Учебник финансовое право 2022

права, включения в него расширенного списка публичных финансов помимо только тех, которые относятся по форме собственности к государственным или муниципальным. Даже в тех случаях, когда есть только частные финансы возможно, например, финансово-правовое регулирование процесса ценообразования для обеспечения публичных интересов.

В процессе выбора методов правового обеспечения своей финансовой деятельности государство руководствуется сформулированными на политическом уровне целями. При наличии комплексных правовых институтов (бюджетный кредит, государственная гарантия и др.) публичные нормы определяют цель участия публично-правового образования в конкретных отношениях, порядок использования бюджета для этих целей, порядок взаимодействия уполномоченных субъектов пуб- лично-правовых образований, реализующих процесс участия названных образований в соответствующих отношениях, а также публичный контроль за исполнением законодательства. Частноправовые нормы в названном процессе определяют характер заключаемой сделки. Они, как правило, не включаются в состав финансового законодательства, либо не детализируют подробно порядок заключения сделки, как это делает Гражданский кодекс РФ.

Таким образом, в процессе правового обеспечения публичных финансов, реализуемого посредством публично-правового метода, а в отдельных случаях частноправового метода, публичные интересы должны иметь свой приоритет по отношению к частным интересам. Это в равной мере относится к реализации частных интересов (внеслужебных личных или групповых) работников органов, реализующих финансовую деятельность государства, а также — иных групп частных интересов. Там, где в результате финансовой деятельности государства частные интересы могут получить свою реализацию на законной основе, они могут реализовываться, но при этом уполномоченный орган государства обязан обеспечивать приоритет публичных интересов как общий принцип своей деятельности.

2.7. Понятие финансов как объект финансовой деятельности государства

Финансы как объект, относительно которого осуществляется деятельность государства, не получили пока своего четкого отражения в правовой и экономической науке. В обобщенном виде можно сказать, что господствующая позиция экономистов заключается в трактовке финансов как всех находящихся в обращении и различных фондах денег, а

61

в финансовом праве господствующая позиция представлена существующей еще со времен социализма точкой зрения, что финансы есть фонды денежных средств.

Что касается фондов денежных средств, то есть смысл расширить их перечень в плане использования их в процессе финансовой деятельности государства. Дело в том, что в науке финансового права традиционно уделяется внимание вопросам регулирования государственных и муниципальных финансов, забывая о других фондах публичных финансов, которые должны использоваться на цели публичных интересов.

Вусловиях, когда государство передает часть своих функций саморегулируемым организациям, государственным корпорациям, коммерческим банкам и иным субъектам, когда само государство в некоторой степени растворяется путем создания промежуточных управляющих, контролирующих структур, важно не превратить их в разновидность коммерческого бизнеса и одновременно способ легализации коррупции. Те же процессы характерны для фондов финансовых средств. По инициативе государства фактически получили свое обособление от федерального и региональных бюджетов государственные внебюджетные фонды, отмечается режим сближения финансирования ряда государственных и негосударственных учреждений. Появляется большое количество благотворительных и иных негосударственных фондов, которые одновременно выступают ширмой ухода от налогов, используются для обеспечения частных интересов.

Вотличие от сложившегося толкования понятия публичных финансов, когда в его содержание включают лишь денежные фонды, принадлежащие на праве собственности публично-правовым образованиям, есть предложение расширить сферу применения понятия «публичные финансы». А именно — включить в него не только денежные фонды, принадлежащие на праве собственности государству и муниципальным образованиям, но также денежные средства, закрепленные за Центральным банком РФ, государственными корпорациями.1 Помимо этого, стоит подумать о включении в состав публичных финансов всех денежных средств, закрепленных за определенными организациями и предназначенных для обеспечения потребностей неопределенного круга лиц.2

1По мнению А. В. Турбанова имущество государственных корпораций есть разновидность публичной формы собственности и служит обеспечению публичных интересов. См.: Турбанов А. В. Концептуальные основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации (административно-финансовый аспект). М., 2004. С. 80.

