1.2. Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях

Как известно, задачи – это основные направления деятельности, призванные обеспечить достижение определенных целей. При этом цель формируют определенные интересы. Так, цель правового регулирования обусловлена интересами общества и государства, ориентирами правотворческой и правоприменительной деятельности на создание оптимального механизма правового регулирования регулируемых отношений. Цель, как официальный ориентир, закрепленный на нормативном уровне, играет важную роль в правовом регулировании, поскольку отражает общественные потребности и ориентирует на те ценности, которые лежат в основе правовой политики государства.

В юридической литературе цели правового регулирования могут быть представлены как:

- превентивные;

- пресекательные;

- восстановительные;

- организационно-регулирующие;

- стимулирующие;

- охранительные^3[3].

Превентивная цель правового регулирования заключается в установлении механизма, позволяющего не допустить нарушения прав и законных интересов. Указанная цель реализуется посредством определения задач по обеспечению контрольных мероприятий.

Пресекательная цель правового регулирования позволяет выявить нарушения права и предотвратить его негативные последствия.

Восстановительная цель правового регулирования направлена на установление норм, позволяющих восстановить нарушенное право лиц.

Организационно-регулирующая цель предполагает установление оптимального механизма взаимодействия всех предполагаемых субъектов права, координации их усилий для достижения основной цели соответствующего законодательства.

Стимулирующая цель заключается в определении эффективных стимулов, с помощью которых достигается общественно-полезный эффект правового регулирования.

Охранительная цель правового регулирования заключается в обеспечении защиты прав и законных интересов лиц и предполагает постановку задач по определению мер ответственности. Иными словами, в случае совершения правонарушения должны работать меры государственного воздействия.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что охранительная цель является основной целью законодательства об административных правонарушениях. Указанная цель достигается посредством выполнения задач, сформулированных в ст. 1.2 КоАП РФ:

- защита личности;

- охрана прав и свобод человека и гражданина;

- охрана здоровья граждан;

- охрана санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

- защита общественной нравственности;

- охрана окружающей среды;

- охрана установленного порядка осуществления государственной власти;

- охрана общественного порядка и общественной безопасности;

- охрана собственности;

- защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений;

- предупреждение административных правонарушений.

Характер обозначенных задач позволяет разделить их на три группы:

- задачи, направленные на защиту;

- задачи, направленные на охрану;

- задачи, направленные на предупреждение.

В юридической литературе такие правовые категории, как «защита», «охрана» и «предупреждение» различаются.

Как правильно отмечает Л.Ю. Грудцына, защита и охрана субъективного права и охраняемого законом интереса различаются: «Охраняются права и свободы перманентно, а защищаются только тогда, когда нарушаются. Защита есть момент охраны, одна из ее форм. Данные понятия не совпадают. Охрана – это установление общего правового режима, а защита – те меры, которые предпринимаются в случаях, когда права и свободы человека нарушены или оспорены»^4[4].

Считаем необходимой также сослаться на позицию В.Н. Бутылина, согласно которой «под охраной понимаются взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушений прав, устранение причин, их порождающих, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод. Под защитой же имеется в виду принудительный (в отношении обязанного лица) способ осуществления права, применяемый в установленном законом порядке компетентными органами в целях восстановления нарушенного права»^5[5].

В свою очередь, предупреждение посягательств на права и свободы личности есть особая разновидность гарантий их реализации, которая, в принципе, действует как через социальные, юридические, организационные факторы обеспечения прав и свобод (иногда даже путем применения поощрительных норм), так и через собственно правоохранительные мероприятия компетентных органов.

Поставленные в КоАП РФ задачи, прежде всего, реализуют провозглашенные конституционные положения.

Конституция РФ провозгласила права и свободы человека и гражданина высшей ценностью и возложила на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Кроме того, обозначенные в КоАП РФ задачи раскрываются и отражаются в иных отраслях законодательства РФ, и соответственно в иных нормативных правовых актах.

В соответствии со ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. № 5487-1, охрана здоровья граждан предполагает совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Согласно ст. 11 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. № 5487-1 санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается проведением государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами гигиенических и противоэпидемических мероприятий, соблюдением санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, системой государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также комплексом других организационных, правовых и экономических мер в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Понятие санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также средства его обеспечения раскрываются и определяются в ФЗ от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Так, согласно ст. 1 указанного закона санитарно-эпидемиологическое благополучие населения – состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.

Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», к примеру, раскрывает сущность охраны окружающей среды, которая представляет собой деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

В свою очередь, цели и задачи правового регулирования обеспечивают формирование принципов.

Принципы – это основные, руководящие идеи и положения, которые помогают раскрыть определенное явление или категорию. Правовые принципы лежат в основе любой отрасли права и правовой системы в целом.

В юридической литературе выделяются общеправовые, межотраслевые и отраслевые принципы. Общеправовые принципы пронизывают всю правовую систему, на них базируются все отрасли права. К ним можно отнести принципы законности, справедливости, гласности, единства прав и обязанностей и т.д. К межотраслевым принципам, характеризующим наиболее характерные черты нескольких отраслей права, относятся принцип неотвратимости ответственности, принцип презумпции невиновности и др. И, наконец, принципы, характеризующие определенную отрасль относят к отраслевым. Например, в число основных принципов правового регулирования трудовых отношений, которые характеризуют трудовое право, входят принципы свободы труда, запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда, равенство прав и возможностей работников и др.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает следующие основные принципы, на которых базируется все законодательство об административных правонарушениях:

- принцип равенства перед законом;

- принцип презумпции невиновности;

- принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ:

«Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств».

Указанные принципы в равной степени распространяется как на физических, так и на юридических лиц.

По своему содержанию, принцип равенства перед законом, являясь общеправовым, воспроизводит положения ст. 19 Конституции РФ:

«1. Все равны перед законом и судом.

2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности».

Принцип равенства всех перед законом означает, что любое лицо за совершение административного правонарушения привлекается к административной ответственности. И лишь в отношении определенных категорий лиц установлен особый порядок привлечения к административной ответственности и применения соответствующих мер воздействия.

Согласно ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ:

«Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами».

Так, Конституция Российской Федерации закрепляет неприкосновенность (парламентский иммунитет) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 98), а также неприкосновенность Президента Российской Федерации (ст. 91) и судей (ст. 122). При этом следует отметить, что неприкосновенность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно в Конституции Российской Федерации не предусмотрена.

Следует отметить, что институт неприкосновенности является отступлением от конституционного принципа равенства перед законом и судом, закреплен непосредственно Конституцией РФ в отношении строго ограниченного круга лиц и не может быть распространен на других лиц. Данный вывод содержится в Определении Верховного Суда РФ от 17.08. 2001 г. № 53-Г01-9, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12.04.2002 г. № 9-П

В соответствии со ст. 98 Конституции РФ члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. При этом вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Одним из существенных элементов депутатской неприкосновенности является особый порядок привлечения депутата к уголовной ответственности и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.

Так, ФЗ от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» закрепляет следующий порядок привлечения к ответственности

В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору Российской Федерации. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

При этом член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий.

Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

Вопрос о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации.

Совет Федерации, Государственная Дума рассматривают представление Генерального прокурора Российской Федерации в порядке, установленном регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, принимают по данному представлению мотивированное решение и в трехдневный срок извещают о нем Генерального прокурора Российской Федерации. Решением соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации от Генерального прокурора Российской Федерации могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе участвовать член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, в отношении которых внесено представление.

Отказ соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации дать согласие на лишение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, и влекущим прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств.

О возбуждении уголовного дела или о начале производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, о прекращении соответствующего дела или о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы орган дознания, следователь или суд в трехдневный срок сообщает соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации.

Что касается депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, то на них неприкосновенность депутатов непосредственно в Конституции не предусмотрена.

Так, согласно ст. 13 ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Вопрос о неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ рассматривался Конституционным Судом РФ в Постановлениях от 12.04.2002 г. № 9-П, от 30.11.1995 г., от 20.02.1996 г., от 10.12.1997 г., а также в определениях по запросам о проверке конституционности ст. 37 и 39 Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР» (от 08.01.1988 г. № 3-О), ст. 19 и 20 закона Воронежской области «О статусе депутата Воронежской областной думы» (от 04.06.1998 г. № 96-О), ряда положений закона Иркутской области «О статусе депутата законодательного собрания Иркутской области» (от 05.11.1998 г. № 147-О).

