Учебник финансовое право 2022

тия финансовой деятельности государства. В такой ситуации любой полученный результат, вроде бы будет законным, если исполнители не нарушили установленную законом процедуру деятельности.

Факт отсутствия единой системы установленных законом принципов финансовой деятельности государства свидетельствует об отсутствии должного целеполагания в деятельности представителей государства и является одной из причин случаев подмены интересов государства интересами частного характера. Это связано с тем, что деятельность государства есть средство достижения поставленной цели. Как способ объективации поставленной цели финансовая деятельность государства есть не просто форма ее достижения, но также и средство, позволяющее одновременно решать определенные проблемы самого общества.

Целеполагание в таком случае выступает как принцип деятельности и как интегральный показатель, предопределяющий все другие принципы в этой сфере. Оно есть способ отражения в идеальной форме реального проявления той социальной действительности, в отношении которой реализуется финансовая деятельность государства. В процессе правового обеспечения целеполагание трансформируется в правовую материю, что обеспечивает, во-первых, обязательность установления целеполагания, а, во-вто- рых, придает ему ту направленность решения проблем социума, которая исключит подмену общих интересов частными.

В содержательном плане целеполагание призвано обеспечить наиболее оптимальный выбор осуществления финансовой деятельности государства из числа имеющихся вариантов. Как этап деятельности оно связано с разработкой финансовой политики государства, которая, в свою очередь, не должна противоречить объективным закономерностям общественного развития и должна соответствовать долговременным интересам общества как единого целостного организма. Важно также учесть, что под финансовой политикой мы понимаем не только постановку целей, но и весь процесс осуществления финансовой деятельности государства. При таком подходе финансовое право, будучи совокупностью правовых норм, выступает продолжением политики государства по обеспечению финансовыми ресурсами функций государства и развития всего общества. При этом оно, в свою очередь, оказывает обратное влияние на процесс выработки финансовой политики. К. Поппер по этому поводу указывал, что «все политические проблемы, в конце концов носят институционный характер, в политике важны не столько личные мнения, сколько юридическое оформление проблем».1

1 Поппер К. Открытое общество и его враги: Пер. с англ. Т. 2. М.: Феникс. 1992. С. 189.

71

Указанный аспект необходимости урегулирования нормами права этапа постановки целей государственного участия в финансовой сфере обусловлен её низкой результативностью для обеспечения потребностей общества. Кстати, в некоторой степени игнорирование целеполагания как объекта обеспечения нормами права отмечается в течение длительного этапа развития финансового права. Например, по мнению Берендтса Э.Н., финансовое право «исследует хозяйство государства, но не с точки зрения того, что полезно, целесообразно, а с точки зрения правовой, т.е. оно изучает те правовые нормы, которые лежат в основе хозяйственной деятельности государственной власти и ее органов, как деятельности не произвольной, а закономерной».1 На самом деле вопрос стоит в сфере распространения норм права. Реальная жизнь показывает, что необходимо распространить действие правовых норм не только на установление статусных вопросов для сторон правоотношений и порядок их деятельности, но и на этап постановки целей самой деятельности, установления формальных показателей качества целей. Иначе право в этой сфере окажется беззубым, чтобы противостоять использованию финансово-правовых механизмов не в интересах общества.

Для осуществления финансовой деятельности государства должна состоятся организационно-управленческая деятельность профильных финансовых органов, в которой одновременно участвуют органы общей компетенции и другие органы специальной компетенции в структуре аппарата государства, а также иных уполномоченных субъектов. С точки зрения скоординированности их деятельности, недопущения дублирования их функций важнейшую роль играет принцип системности финансовой деятельности государства, который от принципа системности финансового права отличается тем, что нацелен на обеспечение деятельности государства и его уполномоченных субъектов как единого целостного образования. Сама финансовая деятельность государства как совокупность этапов ее осуществления, форм и методов ее реализации, институциональных и структурных элементов как основы ее осуществления должна выступать как целостная совокупность названных показателей, что превращает ее в единую целостную систему.

В этом случае принцип системности финансовой деятельности государства должен быть подкреплен обоснованной финансовой политикой, которая должна пронизывать все этапы деятельности государства в финансовой сфере и нацелена на обеспечение публичных интересов. В отличие от названного принципа, в случае, когда говорят о системности

1 Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском Училище Правоведения. С.-Петербург. 1914.с. 10.

