Учебник финансовое право 2022

Глава 3 Характеристика финансового права как

науки и отрасли национального права

3.1. Роль финансового права как отрасли права

Финансовое право как объект изучения представляет собой достаточно сложное явление, представленное динамично изменяющимся и весьма объемным по массиву правовых норм законодательством, практикой его применения, обилием точек зрения по оценке состояния и перспектив развития каждого в отдельности элемента системы финансового права и всей финансово-правовой сферы. Как правовое явление финансовое право представляет собой совокупность правовых норм, придающих юридическую форму финансовым отношениям, также оно представлено систематизированными знаниями о нормах права и практике их применения, является инструментом государства в процессе его финансовой деятельности. С помощью финансово-правовых норм государство обеспечивает упорядоченность функционирования различных видов финансов и одновременно осуществляет управляющее воздействие с помощью урегулированных нормами права финансов на другие сферы общественной жизни. В реальности это двуединая задача решается одновременно.

Важнейшим обстоятельством, определяющим содержание и порядок применения норм финансового права является то, что вся совокупность норм финансового права предопределена состоянием государства, которое, в свою очередь, зависимо от состояния национального общества, границы функционирования которого устанавливает государство. Таким образом, финансовое право может рассматриваться посредством анализа его правовых характеристик и тем самым раскрывать его сущность как правового явления,1 но может исследоваться посредством выявления целей и предназначения публичной финансовой деятельности. Однако вторая задача редко выступает предметом научных работ, в

1 Мы согласны с Е.Ю. Грачевой в том, что сущность финансового права неизменна, и отражает следующие признаки: «это упорядочение, стабилизация и воспроизводство общественных отношений в сфере финансов, финансовой деятельности государства и муниципальных образований, осуществляемые в нормативной форме и охраняемые средствами государственного принуждения». См.: Грачева Е.Ю. К вопросу о сущности финансового права // Вестник университета им. О.М. Кутафина (МГЮА). 2020. № 9. С 32.

121

то время как решение именно этой задачи служит решению стратегических задач государства в интересах общества. Названная миссия финансового права предопределена его сущностью как правового явления и, одновременно, влиянием окружающей действительности.

Учет миссии финансового права невозможно без анализа целеполагания, что позволяет увязать финансовое право с задачами управленческой деятельности государства. Миссия финансового права на любом этапе его развития нацеливает государство на решение стратегических, глубинных проблем национального общества посредством различных финансово-правовых инструментов. Если понятие сущности финансового права отражает его способность юридизировать финансовые отношения, определить статус их субъектов, порядок их деятельности и ответственность за нарушения предписанного порядка, то учет миссии названной отрасли права придает его правовым нормам нацеленность на достижение социально-пролонгированного результата. Сущность финансового права связана с этой отраслью как совокупностью правовых норм — правовым явлением, элементом системы права. Миссия финансового права, сохраняя его содержательные аспекты, дополнительно учитывает цели и предназначение финансовой деятельности государства. Оправданность такого толкования вытекает из того факта, что финансовая деятельность государства является причиной появления правовых норм и реализуется в процессе всего периода функционирования правоотношений, является проявлением вовне воли государства, в свою очередь направленной на реализацию сущности государства.1

Кроме того, миссия финансового права указывает не только на неизменность сущности финансового права как отрасли права, но и на невозможность замены его другой сопредельной отраслью. В этой связи считаем ошибочной периодически озвучиваемую в литературе точку зрения о том, что необходимо заменить финансовое право административным правом, так как обе названные отрасли призваны обеспечивать управленческую деятельность государства. В данном случае делается попытка проигнорировать тот факт, что основная задача административного права — регулировать организацию и функционирование системы исполнительной власти государства, а финансовое право обеспечивает функционирование сферы финансов с позиции защиты публичных интересов.

1 Селюков А.Д. Финансовая деятельность государства как категория финансового права // Государство и право. 2016. № 4. С. 73—80.