2Поддерживаем позицию А. А. Нечай о том, что критерием отнесения денежных фондов к категории публичных финансов следует называть не только форму собственности, но и пред-

62

В их число можно включить средства религиозных организаций, ряда общественных организаций, которые в своих уставах призваны отражать интересы не отдельных конкретных групп участников, а любого члена общества, не имеющего возможности влиять на принятие решений соответствующей организации. Речь идет, например, о благотвори-

тельных фондах. Поэтому необходимо расширить для целей пуб-

лично-правового регулирования перечень публичных финансов помимо государственных и муниципальных финансов.

К публичным финансам относятся денежные средства унитарных предприятий и государственных (муниципальных) учреждений, поскольку они предназначены для обеспечения публичных функций государства (муниципальных образований) и принадлежат государству и муниципальным образованиям как собственникам.

Не относятся к публичным финансам денежные средства, являющиеся частной формой собственности или находящиеся в собственности общественных организаций, деятельность которых призвана обеспечивать интересы только тех субъектов, которые являются либо членами или еще как-то связаны договорами и прочими формами с данной конкретной организацией.

Отдельно следует отметить правовой режим денежных фондов, закрепленных за акционерными обществами, в уставных капиталах которых государство имеет 100% акций (РЖД) или частично (Газпром). Эти организации функционируют ради получения прибыли, но, поскольку государство стало их учредителем, они призваны обеспечивать и его интересы.

Надо признать, что законодательство не проработало порядок обеспечения интересов публично-правовых образований применительно к деятельности большинства видов создаваемых ими или при их участии юридических лиц. Поэтому менеджмент государственных корпораций, акционерных обществ с участием государства, унитарных предприятий и даже государственных (муниципальных) учреждений позволяет себе в определенной степени осуществлять подмену интересов государства или муниципального образований своими собственными интересами.

Таким образом, критерием отнесения определенных фондов денежных средств к категории публичных финансов не всегда является форма

назначенность денег для обеспечения тех или иных интересов. См.: Нечай А. А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук.

Киев, 2005. С. 9.

63

собственности. Например, деньги государственных корпораций закреплены за ними на правах собственности, но они, без сомнения, относятся к категории публичных финансов и имеют публичную форму собственности. То же самое можно сказать об акционерном обществе «РЖД».

Поэтому следует выделить дополнительный критерий включения тех или фондов денежных средств в число публичных финансов. Таковым критерием может быть признак обеспечения публичных интересов. Хотя в законодательстве и не указана в четкой форме обязанность соответствующих организаций всячески обеспечивать интересы всего общества и государства как его представителя, такие организации фактически осуществляют миссию реализации интересов государства как своего учредителя. Направленность указанной миссии должна быть оформ-

лена через целеполагание деятельности создаваемой государствомучредителем организации, будь то государственная корпорация или акционерное общество.

Взаконодательстве, как правило, прописываются процедурные вопросы деятельности создаваемых организаций, где указывается сфера и порядок их функционирования, порядок взаимодействия органов управления внутри организации и взаимодействия с учредителем, включая определенный контроль со стороны учредителя. Но эта форма упорядочения деятельности субъектов характерна для сферы гражданского права, где субъекты по своему усмотрению вправе определять целеполагание своей деятельности. Там господствует диспозитивная форма поведения.

Вэтой связи встает вопрос. Может ли руководитель государственной корпорации или акционерного общества «РЖД» по своему усмотрению определять цели функционирования возглавляемой организации? Очевидно, что это должен делать учредитель, чтобы в надлежащей форме обеспечить хотя бы свои интересы. Но, поскольку сам учредитель обязан обеспечивать публичные интересы, то таковые и должны быть заложены

вкачестве целеполагания для применения публичных финансов.

Что касается сферы частных по форме собственности финансах, то они являются объектом финансовой деятельности государства как источник налоговых и других обязательных платежей и с этой целью подлежат учету и контролю со стороны государства.1 Ни один хозяйствую-

1 На это обстоятельство указывает также Э.Д. Соколова. См: Соколова Э.Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований. — Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.14. «Административное право, финансовое право, информацион-

ное право». М. 2008. С. 14

64

щий субъект не имеет права не вести бухгалтерский учет, который осуществляется в интересах устойчивости всей экономики, следовательно, для обеспечения публичных и частных интересов.

