Учебник финансовое право 2022

на период до 2024 года1, который оценили как новацию в системе государственного управления2. Единый план стал ориентиром и основным документом планирования достижения национальных целей развития Российской Федерации, в том числе в рамках национальных проектов и госпрограмм.

В Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-та- рифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов был включен раздел «3.1. Национальные цели развития»3. Формулировка «национальные проекты» появилась в законах о федеральном бюджете (с 2019 года), Стратегии национальной безопасности, иных документах.

При этом сами национальные проекты, а также входящие в их состав федеральные проекты, не имели форму нормативных правовых актов. Основной законодательный акт в сфере бюджетных отношений – Бюджетный кодекс РФ не содержал норм, регламентирующих реализацию национальных проектов. С одной стороны, можно объяснить отсутствие норм о национальных проектах в БК РФ тем, что национальные проекты призваны решить стратегические задачи за короткий период времени. Но, с другой стороны, как представляется, отсутствие норм на законодательном уровне приводит к тому, что нет четкой процедуры реализации национальных проектов4.

Запольский С., Андреева Е. отмечают, что «среди нормативных правовых актов, сопровождающих национальные проекты, отсутствуют федеральные законы. Национальные проекты не встроены в систему документов стратегического планирования (должны относиться к документам планирования и программирования), не снабжены новыми фи- нансово-правовыми средствами осуществления и по сути являются разновидностью государственных целевых программ»5.

По мнению Иванова О.Б., Бухвальда Е.М., необходимы «законодательные новации, максимально конкретно позиционирующие национальные проекты в системе стратегического планирования и государственного управления в целом. Это касается правового закрепления не

1Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года // СПС «КонсультантПлюс».

2Маленький А. Национальные проекты правительства России: у семи нянек дите без глаза.

Электронный ресурс // URL: https://regnum.ru/news/polit/2799878.html (дата обращения: 04.07.2021).

3Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (утв. Минфином России) // СПС «КонсультантПлюс».

4Вершило Т.А. Реализация национальных проектов: правовые проблемы и пути их решения // Финансовое право. 2020. N 8. С. 21-23.

5Запольский С., Андреева Е. Указ. соч.

241

только общего статуса этих проектов как инструмента (документа) стратегического планирования, но и логической последовательности и соподчиненности национальных проектов с блоком ключевых стратегий для Российской Федерации (Стратегия социально-экономического развития, Стратегия пространственного развития, Стратегия научно-техно- логического развития и Стратегия национальной безопасности)»1.

Положения посланий и указов в последнее десятилетие, отмечается в литературе, закрепили за собой роль важнейшего инструмента исходного стратегического целеполагания2. Указ № 204, устанавливая определенные финансово-правовые ориентиры, фактически выглядит как «акт финансово-правового целеполагания, а Бюджетный и Налоговый кодексы РФ и иные акты финансового законодательства выступают как инструменты достижения этой цели»3.

Изучению различных аспектов разработки и реализации национальных проектов и госпрограмм посвящено значительно количество работ.

В частности, одним из обсуждаемых вопросов является необходимость совершенствования отечественной системы стратегического планирования. Проведенный в 2019 году аудиторами Счетной палаты РФ анализ показал, что принятые нормативные правовые акты не формируют завершенную систему стратегического планирования, не согласованы между собой и не актуализированы в соответствии с документами, определяющими национальные цели и стратегические задачи. Выявлены проблемы нормативного регулирования, методического обеспечения, организации контроля, открытости и доступности информации4. О насущной потребности синхронизации и гармонизации документов

1Иванов О.Б., Бухвальд Е.М. Указы Президента РФ как инструмент стратегического целеполагания в российской экономике // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2019. Элек-

тронный ресурс // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ukazy-prezidenta-rossiyskoy-federatsii- kak-instrument-strategicheskogo-tselepolagani ya-v-rossiyskoy-ekonomike (дата обращения: 04.07.2021).

2Иванов О.Б., Бухвальд Е.М. Там же.

3Омелехина Н.В. Обеспечительная функция публичных финансов в контексте конституционных принципов социального государства // Журнал российского права. 2021. N 8. С. 76 - 85.

4Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Стратегический аудит формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, в 2017-2018 годах и истекшем периоде 2019 года» Электронный ресурс // URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/62d/62dcc8a844bfd.pd (дата обращения 04.07.2021).

