Учебник финансовое право 2022

а государству достигать стабильности банковской системы, бюджетной системы и в целом финансовой системы.

Говоря об «интегрировании» публичных интересов в частную сферу необходимо выделить признаки и условия подобного взаимодействия:

1)в целях защиты, эффективного использования органами государственной власти определяются требования и порядок при предоставлении (размещении) публичных финансов в частном секторе, а также условия управления финансами организаций, обусловленных признаком публичности;

2)в целях достижения открытости (прозрачности) управления публичными финансами, они интегрированы и информационные системы путем размещения заявок на участие к конкурсах и др., ведение различных реестров. Использование информационного пространства в современных условиях развития цифровых технологий является неотъемлемой составляющей взаимодействия и достижения баланса публичных и частных интересов при осуществлении финансовой деятельности.

Необходимо конкретизировать, что соотношение публичных и частных интересов в финансовой сфере достигается путем управлением публичными финансами через централизованные и децентрализованные фонды, путем выстраивания действенных правовых инструментов взаимодействия с организациями осуществляющими банковскую, страховую, иные виды деятельности, в целях обеспечения социальных нужд, защиты потребителей финансовых услуг и поддержанию финансовой устойчивости системообразующих организаций, с применением обеспечительных мер.

2.10.Плановое осуществление

финансовой деятельности государства как способа реализации его целеполагания

Сущность государственного управления требует профессионального механизма целеполагания и достижения поставленных целей. Выдвижение целей перед государственным управлением, с одной стороны, касается только власти, а с другой — всего общества.1

Всякая цель, в философском понимании, представляет собой запланированный окончательный результат деятельности человека (или

1 См.: Гимазова Ю.В., Омельченко Н.А. Государственное и муниципальное управление: учебник для академического бакалавриата / Под общ. ред. Н.А. Омельченко. — М.: Издательство Юрайт, 2017.

91

коллектива людей), который предопределяет выбор определенных средств и систему конкретных действий. С другой стороны, цель — это средство объединения разнообразных действий человека в конкретную последовательность, то есть систему, и выступает в роли прямого мотива, направляя и координируя различные действия. То есть, можно сказать, что без цели нет деятельности.1 Целеполагание — это процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.2

Сущность финансового права отражает его правовую природу как правового инструмента управленческой деятельности государства, показывает, как государство воздействует на финансовые отношения, чтобы упорядочить их, облечь их в правовую форму на стабильной, постоянной основе.3

В современной юридической литературе под финансовой деятельностью государства понимается носящий публичный характер вид государственной деятельности по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов, обеспечивающих функционирование государства на каждом этапе его развития. Финансовая деятельность как особый вид государственной деятельности направлена на создание, распределение и использование фондов денежных средств, находящихся на праве собственности у государства.

Финансы осуществляют четыре основные функции: распределительную, контрольную, стимулирующую и информационную. Посредством финансов распределяется валовой внутренний продукт (ВВП) и национальный доход, что позволяет государству обеспечить постоянное

иэффективное развитие всех отраслей экономики. Одновременно финансы служат и инструментом регулирования рыночных отношений. С помощью финансов обеспечивается контроль производства и распределение материальных благ. Контрольная функция финансов позволяет регулировать рыночные процессы, в частности, вопросы соотношения спроса

ипредложения, ценообразования, наполняемость рынка товарами.

1Азархин А.В. Цель и целеполагание в правотворчестве как критерий эффективности гражданского законодательства // Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева. 2016. № 2. Том 1. С. 26.

2См., напр.: Государственные и муниципальные финансы учебник и практикум для академического бакалавриата / И.С. Ракитина, Н.Н. Березина. — М.: Издательство Юрайт, 2018; Зобнин А.В. Информационно-аналитическая работа в государственном и муниципальном управлении: Учебное пособие. — М.: Вузовский учебник: Инфра- М, 2012.

3Бочкарева Е.А., Селюков А.Д., Бадмаев Б.Г. Некоторые аспекты понимания миссии финансового права как отрасли национального права // Финансовое право. 2021. № 7. С. 4.