Вотношении частных финансов в банковской, страховой сферах государство с учетом реализации ими своей публичной миссии (аккумуляция средств многих субъектов, обеспечение устойчивости экономики

исоциальной стабильности) дополнительно установило меры по обеспечению финансовой устойчивости. Важно также то, что государство активно вовлекает их в реализацию ряда публичных функций (в реализации налогового контроля, валютного контроля и др.). Можно сказать, банковская система и в несколько меньшей мере система страховых организаций по своему положению ближе к государству, нежели к классическому частному бизнесу. В инвестиционной деятельности государство методом проб и ошибок также постепенно приходит к выводу о необходимости установления мер по обеспечению устойчивости профессиональных участников рынка ценных бумаг и установления эффективной защиты интересов непрофессиональных участников инвестиционных отношений.

Финансы остальных хозяйствующих субъектов могут стать объектом финансовой деятельности государства, если они принадлежат градообразующим предприятиям, действуют в сфере сельского хозяйства и других подобных ситуациях, когда совокупность их частных интересов приобретает общегосударственное значение и требует поддержки со стороны бизнеса. Наиболее ярким примером в этом плане могут стать охранительные таможенные меры в форме пошлин, предпринимаемые государством для обеспечения совокупности частных интересов неопределенного круга представителей национального бизнеса, интересов, которые диалектически перешли в категорию публичных интересов.

Вданном случае встает вопрос: надо ли все денежные отношения приравнять к финансовым отношениям? Если учесть, что государство появилось после того, как уже были деньги, можно было бы сказать, что государство в рамках всех денежных отношений создало свою нишу — государственных по форме собственности финансов, поэтому понятие финансы должно рассматриваться как более узкое, чем понятие деньги. Особенно этот вывод справедлив для периода социализма, когда кроме государственных и личных денег других не было. Но когда сфера частных финансов приобрела значительную долю в экономике, то государство вынуждено было искать и гражданско-правовые и публично-право- вые способы воздействия для обеспечения публичных, в том числе гос-

65

ударственных интересов. Здесь следует дополнительно исследовать вопрос о включении в качестве объекта финансовой деятельности государства кроме всех денежных отношений, также и отношения, выступающие как денежные инструменты, например, ценные бумаги.

Фиксируя факт реального распространения финансовой деятельности государства на сферу частных финансов, мы не отрицаем того, что частные финансы функционируют по законам рыночной экономики, как об этом писал французский ученый П.М. Годме.1 Если в отношении государственных и муниципальных по форме собственности финансов государство по своему усмотрению решает вопросы распоряжения финансами, то в сфере частных интересов оно ограничивает себя решением вопросов налогообложения, установлением ряда правил учета и отчетности, решением вопросов аудиторского контроля. В отношении них оно устанавливает ряд дополнительных ограничений для тех субъектов частного сектора, посредством деятельности которых хотя бы частично реализуются публичные интересы. Имеется своя специфика участия финансовой деятельности государства в относительно самостоятельной деятельности субъектов публичных финансов, которые не входят в структуру государственных и муниципальных финансов. Речь идет о благотворительных фондах, средствах крупных общественных организаций и т.п.

Таким образом, для понимания финансов как объекта финансовой деятельности государства предлагается понятие финансов в его широком толковании.2 Кстати, большинство авторов основных учебников по финансовому праву фактически уже ушли от прежнего понимания финансов как атрибута государства, если учитывать конкретный перечень отношений, включаемых в проблематику финансового права. И сама практика государственного регулирования и контроля за денежными отношениями давно уже перешла границы воздействия только на государственные финансы.

Государство применяет публично-правовой метод не только в отношении публичных, но и частных финансов, создавая тем самым новое понимание предмета финансового права. Причем эта практика не является вседозволенностью государства. Наоборот оно тем самым сохраняет устойчивость права собственности, включая его частную форму,

1Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. С. 41—42.

2См. об этом: Худяков А.И. Избранные труды по финансовому праву/ Сост. М.К. Сулейманов, Е. В. Порохов, М.В. Карасева, А.Т. Шаукенов. — СПб: Издательство «Юридический центр — Пресс», 2010. С. 52-53.

66

поскольку у каждого частного собственника всегда есть интересы, переходящие в их публичную форму. При этом не следует ставить в одну плоскость публичные интересы государства в сфере частных финансов и финансовые интересы государства, которые, конечно же, должны обеспечиваться посредством государственных по форме собственности финансов.

2.8. Характеристика принципов финансовой деятельности государства

Состояние экономики России свидетельствует о наличии в этой сфере больших проблем, что выступает сдерживающей причиной для общего развития страны. Сказывается нерешенность выбора стратегической линии государства на предмет четкого определения общественного строя и его перспектив.1 В то же время, не прибегая к широкой огласке, активно работают силы, использующие имущественные и прежде всего финансовые возможности государства для перераспределения их в своих интересах. К числу определяющих недостатков организации экономической сферы общества относятся достаточно многочисленные факты подмены публичных интересов частными интересами, что осуществляется на уровне деятельности уполномоченных субъектов государства, когда под видом государственной политики на самом деле реализуются механизмы обогащения клановых и олигархических структур.2

Решение многих вопросов социально-экономического развития страны зависит от состояния финансовой сферы, от той роли, которую в ней заняло государство. Во все времена своего развития государство как посредник между обществом как целостным образованием и отдельными структурными элементами общества, включая его отдельных граждан, активно использовало различные финансовые инструменты для обеспечения интересов всего общества, которое являлось и является выгодоприобретателем того полезного, что делает государство в своей деятельности. Участие государства в финансовой сфере как собственника, регулятора, контролера и прежде всего организатора, можно назвать финансовой деятельностью государства, которая в свою очередь выступает одной из важнейших его функций, способом реализации его сущности.

1Медведев Д. Социально-экономическое развитие России: обретение новой динамики.// Вопросы экономики. 2016. № 10. С. 5—30.

2См.: Глазьев С.Ю. Биржевые спекулянты заработали на манипуляции курсом $50 млрд См.: http://www.imperiyanews.ru/details/05067d0f-1361-4999-9159-14230733a63e.

67

Однако, так получилось, что в настоящее время именно эта функция государства осуществляется с большими изъянами, что связано с большими недоработками государства в этой сфере.1 Считаем, что необходимо отдельное исследование относительно того, насколько государство соответствует своей сущности, которая по словам Ю.А. Тихомирова представляет собой публичную систему «управления делами общества для обеспечения его интересов на основе права».2

Направленность финансовой деятельности государства на обеспечение публичных интересов есть ее сущностное предназначение, когда государство реально стремится к процветанию и развитию национального общества. Однако в реальности трудно назвать период, когда государство действительно подчиняло бы все свои усилия только решению вопросов национального общества как единого целостного образования. Большая или меньшая доля таковых усилий нередко обеспечивали и обеспечивают интересы лишь отдельных групп общества, включая представителей государственного аппарата. Поэтому стоит задача минимизации чуждых государству интересов в процессе финансовой деятельности государства.

В данном случае предпринята попытка определить правовые меры, которые на эволюционной основе могли бы свести к минимуму случаи подмены публичных интересов финансовой деятельности государства частными интересами или еще хуже — интересами других государств. Для этого необходимо создать такие обусловленные правом условия, при наличии которых субъектам финансовой деятельности государства было бы невыгодно подменять интересы государства личными или иными частными интересами. Важнейшую роль в этом деле играют принципы финансовой деятельности государства, которые в России до сих пор не оформлены единым федеральным законом.

Принципы определяют направленность социальной деятельности различных субъектов и при этом всегда должны быть четко выражены. В противном случае эта деятельность практически будет безрезультативной. «По своим «истокам», генетической природе принципы права представляют собой определенные фундаментальные идеи и идеалы, которые сформулированы на основе научного и практического опыта», — указывает В.Н. Карташов.3 По своей значимости принципы как целевые

1Итоги 2016 года. Труды ЦНПМИ № 25 январь 2017 г. М.: Наука и политика 2017.

2Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2008. С. 82

3В.Н. Карташов Принципы права: понятие, структура, функции. — Сб.: Юридические записки Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова. Вып. 10. Принципы права/отв. Ред. В.Н. Карташова, Л.Л. Кругликова, В.В. Бутнева; Яросл. гос. ун-т. — Ярославль, ЯрГУ, 2006. С. 5.

