Учебник финансовое право 2022

Профессор Д.Л. Комягин отмечает, что «об ответственности за недостижение целей стратегического планирования (некачественное планирование, недостижение запланированного социально-экономиче- ского эффекта) не упоминается в законе о стратегическом планировании вовсе» и далее на этом основании делает вывод о том, что «остается говорить лишь о политической ответственности».1 Согласимся с высказанным профессором Д.Л. Комягиным мнением. Действительно, в условиях отсутствия специальных составов правонарушений за неэффективное использование бюджетных средств и иных публичных финансов, за недостижение поставленных целей и заданных результатов, изложенных в документах стратегического планирования, и ответственности за их совершение единственный способ привлечь нарушителей к ответственности на сегодняшний день — это применять меры политической ответственности.2 Однако меры политической ответственности, к которым относятся: ответственность глав регионов и муниципального образования перед главой государства и перед органами представительной власти; отзыв депутата; досрочные выборы по инициативе представительных органов; роспуск парламента; уход в отставку правительства; отрешение от должности президента и т.д.3, не являются эффективными для решения обозначенной проблемы ввиду сложного правового механизма их применения и отсутствия карательного элемента, носящего персональный характер. Поэтому следует рассмотреть возможность включения составов правонарушений за неэффективное использование бюджетных средств (публичных финансов, в целом) и за недостижение целей стратегического планирования в УК РФ и КоАП РФ с установлением соответствующей ответственности — уголовной и административной. Это позволит решить еще одну проблему: «…наличие ответственности за недостижение стратегических целей и задач может превратить стратегические планы в документы, обладающие реальной силой, и позволить осуществлять полноценный контроль за их исполнением».4

1Комягин Д.Л. Политическая ответственность и стратегический контроль в сфере публичного хозяйства.

2Понятие политической ответственности, мер политической ответственности в юридической науке носит дискуссионный характер, и что легального определения этого понятия в законодательстве РФ не содержится. Также отметим, что политическая ответственность не является юридической ответственностью.

3См. подробнее: Комягин Д.Л. Политическая ответственность и стратегический контроль в сфере публичного хозяйства.

4Комягин Д.Л Политическая ответственность и стратегический контроль в сфере публичного хозяйства.

111

Отметим, что в 2013 году в Государственную Думу Федерального Собрания РФ депутатами Государственной Думы был внесен проект федерального закона № 208784–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (далее — законопроект), которым предлагалось ввести административную и уголовную ответственность за нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств, но Советом Государственной Думы законопроект был возвращен субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований Регламента Государственной Думы. Возможно, назрела потребность вернуться к доработке законопроекта и его рассмотрению.2

Таким образом, изложенное позволяет сделать выводы о том, что, во-первых, система юридической ответственности за реализацию публичного интереса в сфере финансовой деятельности государства сводится в настоящее время к юридической ответственности за нарушения финансового законодательства РФ и политической ответственности за неэффективное использование бюджетных средств и недостижение целей стратегического планирования; во-вторых, институт ответственность за реализацию публичного интереса в сфере финансовой деятельности государства нуждается в совершенствовании путем установления уголовной и административной ответственности за неэффективное использование публичных финансов, прежде всего, бюджетных средств, и недостижение целей финансовой деятельности государства, выраженных, в том числе, в документах стратегического планирования, являющихся основой формирования бюджетов бюджетной системы РФ.

2.12. Влияние процессов глобализации на состояние финансовой деятельности государства

Глобализация представляет собой «системную, многоаспектную и разноуровневую интеграцию различных существующих в мире госу- дарственно-правовых, экономико-финансовых и общественно-полити- ческих институтов, идей, принципов, связей, морально-политических, материальных и иных ценностей, разнообразных отношений»3.

1Официальный сайт Государственной Думы. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/208784-6 (дата обращения 21.08.2021).

2Аналогичного мнения придерживается И.Г. Львова. См. подробнее: Львова И.Г. К вопросу об ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств.

3Марченко М.Н. Глобализация и основные тенденции развития национальных и наднациональных государственно-правовых систем в XXI веке. — Москва: Проспект, 2019. С. 10.

112

Переход к цифровому формату коммуникаций ускорил интеграционные процессы во всех сферах жизни. Не мог он не затронуть и область права. По мнению ряда ученых, глобализация современного мира сопровождается глобализацией права, в результате которой формируется единая система права, единый механизм, позволяющие осуществлять правовое регулирование на наднациональном уровне1.

Позиция достаточно спорная. Формирование единого экономического пространства, сопровождаемое все более осознаваемой необходимостью безотлагательного решения вопросов устойчивого развития, потребовало, с одной стороны — продолжения работы по выработке единых наднациональных принципов и норм права, а с другой — обострило проблему соотношения национального и международного правового регулирования. Глобализация права — это двоякий процесс, в результате которого возрастает роль и значение как международного, так и национального права, имеет место их дальнейшая дифференциация и интеграция.