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях пришел к следующему выводу.

Законодатель субъекта Российской Федерации, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации. Вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства и основные принципы административной ответственности, относится к ведению Российской Федерации. Поэтому для депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности законами субъектов Российской Федерации устанавливаться не могут. Федеральный же законодатель, принимая соответствующий нормативный акт, должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, составляющие конституционно-правовую основу такого регулирования.

Согласно Конституции Российской Федерации уголовное и уголовно-процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации (ст. 71, п. «о»), по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ст. 76, ч. 1); административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. «к» ч. 1), по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76, ч. 2).

Из этих положений во взаимосвязи со ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 1, 2 и 3), 5 (ч. 3), 10 и 11 Конституции Российской Федерации следует, что федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не может освобождать их от уголовной и от административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности. Конкретный объем неприкосновенности, обеспечивающий недопустимость преследования депутата именно в связи с его депутатской деятельностью и в целях оказания влияния на нее, должен быть определен федеральным законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118, ч. 1 и 2); при этом уголовные и административные дела подсудны судам общей юрисдикции (ст. 126). Из данных предписаний во взаимосвязи со ст. 10, 19 (ч. 1) и 22 (ч. 2) Конституции Российской Федерации вытекает, что только суд может решать вопрос об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей и только суд может разрешать дела, связанные с применением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, причем на основе принципа равенства всех перед законом и судом.

Указанные конституционные положения о прерогативах судебной власти, по сути, являются фундаментальными принципами юстиции в правовом государстве и в то же время составляют основу правового статуса личности и гарантий ее неприкосновенности. Поэтому применительно к специальным институтам неприкосновенности возможные вводимые федеральным законом ограничения полномочий судебной власти по разрешению дел, связанных с назначением мер уголовной ответственности и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, могут иметь место лишь в том случае, если такие институты предусмотрены непосредственно Конституцией Российской Федерации, т.е. в отношении Президента Российской Федерации, депутатов Федерального Собрания – парламента Российской Федерации, а также судей, что обусловлено особым статусом названных должностных лиц и характером выполняемых ими функций в системе государственной власти Российской Федерации (статьи 91, 98 и 122).

Введение же федеральным законом – помимо Конституции Российской Федерации – такого условия, как получение согласия парламента субъекта Российской Федерации на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на применение к нему ареста и иных мер процессуального принуждения в ходе преследования за такого рода правонарушения, по существу, означало бы исключение судебных прерогатив и предоставление судебных функций парламенту, что, по смыслу ст. 10, 19 (ч. 1), 22 (ч. 2), 118 и 126 Конституции Российской Федерации, недопустимо.

Федеральный законодатель может установить для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации лишь такие дополнительные процессуальные гарантии, которые, не исключая их уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, предусматривали бы обусловленное предназначением института парламентской неприкосновенности определенное усложнение соответствующих процедур, с тем чтобы обеспечить юридически целесообразную дифференциацию процессуальных механизмов в сфере уголовной и административной ответственности, не нарушая, однако, ее общих принципов, установленных федеральным законодательством на основе Конституции Российской Федерации. В частности, эти процедуры, применительно к случаям привлечения депутатов к уголовной и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, за действия, не связанные с осуществлением ими своих полномочий, могут предполагать участие прокурора вышестоящего уровня в принятии решения и обязательность согласия суда на проведение соответствующих процессуальных действий.

Федеральный законодатель мог бы также предусмотреть право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимать решение о несогласии на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, его арест и иные меры процессуального принуждения в ходе уголовного и административного преследования в отношении действий, совершаемых при осуществлении депутатских полномочий, в случаях если имеют место факты, подтверждающие, что такое преследование, по сути, предпринято с целью воспрепятствовать осуществлению депутатом своих полномочий и повлиять на его деятельность. Однако решение парламента по данному вопросу не может иметь преюдициального значения, исключающего судебную проверку выявленных фактов и обоснованности сделанных выводов. Следовательно, по своей юридической силе такое решение, будучи дополнительной гарантией депутатской неприкосновенности, не является актом, которым окончательно разрешается вопрос о возможности уголовного или административного преследования депутата.

