1.3. Действие законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве
В соответствии с ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.
Смысл данной нормы заключается в том, что административная ответственность наступает лишь за то деяние, которое в момент его совершения признавалось административным правонарушением. В свою очередь, временем совершения правонарушения признается совершение общественно опасного действия (бездействия) независимо от времени наступления последствий.
Часть 2 ст. 1.7 КоАп рф закрепляет два важных положения:
- закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено;
- закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.
По своему смыслу ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ реализует положения ст. 54 Конституции РФ:
«Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.
Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон».
В связи с этим необходимо учитывать следующее.
Во-первых, под законом, устанавливающим или усиливающим ответственность, признается закон, содержащий норму, которая:
- устанавливает административную ответственность за деяния, которые ранее не влекли административной и тем более уголовной ответственности;
- увеличивает размер санкции за деяния путем введения более сурового взыскания, увеличения размера взыскания, введения в санкцию дополнительных взысканий;
- расширяет признаки состава правонарушения;
- отменяет запрет на применение тех или иных административных взысканий к определенным субъектам;
- устанавливает более суровые санкции и соответственно новый состав, содержащий квалифицирующие признаки, отягчающие ответственность.
Во-вторых, под обратной силой закона следует понимать распространение нового закона на деяния, совершенные до его вступления в силу. Если закон обратной силы не имеет, это значит, что он не распространяется на деяния, совершенные до его вступления в силу. Обратная сила закона – это принцип, согласно которому закон может быть применен к отношениям, возникшим до его принятия, только если об этом прямо указано в законе.
Следовательно, если лицо совершило деяние, которое прежде, до издания нового закона, не считалось правонарушением, оно не подлежит ответственности, а лицо, совершившее правонарушение, наказуемое по новому закону более строго, может быть привлечено к ответственности только по прежнему, более мягкому закону.
Приведем следующие примеры.
6 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 26.12.2005 г. № 183-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (вступил в силу по истечение 10 дней после дня его официального опубликования. В свою очередь, текст ФЗ был опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 26.12.2005 г., № 52 (ч. 1), ст. 5596; «Российской газете», № 293, 28.12.2005 г.; «Парламентской газете», № 233, 30.12.2005 г.).
Анализ Федерального закона от 26.12.2005 г. № 183-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» позволяет делать следующие выводы.
Во-первых, изменения коснулись главы 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которая определяет административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Здесь следует отметить, что значительно возрос размер административного штрафа за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1 КоАП РФ), за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2 КоАП РФ), за нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3 КоАП РФ), за нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4 КоАП РФ). При этом разница между ранее существовавшим и измененным размером штрафа существенна. Так, например, если раньше по ст. 8.1 в отношении юридических лиц размер штрафа составлял от 5000 рублей до 10 000 рублей, то после внесенных изменений соответственно составляет от 20 000 рублей до 100 000 рублей.
Во-вторых, глава 8 КоАП РФ была дополнена новым составом административного правонарушения – ст. 8.41 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду.
В свою очередь, невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3000 до 6000 рублей, а на юридических лиц – от 50 000 до 100 000 рублей.
Составлять протокол об административном правонарушении по ст. 8.41 КоАП РФ и выносить постановление о назначении административного наказания по ст. 8.41 КоАП РФ уполномочены согласно ст. 23.29 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный экологический контроль. Согласно ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды» государственный экологический контроль осуществляют не только федеральные органы государственной власти, но и органы государственной власти субъектов РФ – за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
Срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 8.41 КоАП РФ составляет 1 год.
Следует обратить внимание на то, что административная ответственность по ст. 8.41 КоАП РФ наступает именно за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду, которое и составляет событие данного административного правонарушения. Отсутствие факта постановки на учет в качестве плательщика платы, а также непредставление отчетов по плате за негативное воздействие на окружающую среду – это дополнительные обстоятельства, способствующие совершению административного правонарушения по ст. 8.41 КоАП РФ.
Как известно, состав любого административного правонарушения состоит из четырех элементов:
- субъекта административного правонарушения, т.е. лица, виновного в нарушении;
- объекта административного правонарушения, т.е. общественных отношений, на которые виновное лицо посягало;
- субъективной стороны – вины, выраженной в форме умысла или неосторожности;
- объективной стороны – действиях (бездействии) виновного в нарушении лица.
