Учебник финансовое право 2022

Глава 5 Правовое обеспечение

публичных интересов в сфере финансового контроля

5.1. Теоретические вопросы правового обеспечения публичных интересов с сфере финансового контроля

Правовое обеспечение публичных интересов с сфере финансового контроля представлено совокупностью разностатусных правовых норм, определяемых в науке финансового права как институт финансового контроля. Рассмотрение теоретических характеристик института требует обращения к проблеме дефинирования и установления правовой сущности финансового контроля как многогранного и многопланового явления, трансформирующегося во времени и пространстве под влиянием множества различных и не всегда правовых факторов. Помимо этого, необходимо обратить внимание на вопросы систематизации отрасли финансового права, которые в свою очередь тесно связаны с проблемой установления предмета правового регулирования отрасли. Рассмотрим последовательно все обозначенные моменты.

Формулированию понятия и определению сущности финансового контроля уделялось и уделяется большое внимание как в экономической, так и в юридической науках. Можно выделить следующие подходы к определению финансового контроля:

–институциональный: финансовый контроль — это система институтов, инструментов и методов;

–процессуальный: финансовый контроль рассматривается как совокупность регулярных и непрерывных процессов;

–комплексный: финансовый контроль определяется как многоаспектная система. Например, Ю.Г. Клещенко и М.М. Савченко рас-

сматривают финансовый контроль, во-первых, как регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины;

191

во-вторых, как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций1;

–управленческий: финансовый контроль представляет собой функцию управления, форму управленческой деятельности2;

–деятельностный: финансовый контроль определяется как совокупность действий и операций.

Правовая неопределенность дефинирования финансового контроля может быть проиллюстрирована на примере определения «государственный (финансовый) контроль», нормативно зафиксированного в п. 1 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому «Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения». Соответствующая, шестая глава Бюджетного кодекса, весьма лаконична и включает 6 действующих статей. Отметим, что хотя она и называется «Основы государственного (муниципального) финансового контроля», однако положений, которые можно было бы характеризовать как основные и базовые (т.е. принципов), не содержит, что также является недостатком существующих правовых основ данной сферы общественных отношений.

Таким образом, российское законодательство ответа на вопрос «что такое финансовый контроль?» не дает, при этом нормативно отождествляются понятия «государственный (финансовый) контроль» и «бюджетный контроль». Такое «слияние» общего и специального обедняет механизм правового регулирования финансовых отношений — в целом, и финансово-контрольных — в частности.

Основное содержание финансового контроля (в первую оче-

редь — государственного и муниципального) в отношениях, регулируемых финансовым правом, заключается в реализации определенных задач, которые, с учетом имеющихся в юридической науке точек зрения, можно определить как:

а) обеспечение экономической безопасности государства при формировании публичных централизованных и децентрализованных денежных фондов;

1Клещенко Ю. Г., Савченко М. М. Место и роль института государственного финансового контроля в общей системе российского финансового права // Финансовое право. 2003. № 4. С. 6-7. 2 См.: Бочкарева Е.А., Селюков А.Д. Правовые проблемы обеспечения принципа эффективности финансового контроля // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 7. С. 18-26.

192

б) проверка выполнения Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями функций по аккумулированию, распределению и использованию соответствующих финансовых ресурсов; в) проверка выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными органами всеми субъектами финансовых от-

ношений; г) проверка правильности использования государственными и му-

ниципальными предприятиями, учреждениями и организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);

д) проверка правильности осуществления субъектами финансового права различных финансовых операций, расчетов, хранения денежных средств;

е) улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов;

ж) выявление внутренних резервов производства, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств; з) предупреждение и предотвращение возможных нарушений фи-

нансового законодательства и финансовой дисциплины1.

Решение указанных задач служит достижению более общих целей — обеспечивает необходимый обществу и государству баланс публичных и частных интересов, поддерживает законность и правопорядок в сфере финансов.

С развитием концепции публичных финансов как объекта правового регулирования, формулируется и обосновывается категория «публичный финансовый контроль». При этом одни авторы рассматривают ее содержание в широком смысле, как объединяющее в себе не только государственный и муниципальный финансовый контроль, но и контроль иных субъектов относительно публичных финансов.2 По мнению других «Публичный финансовый контроль является самостоятельным видом публичного контроля в финансовой сфере, наравне с налоговым контролем и иными видами контроля над уплатой публичных платежей...».3

1Бочкарева Е.А. Правовая модель сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации. Дис…д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 242-243.