122

Отметим, что в правовой литературе исследование отрасли финансового права проводится, как правило, с упором на выявление особенностей предмета, метода, принципов, системы отрасли, разграничения ее с другими отраслями права1. Однако при таком подходе вне исследовательского внимания остается задача правового обеспечения и защиты интересов государства, а само финансовое право нередко рассматривается как относительно изолированное явление, существующее «вне места и времени». Между тем, анализ многообразных внешних и внутренних причин, обусловливающих изменения финансового права, необходим и перспективен. Дело в том, что в отличие от теории права, где правовые объекты — это явления, абстрактные для целей исследования (что вполне оправдано), результативность исследований финансовоправовых явлений предполагает не только оценку особенностей правовых норм, но и учет особенностей финансовых объектов, выступающих объектом правового обеспечения.

3.2. Эволюция научных взглядов и представлений о финансовом праве

Финансовое право имеет объективные причины своего появления, как отражение потребностей государства обеспечить свои интересы в связи с ростом товарно-денежных отношений, усложнением бюд- жетно-налогового механизма, развитием банковской и страховой деятельности. В целом финансовое право испытывает активное воздействие внешних и внутренних факторов, оказывающих порой разнонаправленное влияние на перспективу изменений в этой области, а также то, что отношения в сфере финансового права более чем другие правовые сферы базируются на диалектике частных, публичных и государственных интересов, порождающие наличие множества нерешенных проблем как в системе нормативно-правовых актов, содержащих нормы финансового права, так и в соответствующих теоретических построениях.

В качестве примера такого фактора можно рассмотреть наличие рыночной экономики в стране. Если при социализме финансовое право, как отрасль, исходило из наличия только централизованных и децентрализованных фондов, поскольку не было других фондов, то в настоящее время когда частные финансы занимают половину всей экономики, а государство в процессе финансовой деятельности активно воздействует на них, то наука финансового права постепенно приходит к выводу о

1 См.: Запольский С.В., Бочкарева Е.А., Кожушко С.В. Общетеоретические проблемы финансового права: обзор научных исследований // Государство и право. 2020. № 11. С. 58-71.

123

необходимости нового понимания предмета финансового права, включая в этот предмет и частные финансы.

Важнейшими показателями развития отрасли финансового права являются предмет, метод и перечень его элементов. Известный ученый дореволюционного этапа развития финансового права В.А. Лебедев определял границы финансового права следующим образом: «правила финансового хозяйства, облеченные в известные законодательные нормы будут финансовым законодательством или финансовым правом.»1.

Наиболее отягощенным правовой материей следует признать исследования И.Т. Тарасова, в отличие от предыдущих авторов, у него появляется разделение самой науки финансового права и позитивного финансового права2. В его представлении наука финансового права имеет своим предметом доходы и расходы государства и управление ими, основное предназначение ее — раскрытие законов явлений в области государственного хозяйства в связи с анализом правовых норм, регулирующих это хозяйство3. Как видно, автор расширяет границы науки финансового права, не ограничивая ее только доходами государства, но и включая ее в сферу расходов государства. В отличие от авторов, концентрирующих в сфере науки финансового права только доходы государства, в изложение самой науки включаются автором систематическое изложение всех правил и норм, касающихся государственных доходов и расходов, а также управлениями ими сообразно целям государства, о по- литико-гражданской свободе и о коренных условиях состояние народа4.

В целом наука финансового права в дореволюционной России имела более широкий охват, нежели современное представление о науке финансового права. Характерно, что уже названный И.Т. Тарасов подчеркивает: «Эта наука учит не только тому, что есть и почему оно происходит, но и тому, что в этой области согласно с экономическими законами, со значением и целью государства и с понятиями о правде и справедливости»5. В определении самого финансового права автор далеко не отходит от положений о том, что оно есть совокупность положений, определяющих государственно-хозяйственную сферу у данного народа

1В. А. Лебедев. Финансовое право. Учебник. — М.Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права России»), 2000. Том 2. С. 36.

2Финансы и налоги: очерки теории и политики. М.: Статут (в серии «Золотые станицы финансового права России»). 2004.

3Там же. С. 51.

4Там же. С. 52-53.

5Там же. С. 53.

124

в данную эпоху. Интерес представляет и суждение автора о кодификации, которая представляется им чрезвычайно затруднительной. Рассматривая вопросы систематизации финансового права через призму систематизации науки финансового права, И.Т. Тарасов отмечает, что систематизации предшествует правильная классификация, заключающаяся в том, что вся совокупность приобретенных значений по данному предмету приводится в порядок, распределяется для сопоставления по рядам, группам и т.п1.