92

Как верно пишет А.Д. Селюков, принцип эффективности применительно к контролирующей деятельности в финансовой сфере означает получение оценки степени достижимости поставленных целей, включая процесс выявления недостатков, мешающих достижению заданного результата.1 Институт контроля призван обеспечить высокое качество запланированных на уровне целеполагания будущих результатов. О таком контроле под видом государственного аудита пишет С.В. Степашин.2 Наличие института контроля позволит проверить не только состояние исполнения цели, но и качество самой цели, а также не позволит органам управления уйти от действий по постановке цели, что важно для понимания сегодняшних проблем.3

Финансовая политика государства (ее результаты и реальные перспективы), социально-экономические условия и предпосылки развития России последних десятилетий показали недостатки государственного управления в финансовой сфере, отсутствие достижения многих результатов, поставленных ранее в государственных программах и иных программных документах.4 Государство рассматривает бюджет и как инструмент эффективного государственного управления, и как результат эффективного государственного управления.5

Под плановым осуществлением финансовой деятельности (фи-

нансовым планированием) следует понимать вид управленческой деятельности, связанный с планированием привлечения, распределения (перераспределения) и использования различных фондов денежных средств, обеспечивающих практическое выполнение функций государства и органов местного самоуправления.

В контексте стратегического планирования, нацеленного на управление неопределенностью и рисками будущего в постоянно изменяющемся мире, государственное финансовое планирование выдвига-

1См.: Селюков А.Д. Факторы, обусловливающие реализацию принципа эффективности финансового контроля // Образование и право. 2017. № 1. С. 37.

2См.: Степашин С.В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006. — С. 15.

3См.: Селюков А.Д. Факторы, обусловливающие реализацию принципа эффективности финансового контроля // Образование и право. 2017. № 1. С. 40.

4См., напр.: Горбунова О.Н. Финансовое право / О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др. М.: НОРМА, 2017. — 557 с.; Короткова О.А., Комиссарова А.Н. Механизм государственного управления: комплексное исследование на примере Калужской области // Вестник Калужского государственного университета. 2020. № 1. С. 20-25; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / под ред. проф. Химичевой Н.И. М.: Норма, 2001. — 352 с.

5См. подробнее о бюджетно-правовых инструментах повышения эффективности государственного управления: Поветкина Н.А. Бюджетно-правовые инструменты повышения эффективности государственного управления // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 4. С. 240-241.

93

ется на первый план, обеспечивая ресурсную основу для всех стратегических планов РФ. Новые реалии общественной жизни, достижения социальных наук и оживление законотворчества требуют развития научных взглядов на правовое регулирование государственного финансового планирования.1

Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»2 (далее — Федеральный закон о стратегическом планировании) знаменует новый этап в правовом регулировании всех видов планирования и дает мощный импульс к проведению отраслевых правовых исследований. Теория науки финансового права оказывается в авангарде отраслевых разработок с выдвинутой автором концепцией правового регулирования государственного финансового планирования в новых условиях.

Очень долго государственное финансовое планирование либо развивалось обособлено от прочих видов планирования, либо его роль была приуменьшена. В Советском Союзе, где государственное планирование было наиболее разработанным и успешно развивалось на протяжении XX в., государственное финансовое планирование хотя и было частью системы социально-экономического планирования, но было отодвинуто на второй план, как временное явление переходного периода. В зарубежных странах государственное финансовое планирование сводилось только к планированию бюджета и тоже было обособлено от социальноэкономического и иных видов планирования. К началу XXI века в управленческой науке была осознана необходимость интеграции финансового планирования в систему государственного планирования.

С принятием Федерального закона о стратегическом планировании настал новый этап в развитии государственного финансового планирования. Государственное финансовое планирование в России сегодня приобрело черты стратегического и интегрировалось в систему стратегического планирования на законодательном уровне.

Как пишет С.Ю. Глазьев, для достижения государством поставленных целей (и прежде всего, — формулирования и адекватной постановки

1См.: Кудряшова Е.В. Правовое регулирование стратегического планирования в сфере государственных финансов : монография / Е.В. Кудряшова; отв. ред. И.И. Кучеров. — М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федера-

ции : ИНФРА-М, 2019. — 304 с.

2См.: Российская газета. 2014. 3 июля.

94

этих целей) «возникает необходимость использования метода финансовой политики — долгосрочного финансового планирования».1 Финансовое планирование относится к инструментам финансовой политики и предполагает достижение оптимального соотношения между финансовыми ресурсами, которые находятся в распоряжении государства, и доходами, оставшимися у хозяйствующих субъектов.2 В свою очередь, финансовая политика является частью экономической политики, проводимой государством. Следовательно, долгосрочное финансовое планирование имеет прямую взаимосвязь с экономической политикой страны. Применение финансового планирования способствует повышению эффективности проводимой Российской Федерацией экономической политики.3