242

стратегического планирования говорится во многих научных исследованиях1, подчеркивается, что работа по корректировке системы стратегического планирования должна носить постоянный характер и учитывать регулярное изменение ключевых условий, целей и задач социальноэкономического развития страны2.

В литературе также отмечается неоправданная поспешность проведения масштабного реформирования, затрагивающего многие сферы социально-экономического развития страны за короткий период времени, отсутствие подготовительного периода, предварительного обсуждения регионами, институтами гражданского общества и экспертным сообществом3, большая нагрузка на региональные и местные органы власти, система управления нацпроектами представляется громоздкой и малоподвижной. Целостный механизм эффективного управления национальными проектами не сложился4. В законодательстве о национальной проектной деятельности уделяется недостаточное внимание требованиям к оценке эффективности национальных проектов (программ)5. При разработке нацпроектов использовался отраслевой подход, что противоречит реализации региональной политики (территориальный подход). Ученые подчеркивают, что на конкретных политиков ложится огромная ответственность по созданию механизма объективного формирования перечня государственных интересов6.

Эксперты отмечают сложности осуществления мониторинга за бюджетными расходами и достижением заявленных целей и целевых

1См., напр.: О гармонизации документов государственного стратегического планирования / А.В. Клименко, В.А. Королев, Д.Ю. Двинских, И.Ю. Сластихина. М.: ИД ВШЭ, 2015; Государственное стратегическое планирование: состояние, перспективы и пути развития. Сборник аналитических материалов фракции Политической партии Справедливая Россия в ГД ФС РФ. М.,

2020.

2Ленчук Е.Б., Войтоловский Ф.Г., Кувалин Д.Б. Стратегическое планирование в государственном управлении: опыт, возможности, перспективы // Проблемы прогнозирования. 2020. № 6. С. 54.

3См., напр.: Национальные цели социального развития: вызовы и решения: докл. к XX апр.

междунар. науч. конф. по проблемам развития экономики и общества, Москва, 9-12 апр. 2019 г. / Т. В. Абанкина, Н. В. Акиндинова, С. С. Бирюкова и др.; отв. ред. Я. И. Кузьминов, Л. Н. Овчарова; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом ВШЭ, 2019. Электронный ресурс // URL: https://conf.hse.ru/mirror/pubs/share/262128176 (дата обращения 04.07.2021).

4Бухвальд Е.М. Национальные проекты в системе стратегического планирования в Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2019 № 2 С. 54.

5Куделич М.И. Система нормативных требований к оценке эффективности национальных проектов: актуальные проблемы // Финансовый журнал. 2019 № 4 С. 36-49.

6Селюков А.Д. Диалектика частных и публичных интересов в процессе осуществления финансовой деятельности государства // Финансовое право. 2015. N 11. С. 10-14.

243

показателей1. К примеру, достижение национальных целей по росту реальных доходов и снижению уровня бедности на федеральном уровне осуществляется в рамках 992 мероприятий национальных проектов, федеральных проектов и госпрограмм. Из них 627 мероприятий могут быть сгруппированы в 53 меры государственной политики, имеющие общие механизмы достижения итоговых эффектов. Общий объем финансирования данных мер составляет 15,294 трлн рублей в 2019-2024 годах (89% финансирования мероприятий, связанных с национальными целями согласно ОНДП и Единому плану, или 26,6% финансирования мероприятий всех федеральных проектов и госпрограмм). При этом проводимая государственная социальная политика даже без учета последствий пандемии коронавируса, по мнению аудиторов Счетной палаты РФ, не обеспечивает в полной мере достижение поставленных целей. В системе стратегического планирования не предусмотрена оценка влияния мер государственной политики на процесс достижения национальных целей, в системе мониторинга достижения национальных целей по росту реальных доходов и снижению уровня бедности отсутствуют показатели, позволяющие делать выводы не только о прогрессе, но и о качестве достижения целей, а также о рисках бедности и сокращения доходов населения2.