В представлении И.Т. Тарасова система финансового права представлена состоящей из трех частей: введения, общей и особенной частей. Само введение финансового права подразделяется им на: предмет науки финансового права и ее определение; отношение науки финансового права с иными науками и связь финансового управления с иными государственными учреждениями; метод и система; история финансовых учреждений. К общей части финансового права И.Т. Тарасовым отнесены: организация финансового управления; власть органов финансового управления; меры обеспечивающие порядок, правильность и закономерность в сфере финансового управления; кассоводство, счетоводство, отчет; учреждения контроля и ревизия; ответственность. В особенной части автором рассматриваются три крупных отдела, имеющих подробное дробление, а именно: натуральное хозяйство; денежное хозяйство; кредитное хозяйство2. Примечательно, что денежное хозяйство государства И.Т. Тарасов характеризует исключительно через категорию податей, как наиболее преобладающие над остальными источниками доходов государства. Значительный вклад И.Т. Тарасова в развитие теории финансовых законов и ответственности в сфере финансов, это представление автора о предмете регулирования финансовых законов, являющихся актуальными и на сегодняшний день. Прежде всего, финансовые законы рассматриваются им как средство ограждения прав казны и плательщиков налогов. Необходимость обеспечения баланса интересов налогоплательщиков и фиска, требовала отражения в финансовых законах положений, обеспечивающих такой баланс, а именно:

–установление сборов и повинностей только законом;

–привилегии и изъятия должны определяться только законом;

–порядок взимания налогов, меры понуждения и меры взыскания должны определяться только законом;

–сумма доходов и расходов должна определяться в государственной росписи (бюджете) в законодательном порядке;

1Там же. С. 59.

2Там же. С. 60.

125

–плательщик налогов должен определяться законом;

–неправильное обложение должно обжаловаться в порядке, определенном законом;

–права судебной защиты нарушенных прав и интересов;

–обеспечение полной гласности в финансовом управлении;

–исполнение росписи (бюджета) должно утверждаться в законодательном порядке;

–определение судебной и административной ответственности органов финансового управления за нарушение ими казенного интереса

иобязанностей;

–определение основания и порядка привлечения к ответственности плательщиков податей и др.1. Как видно, затронутые вопросы о финансовых законах остаются актуальными и для сегодняшнего дня. Наиболее наглядно это можно увидеть в сфере налогообложения. Практически еще XIX в. теория финансового права предложила механизмы обеспечения публичных и частных интересов в сфере публичных финансов, а разработанные теоретические положения получили практическую реализацию в конце XX в. и в начале XXI вв.

Оригинальное суждение о теории финансов дается И. Шиллем, который приходит к следующему выводу: «основная идея теории финансов слишком мелка для такой науки, задача которой состоит в изложении законов и правил рационального финансового управления, что такая идея не соответствует назначению и сущности истинной финансовой науки...., и, наконец, что казна и финансы, в тесном, принимаемом современной теорией, значений этих слов, могут быть задачей только одной из отделов полной теории финансов»2. В представлении И. Шилля неполной является и структура теории финансов, освещаемая в то время, а именно: введение, государственные расходы, государственные доходы, государственный кредит3. Исходя из его представлений, структура теории финансов не отражает, «что финансы развиваются во всех отношениях с развитием государства». Весьма характерно, что И. Шилль весьма четко подметил, что роль теории финансов будет иметь влияние, «когда задачей ея будет не казна, а народное благосостояние»4.

1Там же. С. 126.

2И. Шилль. Современная теория финансов и влияние ее на финансовую администрацию в западноевропейских государствах. Санкт Петербург. 1860. С. 135.

3Там же. С.136.

4Там же. С.141.

126

Важнейшим этапом в развитии теории финансового права явилась работа Э.Н. Берендтс1, в систематизированном виде рассматривающем важнейшие ее составные части. Прежде всего им проводится четкая линия признания не тождественности таких категорий как «науки о финансах», «науки о государственном хозяйстве», «науки о финансовом праве» (или просто финансовое право). При этом предметом финансового права им определяются правовые нормы, которые лежат в основе хозяйственной деятельности государственной власти и ее органов, как деятельность не произвольная, а закономерная2. Что характерно в рассматриваемой работе с точки зрения правовых закономерностей, рассматриваются полномочия публичной власти в сфере государственного хозяйства, а также статус подданных в области государственного хозяйства. Анализируется бюджетное и налоговое права, такие институты, как государственный контроль и финансовое управление.

Как показывает анализ исследованных работ, в том числе таких классических авторов, как С.И. Иловайский, И.Х. Озеров, И. Патлаевский, Д. Львов, проблемы предмета финансового права и его системы не были объектом значительного внимания указанных авторов. Признавая молодость не только науки финансового права и финансового права, они многократно допускали в работах смешивание указанных категорий, т.е. четкого водораздела не предусматривали.

С.И. Иловайский, относя финансовое право к числу государственных наук, сводил его к финансовому законодательству государства3. В свою очередь И. Патлаевский также сводил финансовое право к финансовому законодательству и определял его как «более или менее удачное приложение положений науки финансов к условиям данного государства, облаченную в форме закона»4, а содержание определялось из трех частей: учение о государственных расходах; учение о государственных доходах; учение о равновесии между приходом и расходом, и государственном кредите5. Фактически аналогичной позиции придерживался Д. Львов, определяющий предметом финансового права как приложение общих начал финансовой науки к положительному законодательству6, входящими в него тремя частями: государственные расходы; государственные доходы; государственная отчетность, а в качестве прикладной

1Э. Н. Берендтс. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище правоведения. С-Петербург. 1914.

2Там же. С. 10.

3С. И. Иловайский. Учебник Финансового права. Изд. 4. Одесса. 1904.

4И. Патлаевский. Курс Финансового права. Одесса. 1885. С. 19.

5Там же. С. 23.

6Д. Львов Курс Финансового права. Казань. 1887. С. 6.

127

части рассматривались местные и имперские финансы. В свою очередь И.Х. Озеров делает основной акцент на изучении институтов финансового права, отмечая, что финансовая наука принадлежит как к экономическим наукам, так и к правовым. Им отмечается, что «финансовое право — результат борьбы, и оно не может быть строго систематично»1.

Несомненный интерес представляет оценка современников дореволюционного этапа развития финансового права и важнейших ее категорий. В настоящее время можно увидеть недостаточно глубокое проникновение современных исследователей в историю финансового права. Можно назвать редкое число работ, в котором дается серьезный анализ исторического наследия финансово-правовой науки. Первая работа на монографическом уровне представлена К.С. Бельским, в рамках которой проведен глубокий анализ развития науки финансового права с момента зарождения и до конца ХХ в.2 Указанная работа ценна не только серьезным анализом имеющегося научного наследия финансовоправовой науки, но и стала серьезным импульсом для начала глубокого осмысления исторического наследия финансово-правовой науки3. Возвращаясь к оценке современных ученых к проблеме предмета и системы финансового права в дореволюционный этап развития, нельзя не отметить суждение А.Н. Козырина, согласно которому предмет финансового права рассматривался как комплексное явление, которое включало в себя как правовые, так и экономические и политические аспекты4. Не менее справедливым является суждение В.В. Хохуляк о преобладании при исследовании финансового права в дореволюционной России казу-

1И. Х. Озеров. Основы финансовой науки. Выпуск 1-й Учение об обыкновенных доходах. изд.

4Москва. 1911. С. 24, 40.

2К. С. Бельский Финансовое право. Наука, история, библиография. М. Юрист. 1994.

3Очерки по истории финансовой науки: Санкт-Петербургский университет/ О. Н. Ансберг, Ю. В. Базулин, С.А. Белозеров, под. ред. В. В. Ковалева. М. Проспект 2009; Наука финансового права на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права(историко-правовой очерк): Монография / М. В. Лушникова, А. М. Лушников. Ярославль. ЯрГУ. 2010; В. М. Пушкарева История мировой и русской финансовой науки и политики. Монография. М. Финансы и статистика. 2003.; В. М. Пушкарева. История финансовой мысли и политики налогов . Учеб. пособие. М. Финансы и статистика. 2005; А. Г. Коломиец. Финансовые реформы русских царей. От Ивана Грозного до Александра Освободителя. М. НП. «Редакция журнала «Вопросы экономики». 2001. и др.

4А. Н. Козырин. Формирование науки финансового права в России в конце XVIIIначале XIX вв // История финансового права России: Сборник статей. — Под ред. проф. А. А. Ялбулганова.

М. Готика. 2005. С. 4-20.

128

ального подхода как совокупности способов и методов изучения финан- сово-правовой материи путем вычленения и рассмотрения отдельных фактов и явлений правовой действительности1.

Теоретическая основа финансового права дореволюционной России базировалась на камералистике, политической экономии, науке о государственном хозяйстве. Как следствие, теория финансов и финансовое право густо было приправлено, прежде всего, теоретическими категориями собственно не относимых ни к финансам, ни к финансовому праву. Значительное влияние на дореволюционное финансовое право оказывали камеральные науки, т.е. науки о наилучшем управлении государственными имуществами и казенными промыслами, или вообще казной. Основной целью камеральных наук являлось наращивание государственной финансовой базы. Постепенное развитие государственных институтов во многом трансформировали камеральные науки в науку о полиции, затем дали мощный толчок развитию политической экономии и на ее базе уже зарождалась теория финансов. Все это в целом не могло не повлиять на развитие основных категорий финансового права, прежде всего, определение его предмета и системы. Как следствие, отсутствие четкого категориального аппарата как для науки о финансах, так и самой науки финансового права, которое выражалось в следующем:

–отсутствие четкого водораздела в предмете исследования науки о финансах и науки финансового права;

–отсутствие четкого определения финансового права и финансовой науки, при этом включая финансовое право в структуру финансовой науки.

Как следствие, дореволюционная финансово-правовая литература ни приводила четкого определения предмета и системы финансового права. Неопределенность выделенных понятий подчеркивает слабую правовую проработанность теоретических положений финансового права дореволюционной России. Тем не менее нельзя не признать, что отдельные институты финансового права получили глубокую теоретическую разработку, прежде всего, институты доходов государства, а именно налогов и податей, и государственных расходов. Глубина проработанности указанных институтов была настолько высока, что остается актуальной до настоящего времени.

1 В. В. Хохуляк. Казуальный подход в науке финансового права. С. 152 // Российское правовое государство: Итоги формирования и перспективы развития: Часть 4: Финансовое право: Материалы Всерос. научно — практической конф. Воронеж, 14-15 ноября 2003г. Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж. Изд.-во Воронеж.гос. ун-та. 2004.

129

3.3. Предмет, метод, система финансового права в советское время

Система любой отрасли права относится к догматическим основам отраслевого правового образования. Обращение к системе финан- сово-правовой отрасли обусловлено также широким диапазоном мнений специалистов, излагаемых в учебной и монографической литературе в отношении системы современного финансового права. Нельзя не признать обоснованной справедливую критику профессора Худякова А.И.1 в части включения в систему финансового права правовых институтов, несвойственных финансовому праву. Представление о системе современного финансового права невозможно без четкого представления о предмете современного финансового права России. По мнению профессора Запольского С.В., взаимосвязанность предмета и системы финансового права, очевидно, предопределена соотношением предмета и системы как разных характеристик одного и того же явления2

Обусловленная взаимосвязь указанных догматических категорий не всегда находит отражение в современной юридической литературе. Во множестве учебных изданий можно наблюдать картину включения в систему финансового права институтов, явно не относящихся в настоящее время к предмету финансово-правового регулирования3 или же априори никогда не являющихся финансово-правовыми по своей природе4. Объяснений данному явлению может быть множество. Но, безусловно то, что современная теория финансового права, базирующаяся во многом на догматических положениях теории советского финансового права, не дает однозначного ответа на многие вопросы, касающиеся механизма внутренней институализации современного финансового права. Как следствие, появление в литературе новых концептуальных подходов, определение финансового права уже не как самостоятельной отрасли права, а как комплексного правового образования. Традиционные институты финансового права уже сейчас предлагается рассматривать как самостоятельные

1Худяков А. И. К вопросу о предмете финансового права. //Ученые записки юридического факультета. 2007. № 8. С. 100 — 109.

2Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. М. РАП. Эксмо 2008. С. 83.

3Финансовое право: Учеб. пособие для вузов / Под ред. проф. М. М. Рассолова. М., 2001. С. 258.

4Эриашвили Н. Д. Финансовое право: Учебник для вузов. М., 2000. С. 472 — 526.

130