2См.: Рыбакова С.В. Публичный финансовый контроль и надзор // Финансовое право. 2014. № 12. С. 23 — 29.

3Рябова Е.В. Публичный финансовый контроль: выявление сущности явления // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2019. № 2. С. 123.

193

На наш взгляд, финансовый контроль, выступая сложным и многоаспектным явлением правового, управленческого и экономического характера, может быть определен как:

1)система правовых норм — цельная и обособленная совокупность правовых норм, регулирующих специальные однородные общественные отношения, возникающие в пределах предмета регулирования финансового права;

2)управленческая функция, реализуемая уполномоченными органами государственной власти, местного самоуправления, образующими особую систему органов публичного финансового контроля1, а также (в широком аспекте) — и иными органами, обеспечивающими целесообразность и эффективность денежных операций в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов.

Полагаем, что любой контроль (и финансовый — вне зависимости от того, публичный он или нет), имеет смысл тогда, когда по его результатам происходит устранение (корректировка) обнаруженных недостатков, оценивается эффективность деятельности подконтрольных объектов, создаются условия для устойчивого развития государственных и общественных систем и институтов, своевременно и достоверно информируются все заинтересованные участники регулятивных, правоприменительных и правоохранительных отношений, иными словами — достигаются его цели;

3)экономически-значимая деятельность, представленная ком-

плексом контрольных мероприятий, осуществляемых субъектами кон-

троля в отношении объекта контроля по поводу предмета контроля2

посредством установленных законодателем методов и в определенных им формах.

Финансово-контрольные правоотношения — это правоотноше-

ния, возникающие между проверяющим и проверяемым в ходе проведения ревизии, проверки, инвентаризации, осмотра и т.д. Определим их как собственно контрольные отношения, именно они в наибольшей степени

1Савченко Л. А. Теоретико-правовые проблемы публичного финансового контроля (на примере России и Украины) // Финансово-правовые и экономические проблемы в условиях мирового кризиса: сб. науч. ст. / Отв. ред. Е. В. Покачалова. Саратов: Изд-во СГАП, 2009. С. 20; Рыбакова С.В. Публичный финансовый контроль и надзор // Финансовое право. 2014. № 12. С.

23-29.

2Субъектом контроля (кто проверяет) может быть непосредственно субъект управления (орган, осуществляющий процесс управления) или специализированный орган контроля, осуществляющий контроль в интересах субъекта управления; объект контроля (кого проверяют)

— тот, в отношении кого проводится контроль. Предмет контроля (что проверяют) — документы, денежные средства, материальные ценности, а также деятельность, применительно к которой осуществляется контроль.

194

обеспечены нормативным материалом и процессуализированы. Во всех основных источниках финансового права — Бюджетном кодексе, Налоговом кодексе, Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле» и т.д. мы найдем соответствующие главы и статьи, посвященные финансовому контролю, или же отсылающие к подзаконным нормативным правовым актам, в которых должны устанавливаться правила и стандарты контрольной деятельности.

Однако спектр отношений по поводу финансового контроля существенно шире и включает предварительный анализ и оценку предполагаемой к осуществлению финансовой операции, а если брать еще шире, то и формулировку целей финансовой деятельности субъекта соответствующего уровня (государства, его субъектов, муниципальных образований, коллективных и индивидуальных участников общественных отношений, и др.). Совершенно прав А.Д. Селюков, когда говорит о необходимости распространения финансового контроля на уровень разработки целеполагания государственного управления1.

Дискуссия о месте финансового контроля в системе финансо-

вого права имеет свою историю. Первоначально и длительный период времени финансовый контроль рассматривался как институт Общей части финансового права, а начало этому было положено Р.О. Халфиной в 1952 году в работе «К вопросу о предмете и системе советского финансового права»2. Позже, в учебнике «Финансовое право» под редакцией В.В. Бесчеревных и С.Д. Цыпкина3, финансовый контроль было предложено рассматривать как институт Особенной части.

Весьма распространенным является ви́дение финансового кон-

троля как комплексного внутриотраслевого института, включающего в себя нормы и Общей, и Особенной части финансового права, представленные в большинстве ее элементов.4 По мнению А.А. Ялбулганова «в некоторых разделах Особенной части возможна конкретизация отдель-

1См.: Селюков А.Д. Факторы, обусловливающие принцип эффективности финансового контроля // Образование и право. 2017. № 1. С. 41.

2Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 182-214.

3Финансовое право: Учебник / Под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1967.