В 2020 году Указом Президента РФ N 474 «О национальных целях развития РФ на период до 2030 года»3 национальные цели развития были определены на период до 2030 года, тем самым горизонт стратегического финансового планирования расширен, а система национальных целей развития и целевые показатели скорректированы, что стоит оценить как первый шаг к их реальному их исполнению. Задача содействия

1 См., напр.: Бондарева Н.Н., Комков Н.И. Организационно-методические вопросы разработки и реализации национальных проектов // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2019. Т. 10. № 3. С. 369-379. Электронный ресурс // URL: https://doi.org/10.18184/ 2079- 4665.2019.10.3.369-379 (дата обращения: 04.07.2021); Горохова С.С. Национальные проекты РФ как инструмент достижения стратегических целей и задач государства // Российская юстиция. 2020. N 6. С. 41-44; Зубарев С.М. Правовые риски цифровизации государственного управления // Актуальные проблемы российского права. 2020. N 6. С. 23-32.

2Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ достижения национальных целей «Обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции» и «Снижение в два раза уровня бедности в Российской Федерации», установленных в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». С. 63-64. Электронный ресурс // URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/3c9/3c911347504f7a96ff67c94e7ed7d2a6.pd (дата обращения 04.07.2021).

3 Указ Президента РФ от 21.07.2020 N 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2020. № 30. Ст. 4884.

244

достижению национальных целей развития страны обозначена ключевой, в том числе и в принятом в сентябре 2020 года Общенациональном плане действий1. Правительство Российской Федерации было наделено полномочиями по обеспечению реализации национальных целей, национальных проектов, формированию федеральных целевых программ, государственных программ РФ и общенациональных планов действий и обеспечению их реализации2.

Указом Президента РФ N 474 определены пять национальных целей: а) сохранение населения, здоровье и благополучие людей; б) возможности для самореализации и развития талантов; в) комфортная и безопасная среда для жизни; г) достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство; д) цифровая трансформация. В рамках каждой национальной цели установлены целевые показатели, характеризующие ее достижение в 2030 году.

Реализация поставленных целей будет достигнута за счет осуществления 15 национальных проектов: «Демография», «Здравоохранение», «Образование», «Жилье и городская среда, «Экология», «Безопасные качественные дороги», «Производительность труда», «Наука и университеты», «Цифровая экономика», «Культура», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Международная кооперация и экспорт», «Туризм и индустрия гостеприимства», Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, Комплексная программа «Развитие техники, технологий и научных исследований в области использования атомной энергии в Российской Федерации на период до 2024 года».

В рамках национальных проектов реализуются федеральные проекты, в которых детализируются основные направления нацпроектов, а также региональные проекты. Например, в рамках национального проекта «Экология» действуют 10 федеральных проектов: «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», «Сохранение лесов», «Сохранение уникальных водных объектов», «Чистая страна» и др.

1Общенациональный план действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике (одобрен Пра-

вительством РФ 23.09.2020, протокол N 36, раздел VII) (N П13-60855 от 02.10.2020) // СПС

«КонсультантПлюс».

2Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 N 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. N 45. Ст. 7061.

245

Перечень государственных программ сформирован по 5 направлениям: «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности», «Сбалансированное региональное развитие», «Эффективное государство» (всего 46 программ).

Национальный проект состоит из совокупности федеральных проектов, которые включаются в подпрограммы соответствующих государственных программ. При этом федеральные проекты одного и того же национального проекта, в зависимости от его специфики, могут быть включены как в одну, так и в несколько государственных программ. В 2021 году бюджетные ассигнования по национальным проектам и комплексному плану были предусмотрены в рамках 24 госпрограмм. В структуре одной программы предусматривается реализация до 5 нацпроектов. Так, по госпрограмме «Экономическое развитие и инновационная экономика» предусматривается реализация нацпроектов «Производительность труда и поддержка занятости», «Международная кооперация и экспорт», «Цифровая экономика РФ», «Демография», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы».

На текущий момент в связи с принятием Указа от 21.07.2020 N 474 завершается масштабная корректировка нормативной правовой базы, в том числе инвентаризация мероприятий федеральных и региональных проектов, госпрограмм на предмет их вклада в достижение национальных целей развития с учетом актуализации Единого плана по достижению национальных целей развития на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года.

Осуществляются мероприятия по донастройке системы управления национальными проектами. Государственные программы будут переведены на проектные принципы управления. Система управления реализацией государственных программ будет мало отличаться от системы управления национальными проектами, что позволит обеспечить единый подход к разработке и реализации нацпроектов и госпрограмм. Одна из значимых задач - устранение системных проблем и недостатков,

выявленных Счетной палатой1.