72

финансового права, имеют в виду порядок организации элементов отрасли финансового права, благодаря чему обеспечивается взаимосвязь и взаимодействие общей и особенной частей строения финансового права.

В содержательном плане процесс осуществления финансовой деятельности государства должен быть подчинен обеспечению публичных интересов общества в той части, в которой они стали интересами государства.1 Мы рассматриваем принцип обеспечения публичных интересов как мотив участия государства в осуществлении им финансовой деятельности.2 Заслуживает поддержки вывод Ю.А. Крохиной о том, что должен быть приоритет публичных интересов, который «охватывает все стороны финансовой деятельности государства и местного самоуправления и проявляется в качестве основной целеполагающей идеи, обеспечивающей согласованность действий участников финансовых правоотношений, влияющей на формирование системы финансового законодательства, финансовое правотворчество и правоприменительную практику».3

Критерием публичности интересов выступает количественный показатель лиц, интересы которых могут быть обеспечены. Причем не просто большое число лиц подразумевается, а неопределенное их число, т.е. все находящиеся на определенной территории, под которой понимаются жители муниципального образования, субъекта РФ или всей Федерации. В определенных случаях можно говорить обо всех пенсионерах, студентах или иных категориях населения. Таким образом, публичность в данном контексте понимается как нечто объединяющее большинство социума. Публичность интересов нами противопоставляется классовым интересам, когда в условиях отсутствия справедливости одни классы, по сути часть общества живет сама и решает общие проблемы за счет другой части общества. Об этом говорит Озеров И.Х.: «Налоговое бремя развешивается между отдельными группами в борьбе интересов, при этом более сильные успевают в той или иной степени уклониться от него, а более слабые несут его целиком».4

1Государственные интересы являются сгустком публичных интересов, во многом основой их реализации, поскольку призваны отражать сущность в целом государства.

2В этом плане субъект публичного права, пишет Ю.А. Тихомиров, «действует преимущественно для выражения и обеспечения не своего, а публичного интереса. Этому служит наделение субъекта публичными функциями и властными полномочиями, отступление от которых или извращение их противоречат природе публичного интереса». См. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2008. С. 93.

3Крохина Ю.А. Принципы финансового права: постановка проблемы систематизации //Ленинградский юридический журнал. 2013. № 3.

4Озеров И.Х. Финансовая реформа в России. Откуда у нас государство берет деньги и на что их расходует. М. 1906. С. 3.

73

Самым важным элементом таковых интересов в масштабе всего социопространства является целевая задача — сохранение народонаселения страны и условий его существования и развития. Сюда включается и внешняя оборона, обеспечение внутренней безопасности, решение экологических проблем, обеспечение экономического роста и т.д. Следует иметь в виду, что многие принципы финансовой деятельности государства на этапе ее реализации совпадают с принципами финансового права, поскольку нормы права в этом случае регулируют правоотношения и имеют ту же самую подчиненность принципам, как и сама финансовая деятельность государства.1 Речь идет, например, о принципе законности, содержание которого сводится к элементарному требованию, чтобы соответствующие отношения были урегулированы нормами права. Благодаря действию норм права устанавливаются единые для всех правила жизнедеятельности общества и в этом прежде всего их огромное значение.

Применительно к финансовой деятельности государства принцип законности предполагает порядок применения воли государства к сфере применения финансовых инструментов воздействия государства на все сферы жизнедеятельности общества, что оформляется нормами права. В итоге формируется финансовая деятельность как «осуществление действий, отношений, состояний любым, частным или публичным субъектом по созданию, оплате, обращению, обмену, накоплению, реализации и контролю прав мерной ценности посредством денежных знаков, ценных бумаг, иных финансовых инструментов мерной ценности и документов».2

Порядок применения соответствующих норм права предопределен содержанием отношений, подлежащих юридизации, то есть урегулированию положениями права. Например, оформление бюджетного кредита осуществляется нормами гражданского права и нормами бюджетного права. Но решающим фактором выступает правовой метод, выбор которого определяется государством. Если государству выгодно, чтобы другие участники правоотношений сами желали получить тот ре-

1 Когда мы говорим о принципах финансовой деятельности государства, то одновременно предполагаем, что они по своему содержанию являются принципами финансового права и к тому же получили свою оформленность нормами права. Еще Е.А. Ровинским принципы финансового права рассматривались как принципы финансовой деятельности государств. Цит. по: Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 46.

