Учебник финансовое право 2022

Бюджетное устройство, это категория, которая обеспечивает реализацию на территории РФ — бюджетного федерализма, ее территориальной целостности и независимости (суверенитет). В Программе развития бюджетного федерализма1 было отмечено, что формирование и развитие бюджетного устройства является стратегической целью развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Бюджетный федерализм2 позволяет сочетать интересы Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований таким образом, когда в условиях самостоятельности каждого бюджета бюджетной системы, публично-правовое образование (Российская Федерации, субъекты Федерации, муниципальные образования) действует в рамках и пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, действующие о имени публично-правового образования устроена таким образом, когда разграничены сферы деятельности и ответственности, а также полномочия по осуществлению расходных обязательств за счет средств бюджетов того или иного уровня. И в этих условиях органы власти имеют право самостоятельно принимать решения не только о направлениях расходов своих бюджетов, но и иметь достаточные ресурсы для формирования доходов бюджетов.

Актуальность исследования проблем бюджетного права заключается еще и в том, что в настоящее время продолжается бюджетная реформа, новый этап которой был начат в 2004 г. В рамках осуществления бюджетной реформы должно измениться не только содержание бюджета, но и порядок его исполнения. Президент РФ в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию3 обозначил приоритеты развития бюджетных отношений, согласно которым каждый потраченный рубль из бюджета должен в конечном счете принести результат государству. В мае 2004 г. Правительство РФ принимает Концепцию реформирования бюджетного процесса4, достижением реализации которой стало реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и

1См.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г.»//СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

2Хотя традиционной считается точка зрения что федерализм не распространяется на муниципальные образования.

3См.: Бюджетное послание Президента РФ от 26 мая 2004 г. // СПС «КонсультантПлюс». Дата доступа: 22 сентября 2016 г.

4См.: постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180. В настоящее время документ утратил силу.

221

бюджетного учета; выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; совершенствование среднесрочного финансового планирования; совершенствование и расширение сферы применения програм- мно-целевых методов бюджетного планирования; упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета1.

Дальше в рамках бюджетной реформы происходит совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений. Согласно Федеральному закону от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ2 все бюджетные учреждения были разделены на казенные, автономные и бюджетные. В результате бюджетные и автономные учреждения приобрели больше самостоятельности, стали в большей степени сами отвечать по своим обязательствам, в условиях сильной конкуренции улучшилось качество предоставляемых услуг. Казенные учреждения — это новый тип государственных (муниципальных) учреждений, которые полностью финансируются за счет бюджета.

В 2013 г. принимается один из значимых законов в осуществлении государственных расходов — Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»3, вступивший в силу с 1 января 2014 г. Согласно данному Закону, менялась система государственных и муниципальных закупок4. Изменения в этой сфере были необходимы в силу того, что закупки составляют существенный пласт расходов бюджетов, и именно в закупках достаточно велика была коррупционная составляющая. Бюджетные нарушения в сфере закупок носили массовый характер5.

С 1 января 2021 года изменилось фактически правовое положение Казначейства России (Федерального казначейство), которое выполняет

1Там же.

2СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

3СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652; № 52. Ст. 6961; 2014. № 23. Ст. 2925; 2015. № 27. Ст. 4001; № 29. Ст. 4353; 2016. № 1. Ст. 10; № 27. Ст. 4298; 2017. № 1 (Часть I). Ст. 30.

4Более подробно об этом см. гл. 6 учебника.

5Так, по оценкам Счетной палаты РФ общая сумма выявленных нарушений и недостатков при поступлении и использовании средств бюджетной системы за 2015 год составила 516,5 млрд рублей. Наибольший удельный вес в общем объеме выявленных нарушений приходится на нарушения, допускаемые при формировании и исполнении федерального бюджета, а также при осуществлении государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными видами юридических лиц (млрд рублей/количество) — 278,9 млрд рублей (54% общего объема нарушений) // http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/report-on-the-work-of-the-accounts-chamber- of-the-russian-federation-in-2015.php

222

функции Квази-Банка (государственного бюджетного Банка). Преобразование Казначейства России в Банк, началось в 2013 году1 в связи с реализацией Распоряжения Правительства Российской Федерации от 23 января 2000 г. № 107-р об утверждении Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства Минфина России по учету доходов и средств федерального бюджета. Данной Концепцией были определены основные направления развития единого казначейского счета на 1999 — 2004 годы2. «На протяжении 2020 года ФК работало над созданием инфраструктуры для перевода на сторону ведомства всех расчетов участников бюджетного процесса и незаметного для них переноса более 45 тыс. лицевых счетов на единый казначейский счет в Банке России, что позволило ФК консолидировать всю бюджетную ликвидность»3, использовав передовые IT-технологии.