68

установки имеют приоритет перед государственной политикой, которая должна быть направлена на достижение целей, отвечающих потребностям общества, должна учитывать историю страны, сложившиеся идеалы. В качестве принципов права понимаются как основополагающие начала, зафиксированные в праве, так и идеи, которые определяют содержание и направления правового регулирования.1 Одним из первых в науке, кто выработал принципы воздействия государства на финансовую сферу, был А. Смит. Например, он предписал государству руководствоваться принципом справедливости и удобства плательщика при уплате налога.2

Принципы финансовой деятельности государства обусловлены состоянием общества, потребностями его основной массы людей, уровнем общей культуры, состоянием экономики. Одновременно на состояние принципов огромное влияние оказывает государство, которое в зависимости от своей формы и методов осуществления своих функций предопределяет перечень и характер их проявления. Кроме того, следует учитывать внешнюю среду для развития России, состояние внешних угроз и благоприятных факторов. В силу сказанного принципы финансовой деятельности государства есть определенный слепок состояния самого общества и государства как его формы проявления, посредством которых общество через уполномоченных субъектов государства влияет на характер самой финансовой деятельности.

Поскольку в законодательстве в целостном виде системы принципов финансовой деятельности государства нет, то проблема названных принципов прорабатывается в основном в научной литературе. В каждом учебнике дается перечень таковых принципов, указывается их роль в регулировании финансовых отношений. При этом научная доктрина в основном ориентируется на учет только тех принципов, которые отражены в отдельных законах. Но те принципы, которых нет в законодательстве, но ими реально руководствуются люди, для науки вроде бы и

1«Принципы права играют важную регулятивную роль, устанавливая рамки наиболее желательного и нравственного поведения людей, давая возможность личности определиться в своих представлениях о законном и противозаконном, помогая установить жизненные приоритеты и ценности, а также осознать всю меру ответственности каждого человека перед согражданами, обществом, государством». См.: Гасанова А.Н. Принципы права: современные подходы. Вестник ПАГС. 2014. https://cyberleninka.ru/article/n/printsipy-prava-sovremennye- podhody

2Адам Смит. Исследование о природе и причинах богатства народов. — Экономическая биб-

лиотека ЭКОНОМИКА 2000 http://e2000.kyiv.org.

69

не существуют. Учитывая неполноту отработки и нечеткость режима системы принципов финансовой деятельности государства,1 довольно часто вместо легитимных принципов действуют принципы, которые дефакто выработала сама практика жизни, допускающая «отдельные» недостатки. Таковыми правилами — принципами руководствуются определенные круги в структуре самого государства и вокруг него. Это, как правило, негативные принципы, господствующие в рамках теневой экономики, ими руководствуются те, кто совершает «откаты» бюджетных средств при госзакупках и проч.2

Правовой основой для формирования принципов финансовой деятельности государства выступают положения Конституции Российской Федерации, которые в совокупности предопределяют направленность деятельности государства во всех сферах, включая финансовый сектор. Так, конституционные положения о социальном государстве, федеративном характере государства, общей направленности на обеспечение национальных интересов являются основой направленности финансовой деятельности государства. Но они осуществимы при одном условии — если для этого есть соответствующая политическая воля государственной элиты все названное осуществлять в реальной действительности.3 Поэтому весьма важную роль имеют послания Президента РФ, положения политических заявлений других руководителей государства.

Кроме названного фактора следует учитывать, что в отдельных актах финансового законодательства содержится ряд важных принципов, но они не определяют весь массив видов финансовой деятельности. Таков перечень принципов содержится в Бюджетном кодексе РФ и Налоговом кодексе РФ. Но общих, сквозных принципов права, определяющих направленность всей финансовой деятельности государства, в законодательстве нет. В целом в финансовой сфере сложилась интересная ситуация, когда создан правовой механизм в финансовой сфере, но принципы направленности этого вида деятельности государства не закреплены в законе. Все это порождает неоднозначные варианты разви-

1 На необходимость принятия единого закона о принципах финансового права указывала еще в начале 90-х годов ХХ века известный специалист по финансовой деятельности Горбунова О.Н. 2Считаем, что, если государство не минимизирует возможности спекуляций, не противостоит прочим механизмам деления денег и имущества методом обмана и насилия, то его следует считать несправедливым государством, обеспечивающим неправедное богатство для отдельных слоев общества.

3 Следует признать, что показатели социальной обеспеченности населения находят свое место в финансовой деятельности государства. Тот факт, что в настоящее время решается вопрос о поднятии уровня минимального размера оплаты труда до уровня потребительской корзины, без сомнения скажется на показателях снижения уровня нищеты среди населения.

70