Исходя из предназначения института парламентской неприкосновенности, участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в процедуре лишения депутата неприкосновенности возможно только в отношении действий, совершаемых им при осуществлении депутатских полномочий. Предоставление же парламенту, не являющемуся ни органом уголовного преследования, ни судебным органом, права освобождать от законного привлечения к уголовной или административной ответственности несовместимо с целями института парламентской неприкосновенности. Это тем более недопустимо, когда дознание, предварительное следствие или производство по административному правонарушению уже завершено и, следовательно, речь, по существу, идет о необходимости получения согласия на передачу дела в суд, т.е. фактически о том, позволить ли суду рассматривать дело.

Конституция Российской Федерации (ст. 122, ч. 1) провозглашает неприкосновенность судьи в качестве принципа, исходя из которого решаются конкретные вопросы неприкосновенности и ответственности судей; судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом Федеральным законом (ст. 122, ч. 2).

Установленное в п. 3 ст. 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» правило о недопустимости возбуждения уголовного дела в отношении судьи без согласия на то квалификационной коллегии судей выступает одной из гарантий неприкосновенности судей.

В соответствии со ст. 16 Закона РФ от 26.06.1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» судья неприкосновенен. Неприкосновенность судьи включает в себя неприкосновенность личности, неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему документов, багажа и иного имущества, тайну переписки и иной корреспонденции (телефонных переговоров, почтовых, телеграфных, других электрических и иных принимаемых и отправляемых судьей сообщений). Судья, в том числе после прекращения его полномочий, не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое судом решение, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении либо вынесении заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта.

Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается:

- в отношении судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда – судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации;

- в отношении судьи иного суда – судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.

Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается в 10-дневный срок после поступления представления Генерального прокурора Российской Федерации.

Судья, задержанный по подозрению в совершении преступления или по иному основанию либо принудительно доставленный в любой государственный орган, если личность этого судьи не могла быть известна в момент задержания, после установления его личности подлежит немедленному освобождению.

Личный досмотр судьи не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом в целях обеспечения безопасности других людей.

Осуществление в отношении судьи оперативно-розыскных мероприятий, а также следственных действий (если в отношении судьи не возбуждено уголовное дело либо он не привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу), связанных с ограничением его гражданских прав либо с нарушением его неприкосновенности, определенной Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, допускается не иначе как на основании решения, принимаемого:

- в отношении судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда – судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации;

- в отношении судьи иного суда – судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа.

После возбуждения уголовного дела в отношении судьи либо привлечения его в качестве обвиняемого по уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия и следственные действия в отношении судьи (кроме заключения его под стражу) производятся в порядке, установленном федеральным уголовно-процессуальным законом и федеральным законом об оперативно-розыскной деятельности.

При рассмотрении вопросов о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по уголовному делу, о привлечении судьи к административной ответственности, о производстве в отношении судьи оперативно-розыскных мероприятий или следственных действий суд либо квалификационная коллегия судей, установив, что производство указанных мероприятий или действий обусловлено позицией, занимаемой судьей при осуществлении им судейских полномочий, отказывают в даче согласия на производство указанных мероприятий или действий.

Составы судебных коллегий Верховного Суда Российской Федерации, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа для принятия соответствующих заключений и решений ежегодно утверждаются соответственно Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации или квалификационной коллегией судей субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что вопрос о неприкосновенности судей рассматривался Конституционным Судом РФ в Постановлении от 07.03.1996 г. № 6-П, которым были сделаны следующие выводы.

Судейская неприкосновенность является определенным исключением из принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1 Конституции Российской Федерации) и по своему содержанию выходит за пределы личной неприкосновенности (ст. 22 Конституции Российской Федерации). Это обусловлено тем, что общество и государство, предъявляя к судье и его профессиональной деятельности высокие требования, вправе и обязаны обеспечить ему дополнительные гарантии надлежащего осуществления деятельности по отправлению правосудия.