2 Финансовое право: учебник для бакалавров /отв. ред. заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор, Запольский Сергей Васильевич; руководитель авторского коллектива Киселёва О.И. М. 2013. С. 35.

74

зультат, который ставится государством перед вступлением в соответствующее правоотношение, то оно применяет метод юридического равенства. В названном случае бюджетного кредита отмечается именно такой случай.

Но если одной из сторон правоотношений является государство или его уполномоченный субъект и при этом государство не может обеспечить цель вступления в соответствующие правоотношения через механизм юридического равенства, то оно наделяет власть имущего правом односторонне воздействовать на поведение и волю другого субъекта, что реализуется посредством публично-правового метода. Таким образом, выбор публично-правового метода определяется наличием у государства потребности обязать другого субъекта выполнить что-либо или воздержаться от действий в интересах государства.

Определяющим обстоятельством для качества принципа законности является вопрос о том, насколько положения Конституции РФ определяют действующие законы в сфере финансового права. Речь идет не только о том, что положения Конституции устанавливают правовой режим отдельных наиболее важных аспектов функционирования финансовой системы государства. В этом плане можно сказать, что вся деятельность государства в сфере финансов предопределена нормами конституционного права. Именно они должны определять основные принципы, правила и направления финансовой деятельности.1

Однако вопрос стоит в том, насколько глубоко положения Конституции РФ проникают в содержание финансового законодательства. Каков механизм влияния Конституции РФ на направленность всего финансового законодательства как единого комплекса правовых актов? В целом эта задача возложена на Федеральный Конституционный суд РФ. Его задачей является обеспечение соответствия отдельных положений или отдельных нормативных правовых актов отдельным положениям и всей концепции Конституции РФ как целостному явлению. Но остается бесхозным вопрос о соответствии всего массива финансового законодательства Конституции РФ как единой правовой модели. Если рассматривать положения Конституции РФ как некоего компаса, который не просто фиксирует местоположение сторон, а как обязывающий акт развития государства и его законодательства в определенном направлении, то можно прийти к выводу о том, что ряд важнейших положений Конституции РФ реализуется не в полном объеме.

1 См.: Финансовое право: Учебник / О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева Ф59 и др.; Отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко.- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004.

75

Речь идет, например, о невыполнении положения ст. 7 Конституции, в которой указывается, что каждому человеку гарантируются условия достойной жизни. Учитывая, в стране более 20 миллионов человек имеют доход в день менее 100 рублей на все расходы, то этих людей можно назвать нищими. Поэтому бюджетное законодательство должно ввести положение, чтобы каждому человеку была предоставлена помощь в объеме не ниже потребительской корзины. Тот факт, что Правительство РФ решило поднять уровень МРОТ до размера потребительской корзины, следует оценить положительно. Но пока не установлен механизм обязательной помощи каждому человеку, который оказался в трудном положении. Этот вопрос оказался вне финансовых обязательств государства.

Учитывая, что государство сконцентрировало в своих руках огромные финансовые ресурсы, встает проблема о степени их отдачи. Принцип эффективности финансовой деятельности государства предполагает учет степени достижимости поставленных целей в процессе использования государством всех финансово-правовых механизмов. Он также направлен на выявление сдерживающих причин на пути получения запланированных конечных результатов. До настоящего времени государство применяет лишь точечные, несистемные меры в финансовой сфере, что не может дать значимого эффекта.

Для бюджетной сферы, например, названный аспект имеет определяющее значение, ибо бюджет, будучи финансовым планом, одновременно призван выполнять функцию модели государственного управления. Однако, в реальности в законе о бюджете определена в основном функция процедурного характера, показано сколько денег должно быть освоено по конкретным направлениям расходов, но нет ясных показателей, что должно быть получено по количественным и качественным параметрам в результате подобного «освоения» бюджетных ресурсов. Исторически такое состояние идет от времен СССР, когда существовал план социально-экономического развития страны, в котором определены были все количественные и качественные показатели, а в бюджете указывались лишь процедурные аспекты обеспечения отраслей народного хозяйства деньгами. В настоящее время единого плана развития народного хозяйства нет, и бюджет не содержит таковых показателей. Поэтому трудно говорить об эффективном расходовании бюджетных ресурсов, если в тексте закона о бюджете нет конечных показателей, на что будут потрачены деньги. Поэтому в практической деятельности деньги «осваиваются».