При этом необходимо учитывать, что право представляет собой системное образование. Интеграционные процессы по-разному влияют на его составные элементы. Отрасли национального права оказываются в разных «весовых» категориях. Поскольку процессы глобализации затрагивают, прежде всего, политическую и экономическую сферы, финансовое право относится к числу тех структурных элементов права, которые оказались наиболее восприимчивы к их воздействию. Трансформации подвергаются как принципы, так и нормы финансового права. В результате можно говорить об определенном уровне интернационализации финансового права.

Процессы глобализации изменили мировую финансовую архитектуру — усилилась концентрация капиталов, трансграничная консолидация бирж, внебиржевых систем, расчетно-клиринговых, депозитарных организаций и других элементов глобальной мировой финансовой инфраструктуры. Мгновенный доступ к информации, широкое распространение торговых алгоритмов в трейдинге усилило риски «моментального изменения направления движения глобальных потоков капитала под действием краткосрочных факторов»2.

В этих условиях все большее значение стали приобретать наднациональные принципы и нормы, нацеленные на унификацию рыночного

1Кучерков И.А., Воронина Т.В. Правовая глобализация: понятие и сущность // Евразийский юридический журнал. 2017. № 4. С. 91 — 93.

2Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019

— 2021 годов (разработаны Банком России// Официальный сайт Банка России. Дата обращения

29.08.2021.

113

пространства, предупреждение и своевременное устранение системных рисков, гармонизацию регуляторных практик.

Интернационализация финансовых потоков, необходимость борьбы с финансовыми правонарушениями, переросшими границы одной юрисдикции, потребовали выработки государствами единых подходов к правовому обеспечению финансовых правоотношений, приобретших международный характер.

Закономерным результатом удовлетворения данной объективной потребности стало развитие принципов и норм международного финансового права, закрепивших наиболее эффективные правовые конструкции, сформировавшиеся как на национальном, так и на международном уровне.

Процессы глобализации видоизменили правовое регулирование финансовых правоотношений, заставили государства, с одной стороны — объединять усилия в целях достижения публично значимых интересов, а с другой, в условиях значительного возрастания геополитических рисков — вырабатывать и использовать новые подходы к обеспечению своего финансового суверенитета, финансовой стабильности.

В природе финансовых правоотношений заложена потребность и возможность их трансформации. Внутренние финансовые инструменты в соответствии с законами диалектики продолжили свое развитие не только на национальном, но и на международном уровне. Финансовая деятельность получила новые характеристики, обусловленные ее нацеленностью на удовлетворение не только внутренних, но и внешних финансовых потребностей публичных и частных субъектов финансового права.

Приспосабливаясь к новым экономическим условиям, начал видоизменяться национальный финансовый порядок. Он, в свою очередь, стал начальной точкой отчета трансформации принципов и норм международного финансового права. Иными словами, процессы глобализации в экономической сфере объективно привели к модификации как национального, так и международного права. Соответственно, можно говорить о прямой и обратной глобализации. Прямая глобализация — это использование международных принципов и норм, заимствование успешных зарубежных правовых практик. Обратная — «поставка» на международную арену эффективных национальных моделей правового регулирования, обмен опытом осуществления правотворческой и правоприменительной деятельности.

Анализируя состояние финансового права в условиях глобализации, следует учитывать особенности отраслевых принципов и норм

114

права. Далеко не все подотрасли, институты финансового права обладают свойством интернационализации. Часть из них, например, налоговое право, публичное банковское право, валютное право, страховое право, право денежного обращения, финансовое контрольно-надзорное право сегодня уже не смогут эффективно выполнять свои функции без международно-правовых регуляторов. В тоже время бюджетное право остается сферой национального правопорядка. Но и оно косвенно ощущает влияние процессов интернационализации.

Процессы глобализации объективно повлекли за собой необходимость внесения существенных изменений в правовое обеспечение финансовых правоотношений. Это нашло отражение, в частности, в дальнейшем развитии финансово-правовых режимов, учитывающих особенности финансово-правовых статусов субъектов финансового права.

Врамках налоговых правоотношений различается, например, объем прав и обязанностей налоговых резидентов и нерезидентов. Применительно к первой категории он определяется принципами и нормами российского налогового права, ко второй — учитывается не только национальное право, но и международное в виде договоров об устранении двойного налогообложения, иных соглашений, формирующих международное налоговое право.