Конституционное положение о неприкосновенности судьи, закрепляющее один из существенных элементов статуса судьи и важнейшую гарантию его профессиональной деятельности, направлено на обеспечение основ конституционного строя, связанных с разделением властей, самостоятельностью и независимостью судебной власти (ст. 10 и 120 Конституции Российской Федерации). Судейская неприкосновенность является не личной привилегией гражданина, занимающего должность судьи, а средством защиты публичных интересов, и прежде всего интересов правосудия. Следует также учитывать особый режим судейской работы, повышенный профессиональный риск, наличие различных процессуальных и организационных средств контроля за законностью действий и решений судьи.

Судья призван осуществлять свои полномочия независимо от чьих-либо пристрастий и посторонних влияний. В этих целях Конституция Российской Федерации закрепляет специальные требования, предъявляемые к кандидатам на должности судей и порядку их назначения, гарантирует несменяемость, независимость и неприкосновенность судей. Тем самым обеспечивается самостоятельность судебной власти. Наличие такой регламентации на конституционном уровне отличает правовой статус судей от статуса граждан и тех должностных лиц, которые согласно Конституции Российской Федерации (ст. 91, 98) обладают неприкосновенностью.

Квалификационная коллегия судей является органом судейского сообщества, обеспечивающим реализацию законодательства о статусе судей. Придание решению соответствующей квалификационной коллегии значения обязательного условия, без которого невозможна сама постановка вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении судьи, не выходит за рамки необходимых и достаточных гарантий судейской неприкосновенности.

Отказ квалификационной коллегии судей дать согласие на возбуждение уголовного дела в отношении судьи не является непреодолимым препятствием. Как следует из пункта 26 Положения о квалификационных коллегиях судей, решение квалификационной коллегии об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи может быть обжаловано в Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации.

В соответствии со ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и иными законодательными актами Российской Федерации действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина или созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод, могут быть обжалованы в суд. Никаких исключений из этого конституционного принципа законодательство Российской Федерации не допускает.

Таким образом, в суд может быть обжаловано и решение квалификационной коллегии судей об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи постольку, поскольку этим решением затрагиваются права как самого судьи, так и гражданина, пострадавшего от его действий. Наличие такой возможности служит реальной гарантией осуществления конституционного права каждого на судебную защиту (ст. 46, ч. 1 и 2), а также прав, предусмотренных ст. 52 и 53 Конституции Российской Федерации. Вместе с тем федеральным законодательным и судебным органам надлежит конкретизировать порядок судебного обжалования решений квалификационных коллегий о даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи.

Установленный п. 3 ст. 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» усложненный порядок возбуждения уголовного дела в отношении судьи выступает лишь в качестве процедурного механизма и способа обеспечения независимости судей и не означает освобождения их от уголовной или иной ответственности. При наличии достаточных оснований и с соблюдением установленных в федеральном законодательстве процедур судья за допущенные им нарушения законов может быть привлечен как к уголовной, так и к иной ответственности, в связи с чем могут быть не только приостановлены, но и прекращены его полномочия (ст. 13 и 14 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»).

Порядок привлечения к уголовной и административной ответственности прокуроров и следователей определен в ст. 42 Федерального закона от 17.11.1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Так, любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.

На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет.

Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

Реализуя положения указанного федерального закона, Генеральной прокуратурой РФ был утвержден приказ от 18.04.2008 г. №70 «О проведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации».

Приказом было установлено, что проверке подлежат обращения граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, информация, поступившая из органов МВД России, ФСБ России, других правоохранительных органов и специальных служб, общественных организаций, сообщения средств массовой информации и иных источников о совершенном или готовящемся преступлении, административном правонарушении со стороны прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры и Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (далее – Следственный комитет).

Проверке также подлежат сведения о нарушении прокурорскими работниками Присяги прокурора (следователя), совершении ими проступков, порочащих честь прокурорского работника.

По указанию Генерального прокурора Российской Федерации, лица, его замещающего, или первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Главному организационно-инспекторскому управлению, при необходимости с привлечением Главной военной прокуратуры, управления кадров и иных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации, было поручено организовывать и проводить проверки (служебные расследования) в отношении прокурорских работников центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специализированных прокуратур, прокуратур городов, районов, других территориальных и иных специализированных прокуратур, научных и образовательных учреждений, являющихся юридическими лицами.