С1 января 2021 года вступили в действие две главы БК РФ 24.2,

и24.3, которые предусматривают казначейское обслуживание и система казначейских платежей.

Казначейское обслуживание представляет собой проведение Федеральным казначейством в системе казначейских платежей операций участников системы казначейских платежей с денежными средствами с их отражением на соответствующих казначейских счетах (ст. 6 БК РФ).

Для казначейского обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в Федеральном казначействе открываются единые счета бюджетов, через которые осуществляются все операции по исполнению бюджетов.

«До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномоченные банки, которые финансировали бюджетные учреждения и мероприятия по общегосударственным и региональным программам в соответствии с ассигнованиями, выделенными по бюджету, и в которых открывались специальные бюджетные счета, куда зачислялись налоги, сборы и другие платежи хозяйствующих субъектов и физических лиц для пополнения доходной части бюджета.

Однако коммерческие банки практически не справились со своей задачей исполнения бюджета. Имея основной целью получение при-

1Приказ Минфина России от 29 августа 2013 г. № 227 “Об утверждении Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года”//

2Распоряжение Правительства РФ от 23.01.2000 № 107-р «О концепции функционирования единого счета Федерального казначейства Минфина России по учету доходов и средств федерального бюджета»// СЗ РФ.2000. № 5. Ст. 576.

3Красна казна платежами. Федеральное казначейство подвело итоги своей модернизации//Газета «Коммерсантъ». 2021. № 45. 17.03.2021. С. 2.

223

были, они использовали пришедшие им на счета средства бюджета и поступающие в бюджет налоги в коммерческих целях, в результате деньги в коммерческих банках задерживались, и в государстве начался кризис неплатежей. В частности, во всей стране были огромные задержки по выплатам заработной платы и замедлялась скорость товарооборота. Это отрицательно сказывалось на развитии экономики.

В результате государство вынуждено было перейти на кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы через Федеральное казначейство».

Исполнение бюджетов с 1 января 2021 г. осуществляется в системе казначейских платежей (глава 24.2. БК РФ).

Система казначейских платежей создает условия для:

Прямых расчетов между клиентами Казначейства России;

Ускорения платежей в бюджет и распределения доходов в бюджетную систему;

Получение дополнительных доходов от управления остатками средств единого казначейского счета;

Создание условий для использования современных платежных технологий для осуществления платежей в бюджет посредством взаимодействия с платежными системами.

Система казначейских платежей по сути — это трансформация Казначейства с точки зрения платежно-расчетных технологий в КавазиБанк по аналогии с большим филиальным Банком, который имеет единый корреспондентский счет. Таким счетом является единый казначейский счет, с которого осуществляются все операции со средствами пуб- лично-правовых образований.

Единый казначейский счет — банковский счет (совокупность банковских счетов), открытый (открытых) Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации в валюте Российской Федерации (в кредитных организациях — в иностранной валюте) для совершения переводов денежных средств в целях обеспечения осуществления и отражения операций на казначейских счетах, за исключением казначейских счетов для осуществления и отражения операций с денежными средствами Фонда национального благосостояния (ст. 6 БК РФ).

Система казначейских платежей согласно ст. 242.7 БК РФ является совокупностью участников и оператора системы казначейских платежей, взаимодействующих по правилам организации и функционирования системы казначейских платежей.

Оператором системы казначейских платежей является Федеральное казначейство. В этом качестве Казначейство обеспечивает:

224

функционирование системы казначейских платежей, прием и исполнение распоряжений,

осуществление операций по казначейским счетам участников системы казначейских платежей на основании указанных распоряжений,

взаимодействие участников системы казначейских платежей в порядке, установленном правилами организации и функционирования системы казначейских платежей.