Деление на резидентов и нерезидентов характерно и для валютного права. При этом критерии деления субъектов валютных правоотношений на указанные группы не совпадает с критериями, используемыми

вналоговой сфере, что обусловлено спецификой публичной финансовой деятельности. Правила валютных операций ранжированы по субъектному составу: резидент-нерезидент, резидент-резидент, нерезидент — нерезидент. Например, валютные резиденты по общему правилу обязаны осуществлять все расчеты только в валюте Российской Федерации. Нерезиденты могут осуществлять сделки только с использованием валютных счетов, отрываемых для них по специальным правилам.

Вусловиях формирования единого экономического пространства существенно возрастает роль основополагающих и специальных принципов права, поскольку они позволяют использовать в правовом регулировании весь потенциал правовых средств и способов воздействия, не допустить случаев злоупотребления правом субъектами финансовых правоотношений.

Процессы глобализации оказывают существенное влияние на развитие рынка финансовых услуг. Благодаря техническому прогрессу и финансовым инновациям он легко перешагнул национальные границы, дав возможность приобретать финансовые продукты самостоятельно

115

фактически в любой точке мира. Финансовые инновации, усиленные цифровыми технологиями, существенно повысили степень финансовых рисков, усложнили процессы государственного управления финансовой сферой, поставили перед финансовыми регуляторами новые цели и задачи, обусловленные необходимостью обеспечения устойчивости национальных финансовых систем. Государства ориентируются на рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору. Разрабатываемые данной международной организацией стандарты банковской деятельности нацелены на укрепление банковского сектора экономики в формате его противостояния финансово-экономическим кризисам. При этом, на наш взгляд, их внедрению должен предшествовать системный анализ состояния финансовых правоотношений, позволяющий учесть национальные публичные интересы. Например, повышение стресс-устойчи- вости банковской системы путем введения новых более жестких требований к формированию резервного капитала для банков в соответствии со стандартами Basel IV должно сопровождаться активными мерами Банка России, направленными на недопущение сокращения кредитования реального сектора экономики.

В условиях формирования глобального финансового рынка меняется правовая природа кредитных и страховых организаций, иных участников рынка финансовых услуг. Ее частноправовая сущность дополняется публичной составляющей. Возложение на участников финансового рынка выполнения ряда публично-значимых функций позволяет обеспечить устойчивой развитие финансовой сферы. Принципы и нормы финансового права составляют правовые основы цифровой экономики, без которой современное общество уже немыслимо.

Процессы глобализации обострили вопросы борьбы с отмыванием доходов, полученных преступным путем и финансированием терроризма. Только объединяя усилия, создавая единую систему международного и национального противодействия отмыванию противоправно полученных доходов и финансированию терроризма, возможно искоренить материальные и финансовые основы преступной деятельности. Публичная и частная финансовая деятельность должны сегодня осуществляться в соответствии с международными соглашениями, нормами национального финансового права, нацеленными на предупреждение проникновения в финансовую сферу криминального капитала. Борьба в этом направлении имеет особое значение, поскольку риск потери репутации порождает кризис доверия. В результате недостаточная ликвидность активов одной кредитной организации ведет к ее банкрот-

116

ству, проблемам во всей банковской системе, формированию на международном уровне трудно исправимых представлений о ее ненадежности и криминальности.

Глобализация усилила процессы регионализации, оцениваемые поразному: как «проявление глобализации в пределах того или иного региона мира»1, тенденцию, идущую параллельно процессам глобализации2.

Регионализация, на наш взгляд, представляет собой нацеленное на удовлетворение и защиту общих публичных интересов объединение государств, создаваемое в целях нивелирование негативного давления процессов глобализации. Регионализация, так же как глобализация, оказывает существенное влияние на состояние финансового права. Ее результатом, например, стала финансовая интеграция в рамках ЕАЭС, развитие сотрудничества в рамках БРИКС.

В условиях формирования глобального мирового пространства развивается не только международное и национальное финансовое право как правовые регуляторы соответствующих финансовых правоотношений, но и трансформируется финансовое право как наука. Представители финансово-правовой мысли исследуют особенности предмета и метода финансово-правового регулирования, разрабатывают новые фи- нансово-правовые категории, финансово-правовые конструкции, позволяющие творчески соединить экономику и право, переложить экономические законы, закономерности на юридические рельсы, придать им необходимую правовую форму.

Финансовое право — это публичное право, оно выступает юридической формой выражения публичных интересов, без удовлетворения которых невозможно развитие всего общества. В то же время финансовое право нацелено на защиту прав и законных интересов всех лиц, попадающих в сферу финансово-правового воздействия.

Данная отрасль права прошла сложный исторический путь своего возникновения и развития. Она стала суперотраслью российского права, обладающей уникальными характеристиками, в частности — способностью создавать юридические конструкции и механизмы, позволяющие учитывать и удовлетворять как публичные, так и частные интересы3.

