній структурі підлеглий та підзвітний тільки одному керівникові, і тому пов'язаний з вищестоящим підрозділом державного органу тільки через нього. Таким чином, а апараті державного органу створюється ієрархія підлеглості та відповідальності, що є за лінійної структури єдиним та домінуючим типом організаційних відносин.
У наш час є досить багато методів побудови структур управління, які використовуються в різноманітних методичних підходах. Найбільш поширеними методами є: досвідний, експертний, аналогій, нормативний, параметричний, технологічний, структуризації цілей, економіко-математичного моделювання, імітаційного моделювання.
Досвідний метод припускає вивчення рішень аналогічних завдань в інших організаціях, внесення пропозицій на основі аналізу ситуацій, що відбулись, та орієнтування на колективний досвід різних працівників.
Експертний метод також базується на досвіді фахівців, які добре знають сутність вирішуваних завдань, володіють достатньою інформацією про дійсні обставини даної організації та вільні у висловленні своєї думки.
Метод аналогій полягає в застосуванні організаційних форм та механізмів управління, що виправдали себе в організаціях з подібними характеристиками (характером вирішуваних питань, послуг, типом технології, обсягом виконуваних робіт тощо) стосовно організації, що проектується. На основі методу аналогій формуються типові рішення; схеми організаційних структур, типові положення про підрозділи, посадові інструкції.
Нормативний метод базується на використанні при побудові організаційної структури нормативів, серед яких можна вирізнити такі: норма керованості – відношення між кількістю керівників та підлеглих; граничні величини службовців для формування з них самостійних відділів, бюро, груп; нормативна чисельність персоналу за функціями управління та ін.
Параметричний метод використовується в тих випадках, коли систему управління можна описати за допомогою взаємопов’язаних параметрів, які характеризують керований об’єкт та керуючу систему (апарат управління).
Технологічний метод (або метод формування організаційної структури на основі технологічного процесу реалізації завдань управління) передбачає виконання роботи зі створення необхідних структур у такій послідовності: визначення цілей і завдань, а також функцій, які виконуються державним органом; виявлення обсягу необхідної інформації та характеру її носіїв; встановлення стандартного переліку робіт та операцій за кожною з функцій управління, а також алгоритмів їх реалізації, розрахунок на основі встановлених норм трудомісткості виконання управлінських робіт за окремими функціями управління; розподіл завдань і функцій між підрозділами структури управління.
Метод структуризації цілей передбачає розробку системи цілей організації включно з їх кількісним та якісним формулюванням та наступний аналіз організаційних структур з погляду відповідності їх системі цілей.
Метод економіко-математичного моделювання (зокрема організаційно-економічного та імітаційного) передбачає здійснення послідовно формалізованого опису розташування структурних елементів відповідного функціонального призначення, а потім – опису взаємодії цих елементів.
В основі організаційно-економічного моделювання лежить розробка графічних та математичних відображень розподілу прав і відповідальності, зв’язків між підрозділами та посадами, потоків інформації. Імітаційне моделювання передбачає побудову та використання моделей, які характеризують динаміку окремих показників об’єкта управління, взаємопов’язаних у вигляді системи моделей, кожна з яких показує зміни окремих параметрів, що відбуваються під впливом зовнішніх факторів або зрушень у співвідношенні елементів в об’єкті управління.
В українській практиці побудови структури управління державною установою – органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування – найчастіше використовується лінійно-функціональна схема побудови державного органу з підключенням до неї програмно-цільових ланок.
Найважливіші характеристики організаційних структур державних установ і організацій (кількість ланок управління, ієрархічність, чіткість розмежування функцій, повноважень і відповідальності по вертикалі і горизонталі у системі менеджменту державних органів; оперативність; надійність і організованість) лежать в основі критеріїв оцінки раціональності організаційної структури в цілому. До розряду таких критеріїв належать:
відповідальність складності організаційної структури складності об’єкта управління;
забезпечення на кожному зі щаблів управління відповідності між необхідними функціями і закріпленими правами для їх реалізації;
відсутність дублювання функцій;
оптимальне поєднання централізації та децентралізації виконавців, функцій, прав і відповідальності;
дотримання норм керованості;
ступінь надійності, оперативності, адаптивності, гнучкості, економічності, ефективності управління державними організаціями;
час проходження інформації від вищого керівництва до Складові менеджменту органу державної влади.