4См. Ашмарина Е.М. Новый взгляд на современную систему финансового права как отрасли российского права // Экономико-правовые проблемы в современной России. Сборник научных статей. М.: Финакадемия, 2009. С. 4-12, 9-12.

195

ных положений финансово-контрольной деятельности государства в соответствии с диверсификацией видов финансового контроля в зависимости от предмета контроля».1

Представителями научной школы финансового права МГЮА были сформированы концептуальные положения теории правового регулирования финансово-контрольных общественных отношений, согласно которым финансовый контроль — это подотрасль финансового прав, включающая в себя нормы как Общей, так и Особенной части финансового права2.

Следует отметить, что в современный период происходит переосмысление сформировавшихся подходов к выделению Общей и Особенной части финансового права, и их структурированию. Предметом научных споров выступают содержание и сам факт наличия у финансового права Общей части. Традиционно в Общую часть включают нормы, имеющие значение для всех финансовых отношений и «…закрепляющие основные начала финансовой деятельности, ее задачи, формы и методы осуществления; устанавливающие компетенцию субъектов управления финансами, порядок осуществления финансового контроля».3

Сторонники концепции включения в финансовую систему как государственных, так и частных финансов полагают, что «…общая часть финансового права включает в себя следующие финансово-правовые нормы: 1) нормы-принципы; 2) финансово-правовые нормы, закрепляющие правовой статус субъектов финансового права; 3) финансово-правовые нормы, регулирующие планирование, учет финансовой деятельности, ответственность за нарушения финансового законодательства и других нормативных правовых актов, составляющих правовую основу финансовых отношений; 4) финансово-правовые нормы, определяющие организацию финансового контроля, формы и методы его осуществления».4

Обосновывается включение в Общую часть понятий и категорий финансового права, а также, помимо норм-дефиниций и норм-принци- пов, смешанных (комплексных) по своей правовой природе институтов публичного финансового контроля и института ответственности.5

1Ялбулганов А.А. Предмет и система финансового права: Монография. М.: ИППИ, 2015. С. 158.

2Эту точку зрения последовательно аргументирует Е.Ю. Грачева. См.: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля : дис. … д-ра. юрид. наук. М., 2003. С. 235-236.

3Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. 2-е изд., испр. и доп. М.: Юриспруденция, 2000. С. 19.

4Соколова Э.Д., Савостьянова С.А. Научные воззрения на систему финансового права как отрасли российского права // Финансовое право. 2016. № 10. С. 4.

5Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Системность в финансовом праве: теоретико-методологический аспект // Государство и право. 2017. № 3. С. 67-72.

196

Однако К.С. Бельский считает размещение финансового контроля

вОбщей части финансового права «концептуальным заблуждением» науки финансового права, в результате которого «Особенная часть …лишается своей целостности, а финансовый контроль без своего естественного места в Особенной части теряет значимость в финансовой деятельности государства».1

На наш взгляд, бурно развивающееся законодательство о финансовом контроле, качественное и количественное приращение правового содержания финансового контроля новыми правовыми конструктами и механизмами подтверждает трансформацию института финансового контроля в правовое образование более высокого порядка — подотрасль, экномически- и политически-важное структурное подразделение

всоставе финансового права.2

Система источников финансово-контрольной подотрасли

весьма обширна и разветвлена. На ее содержание непосредственно влияют:

1)форма государственного устройства — федерализм (нормы, регулирующие отношения в сфере финансового контроля, принимаются как на федеральном, так и на региональном уровнях);

2)конституционные принципы организации власти в Российской Федерации, такие, как принцип разделения властей, принцип автономии органов местного самоуправления, принцип гласности; конституционные положения о статусе Президента, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Счетной палаты, Центрального банка России, судебных органов;

3)конституционно закрепленный комплекс экономических, социальных и политических прав человека и гражданина;

3)наличие воспринятых Российской Федерацией требований и положений международных правовых актов;

4)содержательные характеристики подотраслей и институтов Особенной части финансового права;

5)организационные взаимосвязи объектов и субъектов финансового контроля (вертикальные — для государственного и муниципального финансового контроля, горизонтальные — для внутрихозяйственного и аудиторского контроля).

В результате источники подотрасли представлены актами различной юридической силы, уровня издания и территории применения, весьма многообразны по содержанию и характеру правовых предписаний. Особенно

1Бельский К.С. Заблуждение как научный факт в науке финансового права // Государство и право. 2015. № 6. С.3.

2См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. С.В. Запольский. М.: КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2011. С. 49.

197

велик объем подзаконных актов, регулирующих финансовый контроль, осуществляемый министерствами и федеральными службами.

Несмотря на это, признать правовое регулирование финансовоконтрольных отношений достаточным для обеспечения публичных интересов и соответствующим принципу эффективности проблематично. В связи с чем остановимся более подробнее на практических аспектах совершенствования правового обеспечения публичных интересов в деятельности органов финансового контроля.

5.2. Проблемы достаточности и эффективности правового обеспечения публичных интересов в деятельности органов финансового контроля

Значимым фактором, обусловливающим трансформацию правосубъектности органов финансового контроля, стала цифровизация. Определим ее как процесс внедрения в деятельность субъектов финансово-кон- трольных правоотношений различных цифровых технологий, позволяющих осуществить качественные преобразования в реализации контрольнонадзорных функций, и обеспечить эффективное взаимодействие всех субъектов контрольных мероприятий. Результатом цифровизации является цифровая трансформация, которая состоит в наступлении конкретных социально-значимых результатов от применения цифровых технологий в финансово-контрольных и сопряженных с ними мероприятиях. Примером может быть цифровой профиль гражданина, представляющий собой совокупность цифровых записей о гражданине, содержащихся в информационных системах государственных органов и организаций, проактивные (упреждающие, действующие на опережение) мероприятия, например — финансовый мониторинг, налоговый мониторинг, банковский пруденциальный контроль и поведенческий надзор, а также аудит эффективности.

В условиях цифровизации в структуре финансово-контрольных (налоговых, бюджетных, банковских и т.д.) правоотношений появляются новые элементы, возникает потребность выработки адекватных механизмов правового регулирования.

Исследователи указывают на спровоцированные цифровыми технологиями риски обеспечения режима законности и модернизацию налогов-контрольных процедур1, обосновывают необходимость надле-

1 См.: Мигачева Е.В. Налоговый контроль в условиях развития цифровой экономики // Финансовое право. 2018. № 8. С. 21-25; Тимошенко В.А. Цифровизация процессов и чипирование товаров в налоговом администрировании // Право и экономика. 2019. № 7. С. 66-71.

198

жащей легализации автоматизированных процессов налогового администрирования как гарантии обеспечения конституционных прав и свобод.1 По мнению И.В. Бит-Шабо «…использование цифровых инструментов в рамках налогового контроля приводит к снижению административного давления на обязанных субъектов…»2, что, в свою очередь, уменьшает количество судебных споров.

Процессы цифровизации бюджетной деятельности стимулируют внедрение IT-инструментов в область бюджетного контроля в целях обеспечения законности в сфере государственных закупок, межбюджетного финансирования, а также предоставления субсидий и бюджетных инвестиций частным субъектам. Широко инновационные технологии применяются в бюджетном планировании, а также в целях вовлечения представителей гражданского общества в бюджетный процесс и реализации принципа транспарентности бюджетной деятельности. Как отмечает Н.А. Поветкина «...внедрение информационных систем (информационных технологий) позволяет в максимальном охвате обеспечить стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, сопоставимость показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансовых годов, необходимых для осуществления бюджетного контроля, а также усилить качество общественного контроля граждан за исполнением бюджета»3.

Проанализировав апробированные в сфере публичных финансов информационные ресурсы, указанный автор предлагает выделять ресурсы, непосредственно задействованные в цифровизации бюджетной сферы (например — Электронный бюджет), и ресурсы, относящиеся к ней опосредовано, «…но оказывающего влияние на целевое, прозрачное и эффективное расходование бюджетных средств» 4 (например — единую информационную систему закупок). В свою очередь, обобщим некоторые, наиболее типичные, цифровые технологии и инструменты, задействованные при осуществлении различных видов и форм финансового контроля (таблица 6.1)5.

1См.: Овчарова Е.В. Административная процедура налогового контроля в механизме правового регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2019. № 2. С. 137-158.

2Бит-Шабо И.В. Значение диджитализации налогообложения в процессе повышения эффективности исполнения обязанности по уплате налогов // Финансовое право. 2019. № 12. С. 36.

3Поветкина Н.В. Правовая форма интеграции информационных систем и информационных технологий в сферу публичных финансов // Журнал российского права. 2018. № 5. С. 101.

4Там же.

5Предлагаемая автором типизации цифровых технологий и инструментов не является исчерпывающей и может стать предметом самостоятельного анализа магистрантов на семинарах и практических занятиях.

199