76

Эффективность финансовой деятельности государства нельзя измерять только количеством затрат на функционирование государственного аппарата по поводу осуществления финансовой деятельности государства. Этот показатель, конечно, важен, но не является определяющим. Главным критерием эффективности финансовой деятельности государства, считаем, может быть только надлежащее целеполагание и степень его объективации в реальной действительности.1 В этой связи правовое обеспечение эффективности финансовой деятельности государства должно учитывать не просто процедурные аспекты самой деятельности и контроля за ее осуществлением, а степень достижения конкретных цифр как показателей социально-экономических изменений.

Принцип плановости, относящийся к организации финансовой деятельности государства предполагает учет экономического способа производства, когда каждый человек, хозяйствующий субъект, осуществляя экономическую деятельность, организует ее на основе определенного плана. Несмотря на то, что государство обременено задачами текущего характера, вынуждено обеспечивать устойчивую политику на перспективу, поэтому план в форме целеполагания становится для него существенной потребностью.2 Само планирование деятельности государства в финансовой сфере, в том числе в сфере контроля в условиях современной России возможно в комбинированной форме. Применительно к публичным финансам, включая государственную и муниципальную формы собственности, а также денежные средства госкорпораций, акционерных обществ с участием государства, необходим план как форма надлежащего и эффективного использования этих средств. Поэтому принцип планирования в финансовой деятельности государства должен быть увязан с формированием общеэкономического плана развития публичного сектора экономики и роли государства как субъекта экономических отношений в сфере частного сектора экономики. В этом случае субъекты рыночной экономики могут ориентироваться на задачи, степень и формы участия в негосударственном секторе экономики и также осуществлять свое планирование.

1См. об этом: Селюков А.Д. Факторы, обусловливающие реализацию принципа эффективности финансового контроля // Образование и право. 2017, № 1. С. 37-47.

2Еще в начале XIX в Кокошкин Ф.Ф. отмечал: «Обширное и сложное хозяйство современного государства не может вестись иначе, как по намеченному заранее плану». См.: Кокошкин Ф.Ф. Бюджетный вопрос в государствах с представительным правлением. Ростов-на-Дону: Изд. Н.Е. Парамонова «Донская Речь», 1905. См.: http://dugward.ru/library/kokoshkin/kokoshkin_ budjetniy_vopros_v_gosudarstvah.html.

77

Принцип ответственности является одним из способов правового обеспечения управленческой деятельности государства в финансовой сфере. Он является формой правового регулирования, мерой, применяемой к физическим лицам и организациям за нарушение финансового законодательства, состоящей «в возложении на правонарушителя дополнительных обременений личного, имущественного или организационного характера в целях приведения его поведения в соответствие с предъявляемыми законом требованиями».1

Однако в настоящее время важно учитывать, что без надлежащей ответственности виновных остаются те случаи, когда нет явных нарушений процесса финансовой деятельности, например, процедуры осуществления расходов бюджета, но нет также и должных позитивных результатов для общества, поскольку возможные результаты были установлены в невнятной нечеткой форме. Пока еще не ставятся вопросы об ответственности обязанных лиц за неиспользование всех возможностей, в том числе вновь появившихся, для обеспечения ускорения экономики страны. Необходимо найти критерии оценки степени усердия вышеназванных лиц в решении поставленных перед ними напряженных задач.2

Таким образом, определяющую роль в системе принципов финансовой деятельности государства имеет принцип целеполагания, который выступает одним из показателей степени развитости государства, является атрибутом современного государства, поскольку указывает на наличие цели и смысла его существования. Затем следует принцип преобладания публичных интересов, который четко и ясно обязывает государство и всех его уполномоченных представителей в своей конкретной деятельности обеспечивать только интересы общества. Также можно выделить принцип повышения эффективности финансовой деятельности государства, что предполагает качественную постановку цели и правильную организацию деятельности. Поскольку финансовое законодательство как способ оформления финансовой деятельности государства не имеет до сих пор общего федерального закона о финансах и принципах государственного воздействия на процессы их функционирования, то оно не обладает признаком системности как с точки зрения своего строения, так и в аспекте соответствия Конституции РФ как обобщенной правовой модели общества и его государства.