Участниками системы казначейских платежей являются прямые и косвенные участники, определенные ст. 242.8 БК РФ.

Кпрямым участникам системы казначейских платежей относятся,

вчастности:

1)Федеральное казначейство;

2)финансовые органы субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), органы управления государственными внебюджетными фондами;

3)администраторы доходов бюджетов, получатели средств федерального бюджета, получатели средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета, администраторы источников финансирования дефицита бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

4)федеральные бюджетные и автономные учреждения;

5)юридические лица, не являющиеся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями, лицевые счета которым открыты в Федеральном казначействе.

Косвенными участниками системы казначейских платежей считаются в том числе:

1)получатели средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, администраторы источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации;

2)бюджетные и автономные учреждения субъекта Российской Федерации (муниципальные бюджетные и автономные учреждения);

3)юридические лица, не являющиеся участниками бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями, лицевые счета которым открыты в финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

225

Косвенный же участник системы казначейских платежей будет представлять распоряжение о перечислении денежных средств прямому участнику системы казначейских платежей, у которого косвенному участнику системы казначейских платежей открыт лицевой счет.

Таким образом, внедрение системы казначейских платежей и казначейского обслуживания позволит осуществить прозрачность расходования бюджетных средств, что позволит уменьшить нарушения в бюджетной сфере, поскольку сама система должно отражаться в государственной информационной системе бюджетных платежей. Таким образом будет до конца реализована государственная программа «Электронный бюджет».

6.2. Экспериментальное правовое регулирование

вбюджетной сфере

Всовременной науке термин «эксперимент» (от лат. experimentum — проба, опыт), понимается как действие, выполняемое для опровержения или подтверждения гипотезы или теории, была изначально свойственна для естественных и технических наук (медицина, математика, физика, химия, биология и т.д.), для которых процесс обязательного проектируемого результата в целях определения характеристик его жизнеспособности является базовой, первоочередной потребностью.

Взависимости от различных оснований существует значительное количество видов экспериментов. Так, например, в зависимости от вида наук, эксперимент можно категорировать на естественный, технический, общественный (социальный) и гуманитарный, с последующей внутренней классификацией применительно к каждому виду науки; содержательно, в зависимости от функциональной задачи, поставленной перед экспериментом, выделяют «исследовательский, производственный, проверочный, демонстрационный, качественный, решающий, модельный, мысленный эксперимент»1; в зависимости от реальности задействованных инструментов — эксперимент может осуществляться

1 В. С. Стёпин. И. С. Алексеев. А. В. Ахутин. Ф. И. Голдберг. — Эксперимент. / Гуманитарная энциклопедия: Концепты [Электронный ресурс] // Центр гуманитарных технологий, 2002— 2020 (последняя редакция: 27.06.2020) / https://gtmarket.ru/concepts/ 6998#:~:text=%D0%9E%D0%BF%D1%80%D0%B5%D0%B4%D0%B5%D0%BB%D0%B5%D0 %BD%D0%B8%D0%B5%3A,%D1%83%D1%81%D0%BB%D0%BE%D0%B2%D0%B8%D1%8 F%D1%85%20%D0%BF%D1%83%D1%82%D1%91%D0%BC%20%D0%B8%D1%85%20%D0 %BA%D0%BE%D0%BD%D1%82%D1%80%D0%BE%D0%BB%D0%B8%D1%80%D1%83%D 0%B5%D0%BC%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D0%B8%D0%B7%D0%BC%D0%B5%D0% BD%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F.

226

опытным путем, посредством внедрения в реальные жизненные условия или иметь исключительно теоретическую, так называемую «идеальную» конструкцию; в зависимости от стадии проведения эксперимент проходит подготовительный, основной (организационный), итоговый (контрольный) этап; в зависимости от сферы внедрения — в финансовой сфере, в сфере государственного контроля и надзора, в сфере трудовых отношений, в сфере государственной службы и т.д.