Субъектами административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.41 КоАП РФ, могут являться следующие лица:
- физические лица (должностные лица и индивидуальные предприниматели);
- юридические лица.
Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.41 КоАП РФ, являются общественные отношения в области охраны окружающей среды, а именно – общественные отношения в области платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Объективная сторона рассматриваемого административного правонарушения заключается в бездействии виновного юридического или физического лица, выраженном в том, что последние, вопреки требованиям действующего законодательства, не внесли в установленные сроки плату за негативное воздействие на окружающую среду.
Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 27.01.2006 г. № 49 «Об установлении территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду» на руководителей территориальных органов Ростехнадзора была возложена обязанность установить и довести до сведений природопользователей сроки внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду. Сам приказ был принят в целях обеспечения выполнения плана по сбору платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленного Федеральным законом от 26.12.2005 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год», а также на основании п. 9 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 г. № 632.
Во исполнение приказа Ростехнадзора от 27.01.2006 г. № 49 и в целях реализации действующего законодательства территориальными органами Ростехнадзора были приняты соответствующие приказы, утверждающие сроки внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду. Впоследствии Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору был принят приказ от 08.06.2006 г. № 557 «Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду», зарегистрированный в Минюсте РФ 17 июля 2006 г. и опубликованный в «Российской газете» от 28 июля 2006 г. № 164, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 24 июля 2006 г. № 30.
Так, приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 08.06.2006 г. № 557 «Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду» установлен срок уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду, подлежащей уплате по итогам отчетного периода, – не позднее 20 числа месяца, следующего за отчетным периодом.
Напомним, что изменения, внесенные в КоАП РФ, вступили в силу 6 января 2006 г. В связи с тем, что согласно ст. 1.7 КоАП РФ закон обратной силы не имеет, то есть не распространяется на отношения, возникшие до его вступления в силу, к административной ответственности по ст. 8.41 КоАП РФ можно было привлекать начиная с установленного срока внесения платы по итогам первого квартала 2006 года, т.е. после 20 апреля 2006 года.
Что касается административных правонарушений, за совершение которых размер штрафа был существенно увеличен, то привлекать к административной ответственности в виде штрафа по повышенным размерам можно только по фактам нарушений, выявленных после вступления в силу соответствующих изменений в КоАП РФ.
Другой пример.
Существенные изменения в отдельные законодательные акты были внесены Федеральным законом от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Напомним, что с 1 января 2007 г. вступила в силу ч. 6 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ, согласно которой «не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ».
В связи с этим отметим, что сократился и перечень объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе. В частности, из этого перечня исключены технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности. Аналогичные изменения коснулись и Федерального закона «Об охране окружающей среды». Так, из ст. 35 ФЗ «Об охране окружающей среды» была исключена ч. 2, предусматривавшая выбор мест размещения зданий, строений, сооружений и иных объектов при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Утратила силу также ч. 3 ст. 36 ФЗ «Об охране окружающей среды», которая ранее закрепляла требование о том, что проекты, по которым не имеется положительных заключений государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается.
Таким образом, в связи с внесенными изменениями в ФЗ «Об экологической экспертизе», был изменен перечень объектов государственной экологической экспертизы.
В частности, с 1 января 2007 года не подлежат государственной экологической экспертизе технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности. Соответственно, реализация данных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы с 1 января 2007 года не влечет за собой административной ответственности по ч. 1 ст. 8.4 КоАП РФ, поскольку не нарушает требований действующего законодательства об экологической экспертизе.
Ввиду вышеизложенного, применению подлежит норма КоАП РФ, согласно которой закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.
Таким образом, при рассмотрении дел об административном правонарушении с 1 января 2007 года по протоколам об административных правонарушениях (постановлениям прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении) по ч. 1 ст. 8.4 КоАП РФ за реализацию указанных выше объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы, составленных в 2006 году, дела об административных правонарушениях данного вида должны были подлежать прекращению за отсутствием события административного правонарушения. Причем ссылка на ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ обязательна.
Действие законодательства об административных правонарушениях в пространстве означает:
- лицо, совершившее административное правонарушение на территории Российской Федерации, подлежит административной ответственности в соответствии с КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях;
- граждане Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие административные правонарушения за пределами Российской Федерации, подлежат административной ответственности в соответствии с КоАП РФ в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации.