При этом проверки (служебные расследования) в отношении военных прокуроров округов и флотов, приравненных к ним прокуроров, их заместителей, а также прокурорских работников Главной военной прокуратуры было поручено проводить по указанию заместителя Генерального прокурора Российской Федерации – Главного военного прокурора.

Решение о проведении проверки (служебного расследования) в прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах должен принимать руководитель прокуратуры, к компетенции которого относится назначение на занимаемую должность прокурорского работника, а в отношении прокуроров городов и районов, приравненных к ним прокуроров – прокурор субъекта Российской Федерации, приравненный к нему военный прокурор и прокурор иной специализированной прокуратуры.

Срок проведения проверки составляет 30 дней, если законодательством не установлен иной срок. В случае необходимости и при наличии оснований срок проверки продлевает лицо, давшее указание о ее проведении.

Если в обращениях указывается на совершение взаимосвязанных правонарушений прокурорскими работниками Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокурорскими работниками Следственного комитета, проверки (служебные расследования) по указанию Генерального прокурора Российской Федерации или лица, его замещающего, организовывают и осуществляют совместно с представителями Следственного комитета, которые по указанию руководства Следственного комитета самостоятельно проверяют сообщения в отношении своих прокурорских работников. В ходе проведения проверок (служебных расследований) указанной категории представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета оказывают друг другу содействие, в необходимых случаях обмениваются информацией, исходя из интересов службы представляют для ознакомления документы, иные собранные материалы, передают их копии.

При поступлении в органы прокуратуры Российской Федерации соответствующих сообщений в отношении работников Следственного комитета, а в органы Следственного комитета – аналогичных сообщений в отношении прокурорских работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации – указанные обращения направляются для рассмотрения соответственно руководителям следственного органа Следственного комитета и органа прокуратуры Российской Федерации.

К проведению проверки (служебного расследования) приступают безотлагательно. Обеспечивают тщательную проверку содержащихся в сообщениях и заявлениях доводов и обстоятельств, руководствуясь при этом принципом законности, не допуская как необоснованного наказания прокурорских работников, так и попыток увода их от предусмотренной законом ответственности.

На период проведения в отношении прокурорского работника проверки (служебного расследования) в каждом случае рассматривается вопрос о необходимости его отстранения от занимаемой должности. При этом учитывается, что прокурорский работник, совершивший проступок, порочащий честь прокурорского работника, может быть отстранен от занимаемой должности временно, но не более чем на один месяц, до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания. Отстранение от должности оформляется приказом вышестоящего прокурора.

Генеральный прокурор Российской Федерации, его первые заместители и заместители, прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур в пределах своей компетенции вправе привлечь к дисциплинарной ответственности виновного прокурорского работника за совершение проступка, порочащего честь прокурорского работника.

В случае возбуждения за проступок, порочащий честь прокурорского работника, административного производства подлинник постановления и материалы проверки направляются в суд по месту совершения правонарушения для решения вопроса о применении мер административного воздействия.

Не позднее суток с момента завершения проверки (служебного расследования) необходимо письменно уведомлять прокурорского работника, в отношении которого она проводилась, о результатах, а при наличии письменного ходатайства – знакомить его с материалами проверки (служебного расследования).

Важным и новым в законодательстве об административных правонарушениях является закрепление в ст. 1.5 КоАП РФ принципа презумпции невиновности, согласно которому лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Данный принцип содержит ряд существенных моментов:

- лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина;

- лицо, привлекаемое к административной ответственности не обязано доказывать свою невиновность;

- доказательство виновности лица в совершении административного правонарушения – обязанность судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится данное дело;

- неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 210-ФЗ в ст. 1.5 КоАП РФ были внесены изменения, вступающие в силу с 1 июля 2008 года.

В частности, из общего правила, согласно которому лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, было сделано исключение. Так, указанное положение не распространяется на административные правонарушения, предусмотренные главой 12 КоАП РФ (административные правонарушения в области дорожного движения), в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.

Принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением закрепляет следующие положения:

- лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом;

- применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом;

- при применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.

Провозглашенный принцип реализует положения ст. 21 Конституции РФ:

«Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления.

Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам».