Учебник финансовое право 2022

актами Президента и Правительства. Исключением будут проекты приказов, утверждающих и изменяющих формы документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, сборов, страховых взносов, штрафов и пеней, а также для исполнения налоговыми органами и иными лицами возложенных на них обязанностей и полномочий.

Нормотворческие полномочия ФТС, ФНС и Казначейства, несмотря на их одинаковую ведомственную принадлежность, определяются в соответствующих положениях достаточно разнообразно.

Федеральная таможенная служба, согласно п. 5.3 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 г. № 809 «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, актов, составляющих право Евразийского экономического союза, разрабатывает…»1: формы, порядки, правила, технологии, условия, требования, перечни, образцы, и т.д., юридически формализуя их в своих приказах. При этом, в соответствии с п. 5.2.131. Положения, ФТС разрабатывает «нормативные правовые акты, определяющие иные вопросы, относящиеся к компетенции Службы, если такие вопросы предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами, составляющими право Евразийского экономического союза, а также на основании нормативных актов Центрального банка Российской Федерации». В приведенной цитате самое важное — упоминание нормативных правовых актов, которые разрабатываются по неисчерпывающему перечню вопросов, указанных в п.5.2.

Иначе определяются нормотворческие полномочия органа, осуществляющим функции по контролю и надзору в налоговой сфере, которым является Федеральная налоговая служба. Положение о ФНС содержит прямой запрет на принятие ею нормативных правовых актов, однако с оговоркой «кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации…» (п. 7 Положения о ФНС)2.

1Постановление Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 19.09.2013.

2Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» // СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.

211

Следовательно, приказы, издаваемые по вопросам, отнесенным к компетенции ФНС, по общему правилу нормативными правовыми актами не являются.

Федеральное казначейство, как и ФНС, «не вправе осуществ-

лять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации» (п. 7 Положения о Федеральном казначействе) 1.

Росфинмониторинг, в отличие от «ведомственных» органов финансового контроля, наделен безоговорочным правом принимать нормативные правовые акты, которые издаются по широкому кругу вопросов его компетенции. В деятельности Росфинмониторинга, как и в деятельности других органов исполнительной власти, весьма распространена практика двойной формы акта: приказами федеральной службы утверждаются перечни, инструкции, порядки, положения, регламенты, административные регламенты, правила.

Инструктивное (разъяснительное) значение имеют утвержденные Росфинмониторингом и размещенные на его официальном сайте памятки, например — «Памятка для организаций и индивидуальных предпринимателей, поднадзорных Росфинмониторингу». Следует отметить, что финан- сово-контрольные органы достаточно активно издают акты, формально и содержательно не соответствующие канонам нормативных правовых и индивидуальных правовых актов, что актуализирует вопрос о выработке единой модели системы актов органов исполнительной власти2.

Итак, особенностью результатов нормотворчества всех органов финансового контроля выступает широкий круг субъектов, которым они адресованы. Приказы, правила, инструкции и положения, принимаемые ими в пределах своей компетенции, хотя и являются производными относительно законодательных норм, выходят за рамки общественных отношений, протекающих в пределах соответствующих структур. Полагаем, что управленческий характер и значимость финансового контроля как системы прямых и обратных связей предопределяют расширенный, по сравнению с общим правилом, подход к определению объема нормотворческой деятельности органов финансового контроля.

1Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.

2Чепус А.В. Проблемы организации нормотворческой деятельности органов исполнительной власти в России // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2018. № 4 (51). С. 41-44.

212

Таким образом, финансовый контроль — это подотрасль фи-

нансового права, комплексность которой заключается в системном объединении норм Общей и Особенной частей финансового права.

Являясь неотъемлемым элементом финансовой деятельности, финансовый контроль непосредственно на нее влияет: в случае эффективности — повышает эффективность всего финансово-правового регулирования, при недостаточности — угрожает финансовой самостоятельности участников экономических отношений.

Предметом правового регулирования рассматриваемой подот-

расли является финансово-контрольная деятельность коллективных и индивидуальных субъектов финансового права, характеризующаяся разнообразием видов, форм и методов, но основанная на единых принципах и осуществляемая с целью обеспечить экономическую эффективность и функциональную достаточность финансовой системы и ее отдельных институтов.

Прослеживается тенденция к появлению новых видов финансового контроля, модернизации его форм, методик и процедур. Расширяется практика делегирования контрольных функций от публичных властных органов к иным, невластным, субъектам. В предмет регулирования включаются правоотношения, возникающие в процессе внедрения и использования разнообразных цифровых инструментов.

В целом, состояние и организация финансового контроля не в полной мере соответствуют современным российским экономическим и политическим запросам, а основной недостаток правового регулирования финансово-контрольных отношений — это отсутствие единого нормативного акта, регулирующего их системно и комплексно.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.Что такое финансовый контроль?

2.Какова роль финансового контроля в обеспечении публичных

интересов?

3.Какие основные задачи решает финансовый контроль?

4.Какое место занимает финансовый контроль в системе финансового права?

5.Охарактеризуйте финансово-контрольное правоотношение.

6.Охарактеризуйте источниковую базу финансового контроля. В чем заключаются ее особенности?

7.Раскройте информационное значение финансового контроля.

8.Какое влияние на финансово-контрольную деятельность оказывают процессы цифровизации? Приведите примеры.

213

9.Приведите примеры цифровых технологий и инструментов, применяемых в процессе осуществления финансового контроля.

10.Что такое «регуляторная гильотина»?

11.Дайте общую характеристику нормотворческих полномочий органов финансового контроля.

12.Какие акты разрабатываются и принимаются органами финансового контроля? Приведите примеры.

Литература

1.Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Системность в финансовом праве: теоретико-методологический аспект // Государство и право. 2017. № 3.

С. 67–72.

2.Ашмарина Е.М. Новый взгляд на современную систему финансового права как отрасли российского права // Экономико-правовые проблемы в современной России. Сборник научных статей. М.: Финакадемия,

2009. С. 4–12.

3.Бельский К.С. Заблуждение как научный факт в науке финансового права // Государство и право. 2015. № 6. С. 27–35.

4.Бит-Шабо И.В. Значение диджитализации налогообложения в процессе повышения эффективности исполнения обязанности по уплате налогов // Финансовое право. 2019. № 12. С. 33–36.

5.Бочкарева Е.А. Правовая модель сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации. Дис…д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 242– 243.

6.Бочкарева Е.А., Селюков А.Д. Правовые проблемы обеспечения принципа эффективности финансового контроля // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 7. С. 18–26.

7.Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля : дис. … д-ра. юрид. наук. М., 2003. 376 с.

8.Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. 2-е изд., испр. и доп. М.: Юриспруденция, 2000. 304 с.

9.Клещенко Ю. Г., Савченко М.М. Место и роль института государственного финансового контроля в общей системе российского финансового права // Финансовое право. 2003. № 4. С. 6–7.

10.Мигачева Е.В. Налоговый контроль в условиях развития цифровой экономики // Финансовое право. 2018. № 8. С. 21–25.

11.Овчарова Е.В. Административная процедура налогового контроля в механизме правового регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2019. № 2. С. 137–158.

12.Поветкина Н.В. Правовая форма интеграции информационных систем и информационных технологий в сферу публичных финансов // Журнал российского права. 2018. № 5. С. 96–112.

214

13.Рыбакова С.В. Публичный финансовый контроль и надзор // Финансовое право. 2014. № 12. С. 23 — 29.

14.Рябова Е.В. Публичный финансовый контроль: выявление сущности явления // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2019. № 2. С.

103–123.

15.Савченко Л.А. Теоретико-правовые проблемы публичного финансового контроля (на примере России и Украины) // Финансово-правовые

иэкономические проблемы в условиях мирового кризиса: сб. науч. ст. / Отв. ред. Е.В. Покачалова. Саратов: Изд-во СГАП, 2009.

16.Селюков А.Д. Факторы, обусловливающие принцип эффективности финансового контроля // Образование и право. 2017. № 1. С. 37–47.

17.Соколова Э.Д., Савостьянова С.А. Научные воззрения на систему финансового права как отрасли российского права // Финансовое право. 2016. № 10. С. 3 — 6.

18.Тимошенко В.А. Цифровизация процессов и чипирование товаров в налоговом администрировании // Право и экономика. 2019. № 7. С.

66–71.

19.Финансовое право: учебник / отв. ред. С.В. Запольский. М.: КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2011. 792 с.

20.Финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1967.

21.Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 182–214.

22.Ялбулганов А.А. Предмет и система финансового права: Монография. М.: ИППИ, 2015. 192 с.

215

Глава 6 Правовое обеспечение

публичных интересов в бюджетной деятельности государства

6.1. Публичный интерес

ибюджетная деятельность государства

Свнедрением в человеческую жизнь цифровых технологий происходит трансформация общественных отношений, в том числе и урегулированных правом. Через установление правовых норм государство регламентирует правило поведения в той или иной сфере общественной жизни, в частности в бюджетной.

Бюджет — основное ядро финансовых отношений, также трансформируется под влиянием различных факторов, как внешних, так и внутренних. Бюджет играет важную роль в общественной жизни государства, с одной стороны, через него перераспределяются публичные финансовые потоки, а с другой стороны, бюджет влияет на экономическую составляющую финансовых отношений, т.е. через бюджет удовлетворяется публичный интерес. Стоит отметить, что еще в 1971 г. М.И. Пискотин в своей работе по бюджетному праву написал о том, «что государственный бюджет является центральным институтом финансовой системы государства и финансового права. К нему тяготеют и с ним непосредственно соприкасаются все остальные финансово-правовые институты»1.

«Публичный интерес» как категория в последние годы исследуется в разных отраслях права,2 и чаще всего с точки зрения нахождения

1 Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юридическая литература, 1971. С. 51. 2Кикавец В.В. Специальный налоговый режим как инструмент обеспечения публичных финансовых интересов в контрактной системе сферы закупок // Финансовое право. 2018. № 10. С. 40—43; Каминский Э.С. К вопросу о публичном интересе в уголовном процессе // Российский судья. 2021. № 1. С. 26 — 30; Лозина Ю.А. Охрана и защита интеллектуальной собственности: инструменты баланса частных и публичных интересов // Российская юстиция. 2020. № 9. С. 12 — 14; Ядрихинский С.А. Принцип приоритета публичных интересов в финансовой деятельности государства: поиск компромисса // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 1. С. 62 — 71; Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Издво МГУ, 2003. и др.

216

баланса публичных и частных интересов, но именно в бюджетных отношениях, «публичный интерес» проявляется достаточно ярко. И несмотря на то, что в законодательстве отсутствует дефиниция «публичный интерес», судебная практика разъяснила применительно к ст. 166 и 168 ГК РФ содержательную сторону данной категории1. Так, из правовой позиции Верховного Суда РФ следует, что публичный интерес — это интерес «неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды». Таким образом мы можем видеть, что публичный интерес как составная часть публичной деятельности государства, в том числе бюджетной, включает три составляющие.

Во-первых, это действия в интересах неопределенного круга лиц. При этом стоит заметить, что дефиниция «неопределенный круг лиц» также отсутствует в законодательстве, Верховный Суд РФ указал, что «под неопределенным кругом лиц (потребителей) понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела»2. Важным представляется, что эти действия могут быть как для защиты публичных бюджетных интересов государства (например, Заместитель прокурора Белгородской области обратился в суд с уточненным административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц, в котором просил признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу приложение к Приказу № 35/2, в части тарифов, установленных для групп потребителей «финансируемые из бюджетов всех уровней» и «прочие» на первое полугодие 2018 г. в сфере водоснабжения в размере 119,21 руб./куб. м, в сфере водоотведения — в размере 25,88 руб./куб. м3), так и наоборот со стороны государства в

1Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»// Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. № 8.

2Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 23.06.2004, 30.06.2004 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 года.// Бюллетень Верховного Суда РФ», 2004, № 11.

3Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12.09.2018 № 57-АПГ18-6 Об оставлении без изменения решения Белгородского областного суда от 18.04.2018, которым были признаны недействующими отдельные положения приложения к приказу Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области от 12.12.2017 № 35/2 «Об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение для МУП «Водоканал», осуществляющего холодное водоснабжение и водоотведение на территории Губкинского городского округа, на 2018 год».//Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс.

217

целях достижения определенного уровня развития (например, Постановление Правительства РФ от 07.09.2021 № 1513 «Об утверждении Правил предоставления в 2021 году из федерального бюджета субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям, ведущим деятельность в муниципальных образованиях, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции»1).

Во-вторых, это действия, которые направленные, на обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан. При этом, сохранение населения, здоровье и благополучие людей — одна из национальных целей развития государства до 2030 года, поставленная Президентом РФ, которая будет реализована в том случае, если будут достигнуты определенные целевые показатели, установленные в п. 2 Указа. Однако, стоит заметить, что эти показатели в носят формальный характер, поскольку не содержат базовых характеристик. 7 октября 2021 года Правительство РФ 42 инициативы2 социально-экономического развития до 2030 года3. Фактически инициатива социально-экономического развития предполагает реализацию соответствующего проекта, который носит стратегический характер, призван повысить качество жизни людей и сделать российскую более современной и гибкой. Вместе с тем, инициатива может остаться инициативой на бумаге, если со стороны государства не будет последовательных действий.

И третьей составляющей являются действия, направленные на обеспечение обороны и безопасности государства, в том числе охраны окружающей природной среды. Именно бюджетные ресурсы служат источником финансового обеспечения для реализации поставленных целей, государством (муниципальным образованием), но при этом требуется властное регулирование, поскольку вся бюджетная деятельность подчинена этому.

Как было выше отмечено, понятие публичных интересов не определено и не используется и в бюджетном законодательстве, вместе с тем само бюджетное право призвано решать публичные задачи. Одним из

1Официальный сайт Правительства РФ//http://government.ru/docs/43264/

2Согласно толковому словарю, инициатива имеет несколько значений:1) почин, внутреннее побуждение к новым формам деятельности, предприимчивость; 2) руководящая роль в какихлибо действиях; 3) предложение, выдвинутое для обсуждения.// Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 247.

3Распоряжение Правительства РФ от 6 октября 2021 года №2816-р «Об утверждении перечня инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года // http://government.ru/news/43451/

218

инструментов позволяющим решать эти задачи является правильная организация бюджетного устройства.

Бюджетное устройство, категория свойственная государствам, имеющим бюджет, и отражающая не только организационно-правовые основы построения бюджетной системы, ее внутренние взаимосвязи и принципы, но и обеспечивающая создание условий для обеспечения федерализма, территориальной целостности, финансового суверенитета и безопасности государства. Именно бюджетное устройство создает основу для финансового обеспечения и соответственно развития территорий, входящих в состав Российской Федерации. системы бюджетного устройства бюджетного устройства.

Для теории бюджетного права категория «бюджетное устройство» является базовой, доктринальной, вместе с тем данный термин не используется законодателем, хотя раздел I БК РФ носит название «Бюджетное устройство».

Отсутствие легального определения «бюджетное устройство» порождает многочисленные дискуссии в научном сообществе относительно содержания и элементов данной категории, что свидетельствует о ее недооценке и недопонимании, что в свою очередь ведет к правовым проблемам. При обсуждении БК РФ неоднократно поднимался вопрос о необходимости использования данной категории, при этом представители Минфина парировали, что данная категория не несет в себе никакой практической ценности.

В 2014 г. была защищена докторская диссертация Х.В. Пешковой1 на тему: «Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция)», которая убедительно доказала необходимость закрепления данной категории законодательно. Пешкова Х.В. в своем диссертационном исследовании пришла к выводу о том, что элементы бюджетного устройства делятся на две группы: материальные-правовые и организа- ционно-процедурные. К первой группе она отнесла такие элементы как бюджетную систему, доходы и расходы бюджета, межбюджетные трансферты. Ко второй группе: бюджетный процесс, целевые программы и бюджетный контроль.

Вместе с тем вопрос о соотношении категорий бюджетное устройство и бюджетная система до сих пор является дискуссионным. Существует два подхода: 1) традиционный — бюджетное устройство, являясь базовой категорией, включает бюджетную систему как неотъемлемый элемент, отражает ее организацию, внутренние взаимосвязи ее частей,

1 См.: Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция). Дисс…..док. юрид. наук. М., 2014.

219

принципы на которых бюджетная система строится, другие элементы. Данной точки зрения придерживаются большинство ученых1; 2) бюджетная система рассматривается как понятие более широкое по — отношению к бюджетному устройству, т.е. включает его2.

Недооценка категории «бюджетное устройство» приводит не только к определенным проблемам в правоприменении, но и проблемам финансового обеспечении территорий и всего населения, таким образом когда каждый человек, каждый уголок нашей страны был не просто по лозунгу «богатым», а действительно таковым. Существует в современном мире такое понятие как «успешный», ставшее символом богатства и независимости, причем это понятие можно спроецировать и на развитие государства: успешно оно или нет? «Успешность страны как успешность для каждого из нас индивидуально — вещь, интуитивно очень хорошо понимаемая. Страна может быть успешной, неуспешной — развалиться, и эволюционирующей либо в сторону большей успешности, либо на против деградировать»3. Поэтому успешность развития государства, в том числе, и финансового будет зависеть от того каков порядок формирования бюджетов по линии доходов и расходов, какими полномочиями обладают публично-правовые образования в бюджетной сфере, как разграничены полномочия между публично-правовыми образованиями в бюджетной сфере, как строятся финансовые взаимоотношения Российской Федерации и ее регионов, а также муниципальных образований, какие складывается бюджетные правоотношения, каковы органы управления государстве и какие принимаются решения, оформленные в нормативные правовые акты, поскольку последние предписывают определенные правила поведения в общественных отношениях, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в бюджетной сфере.

На все эти вопросы позволяет получить ответ категория бюджетное устройство.

1 Например см.: Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М. :Центр ЮрИнфоР». 2002. С. 26.; Финансовое право: Учебник./ под. ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ. 1996. С.153; Финансовое право: Учебник./ Под. ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С.44; Грачёва Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. М.: Юриспруденция. 2000. С.45; Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2008. С. 205 и др.

2Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве//Финансовое право.2012. С.19-23. СПС Консультант Плюс; Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 17. Так трактует и законодатель в части 2 Бюджетного кодекса РФ.

3Сулакшин С.С. Зачем нужна Конституция.//Либеральная конституция России 1993 года: проблема смены. Материалы научно-экспертной сессии. Москва, 6 декабря 2013 г. Центр научной политической мысли и идеологии. М.: Наука и политика, 2014. С. 48-49.

220