1Рекомендации круглого стола «О синхронизации подходов к разработке и управлению государственными программами РФ и национальными (федеральными) проектами в целях реализации Указа Президента РФ от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», организованном Комитетом СФ по бюджету и финансовым рынкам 26.04.2021. Электронный ресурс // URL: http://council.gov.ru/activity/activities/roundtables/126333 (дата обращения 04.09.2021).

246

В частности, обновлено Положение об организации проектной де-

ятельности в Правительстве РФ1, предусматривающее синхронизацию национальных и федеральных проектов с национальными целями развития. С целью упрощения и ускорения процесса формирования и изменения паспортов проектов расширяются полномочия проектных комитетов. Совершенствуется функционал информационной системы реализации нацпроектов на базе ГАС «Управление», ресурс позволит анализировать исполнение каждого результата нацпроекта, обеспечит финансовую прослеживаемость мероприятий, поможет лучше координировать работу участников проектов и быстрее получать обратную связь от граждан. Обновлены также ключевые понятия: проект, национальный проект, федеральный проект, входящий в состав национального проекта, федеральный проект, не входящий в состав национального проекта, ведомственный проект, региональный проект, проектная деятельность.

Национальный проект определен как проект (программа), направленный на достижение национальных целей и их целевых показателей, определенных Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. N 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», и обеспечивающий достижение общественно значимых результатов и их показателей, а также задач, не являющихся общественно значимыми результатами, и их показателей по поручению и (или) указанию Президента РФ, поручению Правительства РФ, Председателя Правительства РФ, решению Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам. Установлено, что национальные проекты определяются Президентом Российской Федерации.

С 2022 года начнет действовать обновленный Перечень государственных программ Российской Федерации2, новая система управления государственными программами, трансформируются подходы к их разработке и реализации, включая изменение структуры и содержания госпрограммы, формирование системы управления госпрограммой и разделение их на отраслевые и комплексные. Госпрограммы станут компактнее, хорошо структурированными, упрощены процедуры их принятия и корректировки. В цифровом формате будут увязаны все инструменты (нацпроекты, федеральные проекты, госпрограммы), изменена система целеполагания. Для каждой программы определены стратегические

1Постановление Правительства РФ от 24.06.2021 N 987 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. N 1288» // СЗ РФ. 2021. № 27 (часть II). Ст. 5375.

2Распоряжение Правительства РФ от 22.06.2021 N 1689-р «О внесении изменений в Распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 N 1950-р» // СЗ РФ. 2021. № 26. Ст. 5030.

247

приоритеты, конкретный набор задач и результатов, обеспеченных финансированием1. Утверждены Методические рекомендации по разработке и реализации госпрограмм2.

Принятым Постановлением Правительства РФ от 26.05.2021 N 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации»3 установлено, что государственная программа представляет собой документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий (результатов), взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики по соответствующим направлениям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, в том числе направленных на достижение национальных целей развития. Государственная программа (комплексная программа) в качестве структурных элементов содержит федеральные проекты и (или) мероприятия (результаты) федеральных проектов (в отдельных случаях), ведомственные проекты, в совокупности составляющие проектную часть государственной программы (комплексной программы), а также комплексы процессных мероприятий.

Минэкономразвития России разработан также проект Постановления Правительства РФ «О системе управления достижением национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года, в том числе об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга реализации единого плана по достижению национальных целей развития Российской Федерации»4, в котором Единый план определен в качестве центрального планового документа, его актуализацию синхронизируют с бюджетным циклом5. Обозначено, что он разрабатывается на период, соответствующий периоду, на который

18 июля 2021 года был утверждён перечень кураторов госпрограмм на уровне вице-премьеров.

2Приказ Минэкономразвития России от 17.08.2021 N 500 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

3Постановление Правительства РФ от 26.05.2021 N 786 «О системе управления государствен-

ными программами Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 23. Ст. 4042.

4Проект Постановления Правительства РФ «О системе управления достижением национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года, в том числе об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга реализации единого плана по достижению национальных целей развития Российской Федерации» (по состоянию на 06.09.2021) (подготовлен Минэкономразвития России, ID проекта 01/01/09-21/00120034) // СПС «КонсультантПлюс».