В этой связи представляется важным советский опыт государственного планирования, показавшего свою эффективность в СССР. Отметим, что плановое хозяйство не появилось в СССР сразу в развитом виде. Советское государство постепенно внедряло плановое начало в хозяйственную жизнь. Планирование развивалось, углублялось и укреплялось по мере возрастания масштабов народного хозяйства и усложнением его связей, увеличения числа крупных экономических, промышленных, сельскохозяйственных задач, решаемых одновременно народнохозяйственным планом.4

После 1917 г. планирование отдельных сторон развития хозяйства в СССР было возложено на Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), который разрабатывал народнохозяйственный план и координировал деятельность центральных и местных экономических учреждений. В условиях военного коммунизма в центре внимания ВСНХ была организация учета и распределения материальных ресурсов, продовольствия и рабочей силы, лучшего использования производственных мощностей. В условиях гражданской войны и иностранной военной интервенции ресурсы направлялись, прежде всего, на военные нужды. Управление промышленностью было строго централизовано.

Уже в 1918–1920-е гг. возникла настоятельная потребность в едином хозяйственном плане и едином планово-экономическом штабе

1 Глазьев С.Ю. Стратегия опережающего развития России в условиях глобального кризиса [Текст] / С.Ю. Глазьев. — М.: Экономика, 2010. — 256 с.

2 Канкулова М.И. Финансовое планирование и прогнозирование в системе управления общественными финансами. — [Электронный ресурс]. URL: http://ecsn.ru/files/pdf/201604/201604_103.pdf.

3См.: Батаева П.С., Чаплаев Х.Г. Целеполагание в государственном и муниципальном управлении // Международный журнал прикладных наук и технологий «Integral». 2019. № 1. С. 45.

4См.: О народнохозяйственном планировании в 1920-30-е гг. / Протоколы Президиума Госплана за 1921 год. Том 2. Сост. З.К. Звездин, С.Р. Левина, Н.И. Левченко. — М.: Экономика,

1979. — С. 89-90.

95

страны. В.И. Ленин указывал, что «только на основе единого плана развития народного хозяйства можно быстро восстановить и преобразовать экономику, преодолеть хозяйственную разруху и отсталость страны».1 Также перу В.И. Ленина принадлежит мысль: «...нельзя работать, не имея плана, рассчитанного на длительный период и на серьезный успех».2

Вфеврале 1921 г. был создан плановый центр страны — Государственная общеплановая комиссия (Госплан).3 Помимо Госплана советская плановая система включала в себя Госснаб.4 Госплан прогнозировал (планировал) общее развитие и доходы бюджета, а Госснаб «привязывал» поставщиков к потребителям, что «фатально влияло на качество продукции и на текущие затраты».5

В.И. Ленин выдвинул идею создания общегосударственного научного планово-экономического центра, основной задачей которого являлась систематическая работа по составлению народнохозяйственных планов, разработка способов и порядка их осуществления с учетом особенностей каждого этапа хозяйственного строительства.6

ВПоложении о Госплане нашли отражение ленинские принципы сочетания перспективного планирования с текущим, учета задач каждого планового периода и конкретных условий их осуществления. В Положении о Госплане предусматривалось, что Госплан должен определять основные направления развития отдельных отраслей и секторов экономики, исходя из возможностей и ресурсов, н увязывать их в единое хозяйственное целое; рассматривать и согласовывать с единым общегосударственным планом производственные программы и плановые предположения наркоматов, ведомств и областных организаций, определять очередность решения плановых задач.

Всостав Госплана вошли крупнейшие специалисты по отраслям народного хозяйства. Важнейшим принципом социалистического планирования был директивный характер единого общегосударственного плана как обязательного задания. Исключительное значение имеет ле-

1См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 42. С. 108.

2См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 42. С. 153.

3См.: Протоколы Президиума Госплана за 1921 год. Том 1. Сост. З.К. Звездин, С.Р. Левина, Н.И. Левченко. — М.: Экономика, 1979. — С. 34-35.

4На эту тему издан большой массив научной и статистической, справочной литературы, в частности, архивные материалы: Протоколы Президиума Госплана за 1921 год. В 2-х тт. Сост. З.К. Звездин, С.Р. Левина, Н.И. Левченко. — М.: Экономика, 1979.

5См.: Антипов В.И. Госплан. Вчера. Сегодня. Завтра. — М.: концептуал, 2019. — С. 25.

6См.: Протоколы Президиума Госплана за 1921 год. Том 1. Сост. З.К. Звездин, С.Р. Левина, Н.И. Левченко. — М.: Экономика, 1979. — С. 35.