1Марченко М.Н. Глобализация и основные тенденции развития национальных и наднациональных государственно-правовых систем в XXI веке. — Москва: Проспект, 2019. С. 8.

2Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019—2021 годов (разработаны Банком России// Официальный сайт Банка России. Дата обращения 29.08.2021.

3Запольский С.В. Глобализация экономики: финансово-правовой аспект // Финансовое право. 2011. № 11. С. 2—6.

117

Сегодня перед представителями финансово-правовой мысли, органами публичной власти стоят сложные задачи гармоничного развития финансовой сферы, выработки новых механизмов защиты публичных и частных интересов субъектов российского финансового права, учитывающих экстерриториальный характер финансовых услуг, волатильность глобальных товарных и финансовых рынков, увеличивающие сложности противодействия отмыванию преступно полученных доходов.

Рассматривая влияние глобализации, важно не забывать, что любое явление, как монета, имеет две стороны. Глобализация — это не только сотрудничество, возможности использования новейших технологий и разработок, рационального использования природных и человеческих ресурсов, но и опасность искажения публичных национальных интересов, вызванная навязыванием рядом стран, финансовых империй своих представлений, стереотипов, образа жизни. Формирование планетарного экономического пространства сопровождается увеличением рисков наступления финансово-экономических кризисов, фактически уже ставших постоянными спутниками жизни человечества.

Интеграционные процессы носят объективный характер. Их нельзя остановить или прекратить. Нужно уметь ими управлять. Лучшего способа управления, чем управление с помощью денег человечество пока не придумало1. Основой такого управления выступает финансовое право. Оно выступает проводником глобализации, гарантом защиты публичных и частных национальных интересов.

Вопросы для самоконтроля

1.Дайте определение финансовой деятельности государства и определите признаки ее взаимосвязи с финансовым правом.

2.Определите организационную основу финансовой деятельности государства.

3.Роль целеполагания в механизме осуществления финансовой деятельности государства.

4.Финансовая деятельность государства как причинная основа возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений.

5.Соотношение финансово-правовых и иных видов правоотношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства.

6.Через какие децентрализованные фонды осуществляется публичный интерес?

1 Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Профобразование, 2003. С. 61.

118

7.Критерии применения правовых методов регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства.

8.Роль публичных интересов в механизме осуществления финансовой деятельности государства.

9.Диалектика частных и публичных интересов в финансовой деятельности государства.

10.Финансы как объект финансовой деятельности государства.

11.Принципы осуществления финансовой деятельности государ-

ства.

12.Какая ответственность предусмотрена российским законодательством за неэффективное расходование публичных финансов, в том числе бюджетных средств, а также за недостижение целей стратегического планирования?

13.Глобализация: финансово-правовой аспект.

Литература

1.Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юрист, 1985.

2.Годме П.М. Финансовое право. М., 1978..

3.Горбунова О.Н. Проблемы правового регулирования финансовой деятельности государства в условиях переходы к рынку // Горбунова О.Н. Избранное. — М., 2017.

4.Запольский С.В. Теория финансового права: Научные очерки. М.: РАП, 2010.

5.Запольский С.В. Глобализация экономики: финансово-правовой аспект // Финансовое право. 2011. № 11.

6.Крохина Ю.А. Принципы финансового права: постановка проблемы систематизации//Ленинградский юридический журнал. 2013. № 3.

7.Кудряшова Е.В. Правовое регулирование стратегического планирования в сфере государственных финансов: монография. — М., 2019.

8.Кучерков И.А., Воронина Т.В. Правовая глобализация: понятие

исущность // Евразийский юридический журнал. 2017. № 4

9.Лебедев В.А. Финансовое право: лекции. СПб., 1882.

10.Львова И.Г. К вопросу об ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 3.

11.Патлаевский И.И. Курс финансового права. Одесса. 1885.

12.Публичные и частные интересы в финансовом праве: монография/ рук. авт. кол-ва Е.И. Спектор. М. 2011.

13.Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований./ Под ред. Е.Ю. Грачевой.- М.: ИД «Юриспруденция», 2007.

119

14.Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

15.Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Кол. авт.; под ред. М.В. Карасевой. 4 изд. перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2012.

16.Финансовое право: Учебник/ Отв. Ред. Н.И. Химичева.- 3 —е изд., перераб. и доп.- М.: Юристъ, 2003

17.Худяков А.И. Избранные труды по финансовому праву/ Сост. М.К. Сулейманов, Е.В. Порохов, М.В. Карасева, А.Т. Шаукенов. — СПб: Издательство «Юридический центр — Пресс», 2010.

18.Эбзеев Б.С. Введение в Конституцию России: Монография/ Б.С. Эбзеев. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2013.

120