С позиции правовых аспектов экспериментальное регулирование начало рассматриваться только с конца 50-х начала 60-х годов прошлого столетия. Более глубокое теоретическое осмысление экспериментальных режимов, как в общетеоретическом плане, так и в различных отраслевых науках, было реализовано значительно позже -в 2000-х годах, когда стал наблюдаться активный рост исследований по данной тематике.1 Данная тенденция сохранила свою актуальность и до настоящего времени. Так, современные ученые говорят о высокой востребованности и значимости экспериментального регулирования и отмечают, что «бурное развитие технологий, в первую очередь цифровых, оказывает качественное влияние на все сферы общественных отношений, в том числе государственное управление. В этих условиях возникает проблема разрыва между потребностями правового регулирования и действующим регулированием, которое формируется в рамках достаточно длительного и сложного нормотворческого процесса. Но данная проблема связана не только и не столько с его длительностью, сколько с возможностями выработки адекватных уровню развития технологий правовых норм, прогнозирования потребностей и самого характера регулирования, оценки последствий принимаемых нормотворческих решений.

Раскрывая правовую форму эксперимента, следует отметить, что единого нормативного правового акта (либо совокупности правовых норм в составе отдельного акта), определяющего общие подходы, принципы, единые требования к экспериментальному регулированию, в том числе к правовой форме, не принято. Единственная норма, определяющая рамочное регулирование проведение правового эксперимента (статья 26) содержится в инициативном проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», разработан-

1 См., например, Ельцов, В.Н. Правовой эксперимент в современной России: проблемы эффективности : дисс.канд.юр. наук : 12.00.01 Тамбов, 2009. — 163 с.; Фатьянов И. В. Правотворческий эксперимент в России как метод правового регулирования : дисс.канд.юр. наук : 12.00.01

Омск, 2015. — 283с. и др.

227

ного коллективом авторов Института законодательства и сравнительного правоведения1. Анализ системы действующих и утративших силу нормативных правовых актов, регулирующих проведение эксперимента, позволяет констатировать возможность введения экспериментального регулирования, как на законодательном, так и подзаконном уровне и соответственно может иметь три правовые формы: — форму федерального закона2; — форму указа Президента Российской Федерации3; — форму постановления Правительства Российской Федерации4.

Из них самыми востребованными выступают формы федерального закона и постановления, что обуславливается, в первую очередь разграничением предметов ведения, а также спецификой правового регулирования самой сферы (отрасли), избранной для эксперимента. Так, например, сфера публичных финансов может быть подвержена экспериментальному правовому воздействию в силу особенностей бюджетных,

1О нормативных правовых актах в Российской Федерации (инициативный проект федерального закона). 5-е изд., перераб. и доп. / рук. авт. коллектива Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2019. — 88 c. С. 39-40.

2Федеральный закон от 24.04.2020 № 122-ФЗ «О проведении эксперимента по использованию электронных документов, связанных с работой»; Федеральный закон от 23.05.2020 № 152-ФЗ «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования в городе федерального значения Москве»; Федеральный закон от 27.11.2018 № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход» и др.

3Указ Президента РФ от 21.01.2012 № 100 «О проведении в Вооруженных Силах Российской Федерации эксперимента по унификации денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по призыву» (эксперимент проводился 2014-2016 год); Указ Президента РФ от 06.06.2007 № 722 (ред. от 17.03.2016) «Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы»; Указ Президента РФ от 02.06.2000 № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» / Документ утратил силу с 1 января 2012 года в связи с изданием Указа Президента РФ от 27.10.2011 № 1434 и др.

4Постановление Правительства РФ от 08.11.2019 № 1427 «О проведении эксперимента по совершенствованию применения технологии электронной подписи»; Постановление Правительства РФ от 27.03.2020 № 348 «О проведении на территории Российской Федерации эксперимента по маркировке средствами идентификации упакованной воды» (вместе с «Положением о проведении на территории Российской Федерации эксперимента по маркировке средствами идентификации упакованной воды»); Постановление Правительства РФ от 24.07.2020 № 1108 «О проведении на территории Российской Федерации эксперимента по досудебному обжалованию решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц» (вместе с «Положением о проведении на территории Российской Федерации эксперимента по досудебному обжалованию решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц») и др.

228

налоговых, валютных отношений, обусловленных их правовой природой, подлежащие изначальному урегулированию исключительно в форме федерального закона1.