96

нинское указание о необходимости разработки системы народнохозяйственных планов: долгосрочных, среднесрочных и годовых. Принципиальное значение имело ленинское указание о характере планов: они должны мобилизовать все ресурсы и творческую энергию людей на решение поставленных задач, быть напряженными, но выполнимыми. Большое внимание уделял В.И. Ленин увязке всех разделов плана, обеспечению пропорционального развития народного хозяйства. Важное значение в работе Госплана В.И. Ленин придавал контролю за выполнением планов. Члены Госплана следили за фактами и цифрами о действительном выполнении планов, за отдельными предприятиями, изучали хозяйственные отчеты и отвечали за определенную сторону или часть хозяйственной работы.

В конце 1924 г. были подготовлены экономические и организационные предпосылки для перехода к составлению единого текущего плана развития народного хозяйства СССР. К этому времени плановая работа охватила всю государственную промышленность, транспорт, экспорт и импорт, государственные и кооперативные заготовки хлеба и сельскохозяйственного сырья, поступление и распределение значительной доли промышленных товаров, государственный бюджет, кредит и ряд других элементов народного хозяйства.

Методология планирования в СССР ориентировалась на достижение конечных результатов производства, а также на усиление роли интенсивных факторов экономического роста, повышение эффективности использования ресурсов и планового управления. Методология экономического районирования в СССР была разработана в основном в 1921 г. и в первой половине 1922 г. Госпланом и Комиссией ВЦИК. Территория СССР разделялась на 24 района.

По опубликованным протоколам заседаний Президиума Госплана можно судить о том, как быстро формировался центральный плановый орган страны, как менялись содержание и характер его работы, улучшалось делопроизводство. Так, протокол № 67 и последующие протоколы содержат изложение обсуждаемых народнохозяйственных вопросов, отражают дискуссионный характер рассмотрения экономических проблем. Протоколы заседаний Президиума Госплана дают отчетливое представление об огромной сложности первых шагов его деятельности по созданию единого плана, преодолению трудностей хозяйственного строительства. В 1921 г. Госплан провел значительную работу. Ее итоги были подведены на IX съезде Советов в декабре 1921 гКак писал В.И. Ленин, «Госплан стоит несколько в стороне от законодательных учреждений, несмотря на то, что он, как совокупность сведущих людей,

97

экспертов, представителей науки и техники, обладает, в сущности, наибольшими данными для правильного суждения о делах».1 Госплан провел работу по составлению балансов народного хозяйства за 1921/22 и 1922/23 гг., в процессе которой был получен большой статистический материал, расширен и улучшен учет текущей хозяйственной деятельности, в том числе бухгалтерский и статистический. Переход к устойчивой валюте в результате денежной реформы 1922–1924 гг., а также организация кредита создали прочную базу для усиления планового руководства народным хозяйством СССР.2

Госплан должен доставлять государству материал критически разобранный, а государственные учреждения должны решать государственные дела. Вновь стоит процитировать В.И. Ленина, который писал о том, что «при теперешнем положении, когда государственные дела необыкновенно усложнились, когда приходится сплошь и рядом решать вперемежку вопросы, в которых требуется экспертиза членов Госплана, с вопросами, в которых таковая не требуется, и даже решать дела, в которых некоторые пункты требуют экспертизы Госплана, вперемежку с такими пунктами, которые таковой не требуют, ... следует сделать шаг в сторону увеличения компетенции Госплана».3

Важно, чтобы решения Госплана не могли быть опрокинуты обычным советским порядком, а требовали бы для своего перерешения особого порядка, например, внесения вопроса в сессию ВЦИКа, подготовки вопроса для перерешения по особой инструкции, с составлением, на основании особых правил, докладных записок для взвешивания того, подлежит ли это решение Госплана отмене, наконец, назначения особых сроков для перерешения вопроса Госплана и т.п.4 Как верно писал С.Г. Струмилин, “если бы народнохозяйственное будущее на все 100% было продетерминировано обстоятельствами, от нашей воли не зависящими, то бесцельно было бы строить планы народного хозяйства”.5

Таким образом, резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что советское общество прошло ряд исторических этапов в своем развитии,

1См.: Ленин В.И. О придании законодательных функций Госплану, 27 декабря 1922 года / Полное собрание сочинений. Том 45. М.: Издательство политической литературы, 1975. С. 352.

2См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 1917-1924 гг Изд. 8-е, т. 2. М., Политиздат, 1970, с 413-414.

3См.: Ленин В.И. О придании законодательных функций Госплану, 27 декабря 1922 года / Полное собрание сочинений. Том 45. М.: Издательство политической литературы, 1975. С. 352.

4См.: Ленин В.И. О придании законодательных функций Госплану, 27 декабря 1922 года / Полное собрание сочинений. Том 45. М.: Издательство политической литературы, 1975. С. 352.

5См.: Струмилин С.Г. На плановом фронте. 1920-1930 гг. — М.: Государственное издательство политической литературы, 1958. — С. 52.

98

каждый из которых отмечен определенными успехами в развитии системы государственного планирования. Это был долгий путь от первых годовых планов отдельных отраслей до комплексных планов, взаимоувязывающих все отрасли экономики и способных решать самые сложные социальные, экономические и научно-технические задачи.

К сожалению, положительные результаты советского опыта государственного планирования не были учтены в современной России. Результатом финансовой деятельности российского государства (после 1991 г.) стало отсутствие постановочных целей развития и, главное, — результатов поставленных целей, на которые были потрачены бюджетные средства, а также отсутствие ответственности (правовых механизмов привлечения к ответственности, установления степени ответственности должностных лиц как специальных субъектов права, их наказания) за недостижение поставленных целей.

Министерство экономического развития РФ не сумело заменить советскую систему государственного планирования и снабжения, и многие важные процессы (управление трудовыми ресурсами и федеральными программами, бюджетный процесс и учет факторов безопасности государства) до сих пор не имеют ни соответствующих административных органов, ни алгоритмов, ни ответственных лиц.

В последние годы в России принимаются многочисленные федеральные программы и национальные проекты развития разных отраслей экономики. Каждая программа, проект (ежегодно) требует определенного количества трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Если их просуммировать (для каждого года), то окажется, что народное хозяйство таким количеством ресурсов не обладает. Любые поставленные федеральной властью цели и задачи можно реализовать только при наличии ресурсов.

Применяемое в большинстве случаев правило отчета о результатах финансовой деятельности, а также и показателя финансового контроля об объеме освоенных средств (при условии соблюдения предписанного порядка их использования), не направлены на обеспечение интересов государства. Поэтому сама процедура их использования должна быть подчинена достижению цели в виде конечного результата, а сама цель установлена нормами права. В противном случае любой полученный результат будет правомерен, независимо от того, какую пользу он принес обществу.1

1 См.: Бочкарева Е.А., Селюков А.Д., Бадмаев Б.Г. Некоторые аспекты понимания миссии финансового права как отрасли национального права // Финансовое право. 2021. № 7. С. 4-5.

99

Всвязи с этим нельзя признать оправданным сформировавшийся

вправоприменении подход к оценке эффективности использования бюджетных средств исходя исключительно из их целевого использования, потому как в приоритете должно быть достижение конечной цели того или иного расхода, проекта, программы.1

И данные ресурсы — прежде чем начинать какие-либо реформы — целесообразно и необходимо просчитать и спланировать (чтобы управлять развитием) процесс, во-первых, для максимально полного достижения поставленных целей, во-вторых, для последующего анализа ошибок и их исправления в дальнейшем, в-третьих, для привлечения к ответственности лиц, не справившихся с поставленными задачами и/или нарушивших закон.

Примером расхождения интересов государства и конкретной его деятельностью в части осуществления внутренней экономической политики можно назвать ситуацию последнего времени до января 2020 года, когда социально-экономическая политика вела к ухудшению положения населения, что потребовало принятия комплекса новых мер для исправления положения.2 В качестве правового института, который мог стать определяющей основой направленности всего правового поля государства на обеспечение национальных интересов общества, по мнению А.Д. Селюкова и Т.А. Вершило, могло бы стать целеполагание3 как способ ориентации политики государства на достижение необходимых для нормального развития национального общества результатов. Оно может стать организационной основой устранения противоречия между интересами государства и реальной направленностью деятельности представителя государства, что реализуется прежде всего через способы целеполагания.

Чтобы избавиться от этого недостатка, в России может быть воссоздан Госплан, который (как и советский) может прогнозировать долгосрочное макроэкономическое развитие, доходы федерального бюджета, согласовывать и прогнозировать расходы по регионам и на государственные программы. А новый Госснаб уже не будет никого ни к кому «привязывать». Он может давать предпринимателям информацию

1На это неоднократно обращалось внимание при реализации полномочий Счетной палаты РФ: См.: Бюллетень Счетной палаты РФ. 2019. № 1 (январь) // https://ach.gov.ru/statements/byulleten- schetnoj-palaty-1-yanvar-2019-g-937

2См.: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62582.

3Если цель любой деятельности есть указание на конечный результат, которая выступает, по сути, катализатором ожидаемых перемен, то целеполагание как элемент структуры деятельности субъекта есть опережающее отражение им будущего и желаемого состояния предмета деятельности. Это способ оформления ожидаемой цели.

100