1Арсланбекова А.З. Об особенностях финансово-правовых санкций // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 3. См.: http://cyberleninka.ru/article/n/ob-osobennostyah-finansovo- pravovyh-sanktsiy.

2Конечно есть и другие принципы финансовой деятельности государства, но это — для другого исследования.

78

Таким образом, финансовая деятельность государства является определяющим явлением для установления характеристик отрасли финансовое право. Его содержание распространяется на все виды денежных и связанных с ними контрольно-организационных отношений, если они инициируются государством в лице его уполномоченных субъектов, затрагивают необходимость обеспечения публичных интересов. Финансовая деятельность государства, осуществляемая во всем богатстве своих разновидностей, использует преимущественно нормы финансового права, а также в определенной мере нормы гражданского права, административного права и др. отраслей. Поэтому финансовое право как исключительно правовое явление, как совокупность правовых норм является специфической частью целостного явления, называемого финансовой деятельностью государства, и обусловлено его общими свойствами и принципами.

Современная Россия находится на очередном переломном этапе, направленном на корректировку путей ее развития. От либерально ориентированного государства, создавшего такую же по своей форме экономику, совершается очередной переход сверху к учету национальных интересов, предполагающий обеспечение национальной безопасности, ускоренный экономический рост, увеличение народонаселения за счет коренных наций и решение социальных проблем. В рамках наблюдаемых процессов особое значение занимают проблемы качества финансовой деятельности государства, сочетание ее позитивных и негативных признаков.

Отказ от прежних взглядов на особенности финансовой деятельности государства обусловлен не субъективными пожеланиями ученых, а предопределен обстоятельствами объективного характера. Так, потребности обеспечения публичных интересов поставили перед государством задачу передачи части публичных функций банкам и ряду других коммерческих структур. Тем самым возникла задача распространения на них публично-правового метода регулирования, совмещаемого с частноправовым методом. Растущий по объему рынок частных финансов, в свою очередь, испытывает потребность в реализации императивного метода со стороны государства не только для целей обеспечения конкурентной среды, но и для защиты национального бизнеса от внешних конкурентов. Проблемы совмещения интересов государства и бизнеса ставит перед государством задачу расширения сферы финансовой деятельности, не ограничиваясь государственными и муниципальными по форме собственности финансами.

Суммируя сказанное, мы видим тенденцию подключения к финансовой деятельности государства других уполномоченных субъектов,

79

по своему статусу не включенных в состав государственного (муниципального) аппарата, что ставит вопрос о финансовой деятельности по обеспечению публичных интересов, которая реализуется не только государством с муниципальными образованиями в своем единстве. Также мы видим, что в понятие публичных финансов следует включить иные фонды денежных средств, по форме собственности не относящихся к государственным или муниципальным средствам. Помимо этого, в объект финансовой деятельности государства необходимо включить не только публичные, но и частные финансы в тех случаях, когда их функционирование связано с публичными интересами. А сама финансовая деятельность, связанная с обеспечением публичных интересов, включает в себя ряд новых финансовых институтов, связанных с ценообразованием, госзакупками и др.

В целом, применяя критерии наличия денежных средств как объекта общественных отношений, а также необходимость обеспечения публичных интересов, мы можем сделать вывод о возможности введе-

ния нового понятия публичной финансовой деятельности, наряду с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований, если их рассматривать как обособленные публично-правовые образования. Также можно ожидать через некоторое время появление работы о частной финансовой деятельности хозяйствующих субъектов.

Публично-правовой метод регулирования финансовой деятельности государства или частноправовой метод применяются в зависимости от конкретной ситуации и степени достижимости поставленной государством цели в процессе реализации деятельности в сфере финансов. Названные признаки предопределяют объемы правового поля применения норм финансового права и пределов их распространения, показатели предмета финансового права.

Ошибкой постперестроечных лет осуществления финансовой деятельности государства стало искусственное сужение ее пространства до уровня только фондов денежных средств, что обернулось большими проблемами в формировании нормальных рыночных отношений. Во многом это было связано с неолиберльными взглядами на сужение роли государства в сфере экономики. Однако потребности обеспечения национальных и в целом публичных интересов развития общества требуют значительной активизации роли государства с учетом определения критериев необходимости и допустимости ее участия в экономике и на этой основе утверждения новых подходов к пониманию роли финансовой деятельности государства в финансовой сфере.

80