К общим признакам, характерным для экспериментального правового регулирования относятся следующие:

–экспериментальное законодательство предусматривает временное отклонение от существующих законов и правил;

–объем эксперимента должен быть определен с точки зрения времени, места и (или) адресатов экспериментального регулирования;

–проведение экспериментов оправдано в сферах с большой научной или общественной неопределенностью, когда необходимо провести апробацию новых правил регулирования в ограниченных условиях;

–должны быть проведены независимый мониторинги оценка результатов и побочных эффектов экспериментальных правил;

–в случае успешного проведения эксперимента введенные им правила будут применяться к другим подобным ситуациям;

–для минимизации рисков нарушения принципа правовой определенности и равенства субъектов правоотношений их участие в эксперимента должно быть добровольным на основе заранее выраженного согласия2.

Данные характеристики являются весьма условными и в зависимости от различных факторов могут отсутствовать, что достаточно иллюстративно можно проследить на рассмотренных ниже примерах экспериментальных режимов в бюджетной сфере. Тем не менее, систематизация всех признаков эксперимента имеет принципиальное значение в целях дальнейшей проработки единых подходов к их правовой фиксации.

Практика выработала следующие основные элементы, как правило, обязательно отражаемые при введении экспериментального правового режима:

- обоснование необходимости и цель проведения эксперимента; - сроки и указание на территорию, на котором он проводится; - характеристика содержания, в том числе предполагающее раз-

граничение полномочий всех заинтересованных субъектов, указание на условия и ресурсы, проведения эксперимента;

1Региональное и местное экспериментальное правовое регулирование в сфере публичных финансов (бюджет, налоги) может быть осуществлено только при прямом указании на это в законах федерального уровня.

2Van Gestel, R., van Dijck G. Better Regulation through Experimetal Legislation // European Public Law 2011. No. 17(3). P. 539-553 / Цит. по Экспериментальные правовые режимы: зарубежный опыт и российский старт / Ефремов А.А., Добролюбова Е.И., Талапина Э.В., Южаков В.Н. // науч.ред. В.Н. Южаков. — М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2020. — 126с. — (научные доклады: государственное управление). С. 10-11.

229

- формы отчетности индикаторы (показатели) эффективности эксперимента.

При этом следует подчеркнуть, что вышеуказанный перечень элементов является собирательным, и в зависимости от формы, уровня, отрасли регулирования (и др.) также может быть различным.

Экспериментальные правовые режимы характерны практически для всех направлений деятельности государства и соответственно для всех отраслей законодательства1. Бюджетная сфера не является исключением. Следует подчеркнуть, что учитывая отсутствие общеотраслевых подходов к экспериментам, а также специфику предмета регулирования каждой подотросли и института финансового права, единых подходов к экспериментальному регулированию даже внутри отрасти финансового права — не сформировано. При этом самой активно задействованной для правового эксперимента в целях апробации нового регулирования, по сравнению с бюджетной, валютной сферами, до последнего времени была налоговая сфера2.

Начало внедрения правовых экспериментов в бюджетную сферу можно связать с 2015 годом, когда был создан институт казначейского сопровождения (и в последующем бюджетный мониторинг). Несмотря на отсутствие использования термина «эксперимент», применительно к отношениям, связанным с осуществлением казначейского сопровождения, и ограничений по времени и территории проведения, фактически он может быть идентифицирован в качестве такового по следующим основаниям:

– не была предусмотрена постоянная правовая основа регулирования (положения о казначейском сопровождении отсутствовали до определенного времени в Бюджетном кодексе Российской Федерации и имел особую форму фиксации — ежегодно принимаемый федеральный закон о федеральном бюджете);

1Федеральный закон от 24.04.2020 № 122-ФЗ «О проведении эксперимента по использованию электронных документов, связанных с работой»; Федеральный закон от 23.05.2020 № 152-ФЗ «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования в городе федерального значения Москве»; Указ Президента РФ от 21.01.2012 № 100 «О проведении в Вооруженных Силах Российской Федерации эксперимента по унификации денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по призыву»; Постановление Правительства РФ от 24.07.2020 № 1108 «О проведении на территории Российской Федерации эксперимента по досудебному обжалованию решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц» и др.

2Федеральный закон от 27.11.2018 № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход»; Федеральный закон от 20.07.1997 № 110-ФЗ «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери».

230