Ступінь менеджменту органу державної влади характеризує рис, на якому зображено його основні складові. При цьому підході менеджмент розглядається як форма практичної діяльності, що пов’язана з процесом прийняття рішень щодо найкращого використання ресурсів (капіталу, матеріалів та людей), з метою досягнення запланованих завдань, що забезпечують постійний розвиток організації.
Менеджмент можна також розглядати як вид людської діяльності, що становить систему функцій (планування, прогнозування, організацію, координацію, облік, контроль, мотивування). Ці функціональні компоненти менеджменту і виражають його сутність.
Як будь-якій організації, державній організації притаманні процеси управління, які є предметом менеджменту.
Ограни державної влади відрізняються від інших організацій тим, що притаманна їм адміністративна діяльність відрізняється від виробничої діяльності. Основним ресурсним компонентом системи менеджменту органу державної влади є державний службовець, специфіка діяльності якого полягає в такому: багатоманітність цілей; складність у вимірюванні результатів праці; технології, за якими важко виявити залежність між внеском та результатом. Той факт, що в середовищі бюрократії не було чіткого взаємозв’язку між ресурсами та вихідною продукцією, підмітив С. Норскоут Паркінсон. Щоб зрозуміти поведінку бюрократів, необхідно запитати: які дії відповідають інтересам бюрократії? Бюрократи не мають тієї системи стимулів, за якої їхня платня була б тісно пов’язана з кінцевим результатом роботи. Тому бюрократи прагнуть максимізувати масштаби своєї установи. Бюрократ конкурує з іншими чиновниками за одержання фінансових ресурсів. Ринкова конкуренція заміщується бюрократичною конкуренцією.
З погляду менеджменту орган державної влади або орган місцевого самоврядування, як і інша організація, має внутрішнє та зовнішнє середовище (рис).
Рис. Система управління державною установою та формування системи її цілей
Основні внутрішні змінні в органі державної влади, які вимагають уваги від керівництва, - це цілі, завдання, структура, технологія і люди.
Цілі органу державної влади – це те, заради чого він створюється і функціонує. Структура органу державної влади – це логічні взаємовідносини рівнів управління і функціональних сфер, збудовані в такій формі, яка дає змогу найбільш ефективно досягти його цілей. На основі рішення керівництва про структуру кожна посада має ряд завдань, які розглядаються як необхідний внесок у досягнення цілей організації. Завдання, що закріплюються за особою в організації (держаним службовцем органу) набирають форми завдання як приписаної роботи, серії робочих функцій, які мають бути завершені в заданій формі в обмежений термін часу
Люди – найважливіша змінна для органу державної влади. Сучасний менеджмент ставиться до людей, що працюють в органах, не просто як до трудових ресурсів, робочої сили, кадрів або персоналу, а як до особистостей.
Рис.4. Ієрархія цілей органу державної влади
Рис.5. Етапи процесу управління за цілями
У процесі внутрішньо організаційного управління орган державної влади повинен враховувати його зовнішнє оточення в цілому, оскільки державна організація є відкритою системою, залежно від взаємообміну ресурсами, що вводяться, і результатами діяльності з зовнішнім світом. Фактори, що справляють негайний вплив на організацію, належать до середовища прямого впливу; всі інші – до середовища непрямого впливу. Всі фактори зовнішнього оточення взаємозалежні і взаємодіють між собою. Під складністю зовнішнього оточення розуміють кількість і різноманіття зовнішніх факторів, на які організація змушена реагувати. Рухомість середовища характеризується швидкістю, з якою в ньому відбуваються зміни. Щоб забезпечити виживання і досягнення поставлених цілей органи державної влади мають ефективно реагувати і пристосовуватися до змін зовнішнього оточення. Щоб здобути успіх у міжнародному середовищі, державний службовець повинен розуміти і брати до уваги розбіжності в культурі, економіці, законодавстві й політичній обстановці.