5Бутрин Д. Ежегодная пятилетка. План по нацпроектам станет единым, обновляемым и частично трехлетним Коммерсант. 07.09.2021. Электронный ресурс // URL: https://www.kommersant.ru/doc/4976149 (дата обращения: 11.09.2021).

248

разрабатывается прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период (включая текущий год), а также на плановый период до 2030 года. Его корректировка будет осуществляться ежегодно (с учетом сроков формирования сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм). Мониторинг достижения национальных целей и фактических значений показателей национальных целей возложен на Президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам.

В октябре 2021 года Правительство РФ утвердило обновленный Единый план по достижению национальных целей развития на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года1, в который включены 42 инициативы социально-экономического развития Российской Феде-

рации2. Инициативы будут реализовываться в форме федеральных проектов, они распределены по шести направлениям: социальная сфера, строительство, экология, цифровая трансформация, технологический рывок и государство для граждан.Для каждой инициативы обозначены конкретные результаты на двух горизонтах планирования – до 2024 и до 2030 годов. Таким образом, Единый план свяжет в единое целое национальные цели, социально-экономические инициативы, государственные программы и проекты, а также станет основой для формирования информационной системы мониторинга достижения национальных целей.

Федеральным законом от 28.06.2021 № 228-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации» в статью 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Сведения, необходимые для составления проектов бюджетов» были внесены следующие дополнения: составление проектов бюджетов основывается, в том числе, на документах, определяющих цели национального развития Российской Федерации и направления деятельности органов публичной власти по их достижению3.

Преобразования затронули и сферу стратегического планирования. Значимым событием стало принятие Основ государственной политики в сфере стратегического планирования4, которые определяют ее

1Распоряжение Правительства РФ от 01.10.2021 № 2765-р // СПС «КонсультантПлюс».

2Распоряжение Правительства РФ от 06.10.2021 № 2816-р // СПС «КонсультантПлюс».

3Федеральный закон от 28.06.2021 N 228-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. N 27 (часть I). Ст. 5056.

4Указ Президента РФ от 08.11.2021 N 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. N 46. Ст. 7676.

249

цели, задачи, основные направления, а также механизмы реализации1.

Нацпроекты наконец вошли в перечень документов стратегического планирования. Так, пунктом 24 Основ установлено, что к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках планирования и программирования на федеральном уровне, относятся: а) основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации; б) государственные программы Российской Федерации, государственная программа вооружения и национальные проекты. Определено, что документы, указанные в пункте 24 Основ, направлены на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. Предусмотренные в них цели, задачи и показатели должны быть согласованы с целями, задачами и показателями, определяемыми в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания, в том числе по отраслевому и территориальному принципам, а также учитывать содержание документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках прогнозирования на среднесрочный период.

Как видно, по сравнению с предпринимаемыми до 2018 года попытками реализации национальных проектов текущий период характеризуется разработкой и принятием значительного количества нормативных правовых актов, их актуализацией. При этом современная система стратегического планирования «интегрирует планирование государственных и муниципальных финансов с иными видами планирования: социально-экономическим, территориальным и т.д.»2.

Реализуемые национальные проекты без преувеличения являются самой масштабной государственной инициативой за последние 30 лет. В их осуществлении задействованы органы исполнительной власти всех уровней, учреждения и организации, выделяется значительный объем финансирования. Так, в 2021 году на реализацию нацпроектов было предусмотрено 2,6 трлн рублей. Кассовое исполнение составило 97,8%,

1 Меры по совершенствованию системы стратегического планирования в Российской Федерации обсуждались 27 сентября 2021 года на заседании Совета Безопасности, на котором главой государства была подчеркнута необходимость комплексного подхода в стратегическом планировании, оптимизации количества принимаемых документов, прежде всего на региональном и муниципальном уровнях, обеспечения согласованности стратегического планирования и бюджетного процесса, повышения уровня информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования, эффективности системы контроля и мониторинга, внедрения механизмов быстрой корректировки и донастройки принятых планов и программ.

2 Новые институты бюджетного права в условиях цифровой революции: монография / Н.А. Поветкина, Р.Е. Артюхин, А.Ю. Демидов и др.; под ред. Р.Е. Артюхина, Н.А. Поветкиной. М.: ИЗиСП: Норма: ИНФРА-М, 2021. С. 106-107.

250